应急管理期间政府对经济调控的方向与限度

关键词：新冠肺炎疫情;临时价格干预;政府市场;公平竞争

作者简介：程侃（1995—）女，汉族，河南安阳人，武汉大学研究生，研究方向：经济法。

2020年开年新冠肺炎疫情爆发扩散，遏制新型冠状病毒的蔓延、保护人民群众的生命安全成为了国家最重要的任务，为防止疫情大面积扩散采取的隔离措施使全国经济陷入了大面积停滞。疫情防控形势瞬息万变，无论是在疫情爆发阶段平衡市场供求、稳定市场秩序还是疫情得到控制之后企业的复产复工，政府都应该综合考虑各种局面和情况，科学合理决策，尊重市场秩序，最大程度兼顾各方利益。

应急管理期间政府对经济调控的方向

政府实施临时价格干预措施并查处价格违法行为

应急管理期间国家关于价格违法行为的立法与执法。在立法层面，《价格法》第14条列举了一系列经营者的价格违法行为，如“相互串通，操纵市场价格;捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨;利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗交易”等。针对新冠肺炎疫情期间市场乱象的特殊性，为确保防控期间口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品以及与群众日常生活相关的粮油肉蛋菜奶等基本民生商品市场价格秩序稳定，市场监管总局于2020年2月1日出台了《市场监管总局关于新冠肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》中对“经营者捏造涨价信息”“经营者散布涨价信息”“生产、批发和零售环节的哄抬价格行为”进行了详细规定，在防疫用品方面特别列举了“强制搭售其他商品”“大幅度提高运费”“超过规定进销差价率”“囤积急需物资”等价格违法行为。除此以外，针对疫情防控期间，“违反国家有关市场经营、价格管理等规定，囤积居奇，哄抬疫情防控急需的口罩、护目镜、防护服、消毒液等防护用品、药品或者其他涉及民生的物品价格，牟取暴利，违法所得数额较大或者有其他严重情节，严重扰乱市场秩序”的行为，国家出台《关于依法惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，纳入非法经营罪的认定情形。

在执法层面，自疫情期间应急处置措施采取后，从中央到地方多次发文要求保障应急管理期间生活必需品供应充足，执法部门派专人对区域内大中型超市、农贸市场生活必需品价格进行常态监测，关注并报送生活必需品的销售价格和库存情况。各地市场监督管理局持续加大对防疫用品、民生用品等重要商品的价格监管力度，从重甚至顶格处罚借疫情大发“国难财”产生严重社会不良影响的价格违法案件。国家市场监督管理总局发布多批各地疫情防控相关商品价格违法典型案例，以规范价格违法执法，也表明对于应急管理期间哄抬物价、牟取暴利行为坚决严厉打击的态度。

应急管理期间政府的价格干预措施。2003年国家发改委根据《价格法》制定了《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》，对非常时期政府实施的价格干预作出了具体的规定。根据《价格法》第30条规定，政府价格干预可以采用限定差价率、限定利润率、限定限价、实行提价申报制度和调价备案制度。

市场监管总局《指导意见》第八项规定“经营者违反省级人民政府依法实施的价格干预措施关于限定差价率、利润率或者限价相关规定的，构成不执行价格干预措施的违法行为，不按哄抬价格违法行为进行查处。”该条规定是疫情期间，政府采取价格干预措施的依据，全国大部分省、市结合本地区疫情的严重程度和物资供需状况，发布了适用于本地的价格违法行为认定指导意见，对特定生活和防疫必需品进行了价格干预。各省市采主要价格干预方式为限定差价率，将进销差价率集中限制在15～35%的范围内。上述商品的经营者进销差价率超过当地市场监管部门规定的，认定为不执行价格干预措施的价格违法情形。

