《行政处罚法》设定原则新探

刘羚

摘要：《中华人民共和国行政处罚法》已经出台24年，在中国行政法现代化进程中具有里程碑式的意义，在规范行政处罚领域起了重大作用。《中华人民共和国行政处罚法》有效地规范了行政处罚，为确保各方利益提供了有力的支持。《中华人民共和国行政处罚法》在实践的过程中，仍然存在一些问题。在分析立法背景及宗旨的基础上，探讨《中华人民共和国行政处罚法》立法原则，并结合实践过程之中发现的问题提出了解决建议。

关键词：《中华人民共和国行政处罚法》 立法原则 缺陷及解决思路

中图分类号：D922.1  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）16-0050-02

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的出台，有效地改善了行政处罚领域中的“乱”“滥”“软”等问题，对于规范行政主体行为有着非常积极的作用，也有助于保护公民、法人或者是其他组织的各种合法权益。为了更好地促进《行政处罚法》的完善，需要对《行政处罚法》的设定原则进行更加深入的分析。

一、《行政处罚法》之立法背景及宗旨

《行政处罚法》制定前，在行政处罚领域出现了“乱”“滥”“软”等问题，具体问题有：首先，行政主体往往大多凭主观意志做出行政处罚，缺少客观性和中立性，对做出的行政处罚的类别、主题、惩罚程度主观任意性非常大。其次，很多行政主体“乱罚”现象很严重，当行政相对人（受处罚人）想要咨询具体处罚原因时，往往不知所云，严重降低了政府公信力。再次，行政相对人在收到处罚决定书时，心有冤屈想要申诉却无路可走，缺乏必要的申诉途径。最后，没有监督主体，权力需要关在笼子里，无监督权力就可能会被乱用、滥用，成为腐败的一大原因。因此，《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”从中可以看出，处罚法的制定一是为了保护公民合法利益，维护公共秩序;二是为了规范行政主体行政行为，使其用好权力。[1]

二、《行政处罚法》之立法原则

处罚法的基本原则，在本科教学书目《行政法学与行政诉讼法学》马工程版第二版中已有归纳和解释，分别为：《行政处罚法》、行政处罚公正公开原则、行政处罚与教育相结合原则、相对人救济权利保障原则、职能分离原则、一事不再罚原则。《行政处罚法》具有国家法制统一原则、行政主体职权法定越权无效原则、罪罚相当原则、程序正义原则。

1.国家行政法制统一原则

所谓国家法制统一有多个层面解释，首先，它要求国家在立法上必须统一，包括各种法规规章和其他规范性文件，都不得同国家宪法和法律相抵触，在整个立法体系上相互协调，和谐一致。[2]国家法制统一还可以体现在各个部门法，民法、刑法和行政法的法制统一也非常重要，相较而言，行政法法制统一显得更为艰难些。中华人民共和国成立以来到改革开放，基本都是以行政文件、行政命令代替法律法规发挥作用，直到1996年第一部行政法《中华人民共和国处罚法》的出台，才真正为整个行政法体系打下基础，这只是一个起点，现实情况是行政法仍以设立规则为主，地方出台的法规忽视了与上位法的配合，并且很多地方把领导人说的话当作“法”，以此为总纲领、总宗旨、总方向来出台法规，导致了上下衔接难、基层行政主体不知如何执法如何用法的困境。国家行政法法制统一具体还包括行政法规、地方规章不得突破法律;不得与法律相抵触;不得作与法律相反的规定等。

2.行政主体职权法定，越权无效原则

简单来说就是，行政主体不得突破法律给予的权力权限，应该依法而行;没有处罚权的组织、部门、个人不得做出行政处罚的决定，如《治安管理处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”“职权法定、越权无效”是依法行政原则的具体体现。如何确立行政权力运行的适当界限，应在立法上严格限制实施行政行为、做出行政决定的权力主体的资格。正如上文列举的处罚法第十五条，该条只是宣告式的规定，拥有行政处罚权的机关在法定范围内行使，立法者本意是防止权力滥用，但此条就像是只给行政主体划了一个十分不清晰的边界。如何才是跨出了权力边界？如何才是在权力边界内合理合法做出行政处罚决定？笔者认为，应当更加细化规定，对“滥用行政处罚权和越权做出行政处罚规定”的处罚，严格法律责任，才能有效控制现实中的行政处罚的乱用、滥用现象。

3.罪罚相当原则

《行政处罚法》第四条第二款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。此条表明行政主体经对相应违法事实进行判断后做出的处罚决定，应与行政相对人违法行为相适应。罪罚相当原则是刑法理论在行政法上的体现。[3]在行政管理领域，现代社会的复杂性、多变性使行政主体拥有更大的自由裁量权，行政主体的自由裁量权一方面可以使行政活动灵活适应现实，但另一方面使行政处罚权的滥用、不适当用及任意用，最终成为侵害行政相对人权益的隐疾。[4]行政法是公民和公权力机关联系最密切的法律，以《行政处罚法》为例，行政相对人接受的行政处罚必须与法律规定的范围相一致，受处罚程度与实际被处罚行为的恶劣程度相协调，行政主体的自由裁量权必须紧紧限制在法律中，不能让处罚决定依行政主体自由裁断。

