农垦国有农用地使用权确权登记方法浅析

潘映宗

【摘  要】农垦系统是国有农业经济的骨干和代表，是建设中国特色新型农业现代化的重要力量。随着2015年《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》印发，农垦体系深化改革逐步深化。因此，土地权属清晰、使用主体明确，成为了推进农垦体系改革的重要基础，是土地资源资产化和资本化的先决条件。目前，以上海为例，经统计仍有约1.75万亩农垦国有农用地（以下简称农垦土地）尚未进行确权登记，因此加快推进确权登记工作十分必要和迫切。针对上述情况，本文将就上海在农垦土地确权登记的工作办法进行简述。

【关键词】国有农用地;确权;登记

引言

作为一个特定历史时期的产物，我国的农垦系统在相当长时期内保持了计划经济属性，甚至被称为是“计划经济的最后一个堡垒”。因此农垦系统在中国是一个非常特殊的体系。1949年新中国建立后，基于政治、军事及经济等多方面考虑，开始在边疆以及各省份建立国营农场，由此形成了经营职能与社会职能相结合的管理体制。改革开放之后，农垦系统也发生了变化，绝大多数农垦企业被下放到地方国资委管理，并延续了农垦土地的使用和管理。

1.上海市农垦土地确权登记概况

农垦土地有着较为复杂的历史演变。其用地管理、审批、登记发证等原为上海市农场管理局职责，后统一移交市规划资源局。经梳理，我市原有农垦土地78.3万亩，已确权登记发证农垦土地为61.1万亩，登记发证率为78%。经过梳理汇总，在剩余的农垦土地17.2万亩中，有15.45萬亩属于道路、河流水面等交通运输以及水域设施用地，这部分土地已移交所在地政府统一管理，不再属于农垦土地范围，故本市需确权登记发证的农垦土地为1.75万亩，范围包含崇明8个，浦东（原南汇）3个以及奉贤3个农场，共计564块宗地。

2.农垦土地确权登记依据

从现行的法律法规来看，《民法典》、《物权法》等均未明确提出国营（国有）农场享有农用地“使用权”的概念。随后在2016年实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第五十二条规定，“使用国家所有的水域、滩涂等农用地进行农业生产，申请国有农用地的使用权登记的，参照本实施细则有关规定办理”，但并未明确具体办理规定。为支持农垦土地的确权登记工作，在《上海市不动产登记技术规定》中，提及了相关登记的具体办理要求，但对其中所涉及的“国有农用地批准文件”一项材料并未明确。因此，对于有权属来源资料的农垦土地，可按照上述规定开展确权登记工作，但对于历史遗留下来的无权属来源的农垦土地，则缺少了“国有农用地批准文件”一项，不符合上述登记规定的要求，致使本市约1.75万亩农垦土地的登记工作难以开展。

农垦土地由于其演变历史复杂，时间久远，不少权属依据材料难以获取。以上海为例，经初步梳理后，共1.75万亩土地因无相关的权属依据而需要进行确权及登记，但如依照现行的土地使用审批制度，则存在着一定的制度空白，使得确权登记工作无法开展。

因此，考虑到实际中存在的种种困难，三部委办公厅联合下发了《加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作方案》（国土资厅发[2017]20号，以下简称《方案》），其中明确，国有农场长期使用、与相邻各方没有权属争议但权属来源资料缺失的国有土地，经相邻各方指界确认后，公告30日无异议或异议不成立的，可直接办理登记发证手续。根据上述规定，可以解决绝大部分无权属争议的农垦土地确权问题。

3.农垦土地确权登记办法概述

根据《方案》的相关要求，上海对无权属来源的农垦土地确权登记工作进行了细化，主要包括以下四个方面：

3.1权力主体

在开展农垦土地确权登记工作前，首要确定的是土地的权力主体。从土地的所有权上来说，本次确权登记的范围是国有农垦土地，因此其所有权为国家所有，但农垦土地的使用权主体并未明确。从目前上海市的农垦土地使用情况来看，主要由从事农副业生产的集团企业使用，并由国资委进行确认后，作为农垦土地的使用权主体，并承担后续确权登记的相关事宜。

3.2权属调查

根据《方案》要求，应先对无权属来源资料的农垦土地进行权属调查，对是否具有权属来源资料进行区分，同时理清土地使用的历史脉络，收集权利主体长期使用该土地的依据，包括各类凭证、台账、缴费记录等线索。简而言之，如调查的农垦用地存在权属来源资料的，应按照其他有关规定开展后续确权登记工作，只有查无资料、且长期使用并与周边相邻权利主体没有争议且现场为农用地的情况下，方可适用《方案》中所述的情况。

3.3现场指界

根据《方案》要求，对无权属来源资料的农垦土地确权，需经由相邻用地主体指界后确定四至范围。因此，在开展现场指界工作前，需由双方授权指定的自然人作为指界人。现场指界时，调查工作人员应核实指界人身份，确认无误后方可进行指界及签署相应的成果资料。

根据实际情况，相邻土地的权利人主要有以下三种情况：（1）相邻土地为集体经济组织使用的，由集体经济组织授权指界人进行双方指界;（2）相邻土地为国有的，引用国有土地四至范围，并由农垦土地指界人单方指界;（3）相邻土地仍为农垦土地的，由农垦土地指界人单方指界。

如指界时，对四至范围有权属争议的，进入争议调处程序，暂停确权登记流程。

3.4公告登记

经指界确认用地范围后，登记部门应当根据调查成果资料受理登记申请，并将相关信息在所在地公告30日。如无异议或异议不成立的，予以颁发不动产权证。

4.结语

目前本市大部分国有农垦土地在开展土地总登记时已完成了确权登记发证，农垦单位取得了土地使用权证。随着土地管理法律法规日益完善，建设用地使用权和农村土地承包经营权登记也已逐步规范。农垦用地的使用权可以说是承包经营权的基础，也是保障农垦单位合法权利的依据。通过多年不断总结摸索，本市农垦土地的确权登记已形成了一套行之有效的工作体系，为农垦体系改革奠定了基础。

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