政府实施促进经济恢复发展的激励措施

应急管理期间，政府不但要承担起稳定生活必需品价格的职责，还要采取调控措施，千方百计把市场主体保护好，刺激经济恢复发展。保就业、保民生、保供应链产业链稳定，筑牢“保”的底線，谋好“稳”的大局，保持“进”的态势。激励措施的范围主要涉及：减税降费、减免电费天然气费、协商工资、减免社会保险费、财政补贴等减轻企业负担的措施;提供金融服务、增信服务;推动“放管服”改革简化审批流程;就业促进;稳定农业生产;促进重点领域技术创新等。中央层面对经济恢复的扶持措施中有大部分措施直接针对在疫情期间受到重创的中小微企业，扶持的重心也向受疫情影响严重的地方倾斜。

应急管理期间政府对经济调控的理论依据

政府与市场关系

在市场经济中，市场在资源配置中起决定性作用，市场经济是自由经济，价格与供求引导市场机制完成资源配置，但市场并非万能，市场失灵的情况经常发生。市场缺陷通常表现为市场障碍不完全竞争、信息不充分和不对称、公共产品供应不足、社会分配不公、外部性问题等形式。市场失灵为政府进行某种形式的干预提供了空间，是政府干预经济的最主要原因。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中论述了政府需对经济进行宏观调控的理论，当经济体受到总需求或者总供给等外部冲击时，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，导致经济呈现出扩张或者紧缩的大幅波动现象，持续一段时间将造成严重的社会动荡。政府需要通过宏观政策缓冲外部冲击，从而实现对短期波动的逆周期调节，此时政府对经济的宏观调控具有灵活高效的优势。

突然爆发的疫情和迫不得已采取的应急防控措施对于市场总供给、总需求是一个非常大的外部冲击，市场失灵表现较为明显。在市场障碍方面，此次疫情期间既出现了市场固有障碍也出现了非市场性障碍。疫情期间市场的固有障碍体现在竞争无序、不公平竞争乱象普遍存在，市场主体无法自由展开竞争。供需关系发生急剧变化，买卖双方信息不对称，一些经营者故意哄抬物价，强制搭售质次价高商品，甚至捏造涨价信息，扰乱正常的市场竞争秩序。疫情期间非市场性障碍主要来源于政府为了防止传染病扩散采取了一系列的封闭管理措施，外地商品货物无法进入本地市场，本地商品也无法按需流出，社会资源难以自由地实现流动和组合，价格调节机制大打折扣。此时国家运用宏观调控工具，出台一系列财政政策货币政策和投资政策、产业政策、区域政策等，可以短时间干预经济持续下行的趋势，维护市场的稳定运行，快速扭转危机使经济体稳定向好发展。

保障弱势群体基本生活权益

应急管理期间政府临时价格干预措施一方面是为了应对市场失灵，维护良好的市场秩序，更重要的原因是对人民群众尤其是弱势群体基本生活权益的保障。疫情期间，基本防疫用品的需求量大涨，供给远远无法满足，如果没有政府的临时价格干预措施，基本防疫用品的价格会因为供需矛盾暴涨，这也是市场资源配置的一种方式。随着价格防疫用品价格暴涨，人民可能会因此减少防疫用品的需求，比如不出门可以减少口罩、酒精的消费需求。生产经营者会因为生产销售防疫用品有利可得后在复产复工后加大防疫用品的生产和出售，可以使防疫用品的供求端迅速增加。市场自发调节下，经过较长一段时间，基本防疫用品的价格会因为供需平衡回到正常值，但是等待市场自发调节，平衡供需矛盾在时间上是漫长的，代价是巨大的。基本防疫必需品和生活必需品的大幅度涨价，对于收入较高的民众来说，可能不会产生较大影响，对于收入一般的民众尤其是弱势群体来说，这种价格涨幅也许无法承受。根据马克斯·韦伯社会分层理论与社会连带理论，社会群体中有强弱之分，且之间的差距呈现不断扩大的趋势。社会分层既是社会中成员之间冲突的结果，又是加剧社会矛盾的根源。 非常时期通过政府公权力的行使，对民生相关的商品进行临时价格干预，保护了弱势群体的基本权益，有助于社会整体利益最大化。