4.程序正义原则

在现代法律体系中，程序是维护公民个人权利的保障。程序正义要求行政主体确保做出行政决定的程序符合公平、正义的要求，并还应当使行政相对人感受到整個程序的公平性和合理性。[5]

5.民主、公开原则

1996年颁布的《行政处罚法》，第一次将听证制度写入法律，第四十二条规定：行政机关做出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。听证是行政行为利害关系人参与到行政活动的重要方式之一，具体表现在利害关系人有权参与行政决定的做出、执行的整个过程，对其中各个方面提出意见，保障了当事人的知情权、参与权和表达权。听证，可以理解为“听取当事人意见”。它对行政主体的决策过程起到监督作用，让直接利害方参与，若最终行政决定将会对当事人产生不利后果，听证制度正是当事人维护自己权益的手段之一，这也是保证行政相对人有效参与行政程序的前提条件，更是民主、公开原则的体现之一。[6]如果相对人在行政程序中无法了解行政决定的做出过程及前因后果，始终无法表达阐述自己的观点，进行辩论，那么法律的天平将不再平衡，有违二十年前制定《行政处罚法》的初衷。

三、实践中出现的问题及解决建议

1.行政主体的自由裁量权

在处罚法中，虽然对行政主体的权限做了解释和规定，但是通过研读法条我们可以发现，进行处罚决定的为单一主体，处罚的尺度大小都是一单位甚至一人决定，这是自由裁量权过大的一种体现。[7]在实践中，无第二人或第三方的监管，易产生“私下交易”。用现实生活中的普遍情形举例，某司机发现路口没有摄像头为赶时间闯红灯，不料被执勤交警发现，按照规定理应罚款200元并且扣除驾驶证六分的处罚。此时，当事人可以打电话拉关系，直接私下交给处罚者50元，让处罚者不做出处罚。因此，这就要求法律来具体规范或者采用复式处罚主体进行互相监督，对公权力予以控制。对于行政主体自由裁量权的限制，笔者认为可从两个方面进行讨论：一是行政主体行使职权要以法律为准绳，不得超过法律规定。行政主体在做出行政决定的程序上应当法定，经合法程序做出的决定应当有法律依据，符合一般公正、合法、合理要求;二是进行事后监督，可以借鉴对公检法司机关的监督体系，行政主体经手的、对行政相对人权益有重大影响的应当进行第三方或机关上级的监督复查，对不合法的行政行为予以撤销，并对主要责任人员进行惩戒。

2.行政拘留无权利主张听证程序

行政拘留作为一种最为严厉的、限制人身自由的行政处罚形式，只有县级以上公安机关才享有拘留裁决权，并且期限限制在1日以上15日以内。《行政处罚法》第四十二条第二款规定，行政相对人对限制人身自由的行政处罚有异议时，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）有关规定处理。该条成为行政拘留等限制人身自由的行政处罚不适用听证程序的法律依据。有些学者认为，行政拘留不适用听证程序的主要原因在于：法律已为行政拘留设计了暂缓执行制度。并且有观点指出，被处罚当事人或者其近亲亲属提供担保人或缴纳保证金的，在申诉或诉讼期间可以暂缓执行。[8]另有观点认为，根据《治安管理处罚法》第一百零七条：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。”此条规定表明，对于行政拘留当事人仍有救济途径，只是较为特殊而已。

四、结语

《行政处罚法》的颁布实施，对规范行政机关有效地依法行政、改进和提高行政管理工作、维护社会秩序和公共利益、加强廉政建设、克服官僚主义、消除腐败、保护公民的合法权益都将起到促进作用。《行政处罚法》的设定原则，是整部《行政处罚法》的基础，彰显其立法宗旨，有利于正确实施行政处罚，防止和减少错误;也有利于防止执法人员营私舞弊、滥用职权、侵犯公民的合法权利，

参考文献：

[1]钟明霞.我国《行政处罚法》的缺陷分析[J].法学，1998（4）：18-20.

[2]王作全.论我国法制统一的内涵、价值及实现途径[J].内蒙古社会科学（汉文版），2012（1）：32-36.

[3]杨登峰，李晴.行政处罚中比例原则与过罚相当原则的关系之辨[J].交大法学，2017，22（4）：10-22.

[4]章新生，关保英.浅谈《行政处罚法》存在的几个立法技术问题[J].江海学刊，1997（4）：62-65.

[5]周和義.宪政体制对行政立法之影响初论：以行政处罚立法为视点[J].湖北社会科学，2006（6）：126-128.

[6]周叶中，周佑勇.宪法学理论体系的反思与重构[J].法学研究，2001（4）：19-31.

[7]邓国良.论我国行政处罚规定权的立法完善[J].江西社会科学，2008（11）：169-171.

[8]王洪芳.行政拘留不适用听证程序的主要理由反思[J].社科纵横（1）：54-57.

责任编辑：杨国栋