应急管理期间政府对经济调控的限度

应急管理期间政府对经济领域的政策调控主要表现临时价格干预和经济激励，如果政府经济调控措施缺位将无法快速挽救下行的经济形势，但是应急管理期间政府对经济的调控不是没有限度的，政府的经济调控措施过度同样会损害市场经济的运转。应急管理期间经济干预决策的窗口期非常狭窄，政府作出经济干预措施的决策受到的法律约束比常态的决策作出要弱，需把握好必要的限度。应急管理期间政府依然需要尊重市场在资源配置中的决定性作用，打造市场化、法治化、国际化营商环境，发挥市场价格机制的长效作用;同时应急管理期间政府的经济干预措施需要遵循科学合理原则，兼顾各方利益;最后应急管理期间政府的经济干预措施要遵循公平竞争原则，建“亲清”政商关系，不能为短期利益损害公平的市场竞争秩序。

尊重市场在资源配置中的决定性作用

应急管理期间的临时经济干预措施是必要的，也是有充分法律依据的，但是对于市场价格的任何行政性干预，都会在一定程度上使价格信号失真，导致市场价格机制不能正常发挥作用。市场机制是强健的，在疫情快速蔓延的时候，尤其应该充分认识尊重市场这一价值，保护好市场机制发挥作用的环境。例如疫情使得一些企业捕捉到了新的市场需求，激发了企业的创新动力。政府的经济激励政策中也应关注市场需求，例如政府改变投资传统基础设施建设以拉动经济复苏的方式，直面疫情暴露出的我国在城市治理、公共卫生危机应对等方面的薄弱環节，投资“新基建”，为智慧城市建设带来更多的可能性，进而改进城市医疗卫生、公共防疫、应急管理能力。在生活必须品的价格管控措施中，也要充分尊重市场机制的作用，在不损害市场价格机制功能的范围内，对特定物品的价格在特定时间进行有限的、适度的、科学合理的干预，当应急管理解除，政府临时价格干预就应当及时解除，恢复市场常态，避免干预过度。

应急管理期间政府的经济干预措施需要遵循科学合理原则

兼顾各方利益。应急管理期间政府为保护人民的基本生存权益实施临时价格干预措施并非没有限度，政府的临时价格干预措施在保护弱势群体基本权益的同时，一定程度上损害了经营者的经营自主权。应急管理期间，物价上涨的原因很多，有些是出于成本压力的推动，经营者迫于成本上涨的压力而不得不提价，此时经营者适当提价是合理的;也有因为产品一时间短缺并且这种短缺预计不会持续过久，一些经营者趁机谋取暴利，此种涨价就具有非正当性。如果不分清原因，一概对价格上涨采取差价率管制，经营者无法通过提价来抵消成本上涨带来的亏损，将对经营者的经营自主权造成严重损害。如果政府的临时价格干预措施不科学合理，将会使通过保护社会公共利益所建立起来的实质公平和利益平衡再度被打破，损害生产经营者利益和社会的总体效益。政府可以更多的通过财政补贴的方式，补偿企业减损的在正常情况下应当获取的利益，促进弱势群体权益保障和经营者经营自主权之间的利益平衡。

科学运用多种调控工具和方案。应急管理期间，各地根据《指导意见》的要求，对特殊商品进行了价格干预，采用的具体方式主要为限定差价率，集中限制在15～35%的范围内，差价率超过当地市场监管部门规定比率的，认定为价格违法。差价率是销售价格与购进价格的差占购进价格的比率，计算简单易于执行，可以节约执法成本提高执法效率。但差价率衡量指标单一，只考虑了经营者的进价与销售价格，在一些情况下缺乏科学性。甚至出现0.6元口罩卖1元被认定为哄抬物价，引起广泛争议，原因就在于单一指标分析使得价格违法行为的认定过于僵化。

营业收入是企业利润的最主要来源，企业的营业利润除了营业收入减营业成本外还需要扣除税金及附加、销售费用、管理费用、财务费用、研发费用、资产减值损失、信用减值损失等项目，再扣除营业外支出和所得税费用，最终剩下的才是企业的净利润。应急管理期间，企业营业收入骤减，在一个营业周期可变现的流动资产大幅度减少，但又必须支出房租、员工工资等管理费用，支付贷款利息等财务费用，连续性投放广告的销售费用等，一些企业有大量的存货，长时间停产停业导致存货“残冷背次”，不得不计提存货跌价准备，承受资产减值损失。企临时价格干预措施仅针对差价率进行限制而不考虑这些经营必要费用的支出，可能使企业因为价格干预措施而承担亏损，一些企业看到无利可图会停止经营价格干预范围内商品，供需矛盾进一步加剧。相比较限定差价率这一方案，限定利润率考虑的要素更为全面，价格执法机构工作人员可以在监测成本之外，也监测企业生产经营必须支出的费用。根据《价格法》第30条的规定，还可以采用提价申报制度和调价备案制度，或者多种措施合并适用，避免一刀切，使经营者利益和社会公共利益得到平衡。

应急管理期间政府的政策措施要遵循公平竞争原则

应急管理期间政府的经济干预措施需遵循公平竞争的原则，关注政府职能的转变和公平竞争审查，加强公平竞争的市场环境建设。情期间，中央和各地方均出台了一系列涉及减税降费降低企业生存成本、扩大金融支持、激励保障用工、特定行业财政补贴的经济调控措施。一些政策进一步推进了政府“放管服”改革，精简了政府审批环节，简化了政府的审批流程，提高智能化服务水平，优化营商环境。但是各地方政府出台的加大金融扶持措施、财税优惠措施也应有一定的限度，需遵循公平竞争的原则，应急管理期间出台的政策不能省略公平竞争审查这一环节。《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中要求行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。因此即使在应急管理期间，政府在制定经济调控的政策时也应该注重公平竞争审查的作用，否则短期推动经济发展的措施会对市场公平竞争机制造成长期的不良影响。例如一些复工复产帮扶政策仅给予了特定企业金融帮扶、费用减免;一些稳定就业政策直接增加了特定企业的成本，出现“政府请客企业买单”的慷他人之慨行为;部分要求贷款限制放开、增加信贷规模的措施过度损害了部分金融机构的经营自主权;有些地方政府疫情期间为了紧急调配物资，直接指定特定企业负责供应，;不同地方政府设置了不同的优惠措施和不同程度的财政专项补贴，可能会导致区域间相关市场的不公平竞争等。在消费券发放问题上，不能因为消费券在疫情期间对经济恢复发展产生了积极作用而忽视政府经济调控措施限度的问题。有的城市消费券的发放选择了多家电子商务平台，还有许多城市只选择了一家电子商务平台供市民领取消费券。政府随意限定电子商务平台作为消费券的发放平台，会损害商家与商家之间、平台与平台之间的公平竞争。首先，如果政府随意指定某一个或某几个电子商务平台作为消费券的发放平台，市民为了领取消费券不得不下载指定APP，平台可以成功锁定用户、增加流量，增加在相关市场的市场份额。在相关市场中被政府选中的平台因此具备了競争优势，而这种竞争优势是政府决策赋予的，其他平台并没有公平的途径参与政府的选择。其次，商家也并非与每个电子商务平台都有合作，与被政府选择作为消费券发放的平台合作的商家会因此获得更多的客户，其他商家若要与该电子商务平台合作需要付出一定的转换成本。政府消费券发放方式的不当，会导致其商家和电子商务平台市场的竞争损害，要严格按照《政府采购法》的要求，遵循公开透明原则、公平竞争原则。

竞争是市场经济的内在属性，应急管理期间依然要重视市场在资源配置中的决定性作用。加强对应急管理期间政府出台的经济干预措施的公平竞争审查，强化竞争政策的基础性地位，厘清政府和市场的边界，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和以及更好地发挥政府作用。同时坚持竞争中立原则，对疫情防控重点企业进行倾斜性扶持时，不得对不同所有制的企业实施差别化的优惠措施。尽量减少以行政权力直接配置市场资源和生产要素，减少地方政府和有关部门对特定产业和企业的专项补贴与扶持，对于受疫情影响必须设置的专项补贴与扶持也应该作为一种阶段性的短期调控措施，规定生效期限和严格的适用条件，在该产业恢复正常后及时取消以恢复市场常态，避免出现政府过度干预的情况。

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