精准扶贫背景下的资产收益扶贫模式探索——以福建省建宁县为例

曹雯琳

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州350007)

中共中央国务院在关于打赢脱贫攻坚的决定上明确要求探索资产收益扶贫。 地方政府在农村扶贫工作中引入市场机制和资本运作模式，将农村集体和农民手上分散的扶贫、助农资金以及现有的农村资源激活，将资源转变为资本，实现收益。 建宁县地处福建省西北部、武夷山脉中段，全县辖4 镇5 乡，总人口16 万人，是23 个省级扶贫开发工作重点县之一。 2014 年全县贫困人口3412 户10149 人，占全县人口的6.34%。 以往的扶贫模式使群众产生“等、靠、要”的思想，扶贫资金使用效率低下，贫困户无法实现真正意义上的脱贫。

一、 建宁县资产收益扶贫的具体实践

(一)“量化折股”为脱贫摘帽积淀红利

建宁县在各项扶贫工作实践中，探索出了“量化折股”扶贫模式，将试点村的财政专项扶贫资金投入农业、乡村旅游业等项目，将投入的资产折合成股权并向贫困村和贫困户发放股权证，让每一个贫困人口都享有同等股权。 均口镇隆下村将扶贫资金分别投入两家专业合作社，合作社发放股权证及分红证，其中分红按不低于信用社同期贷款月利息计算，由村集体统一支配。 里心镇整合扶贫专项资金以及自筹资金，通过里心镇小城镇建设投资有限公司投入里心镇精准农机专业合作社参股，资金入股期限3 年，向贫困村和贫困户发放股权证，并实行每年固定利润分成。 溪口镇枫元村整合农机合作社和植保合作社组建闽赣农机植保服务中心，将扶贫资金投入该中心作为全镇6 个贫困村和135 户269 个贫困人口的量化折股资金，并约定每年上缴固定利润10 万元，其中6 万元作为入股村的村财收入，4 万元用于持股贫困户平均分红，且今后视合作社盈利情况将逐年增长。

(二)光伏发电，长效脱贫

为响应节能减排，积极贯彻落实脱贫攻坚的行动精神，建宁县伊家乡、濉溪镇、溪口镇、黄埠乡、黄坊乡、客坊乡等着眼当前清洁能源领域发展的趋势，全力发展“绿色能源＋精准扶贫”，推行光伏发电扶贫新模式。 其中，客坊乡中畬村分布式光伏发电项目是建宁县光伏发电扶贫规模最大的一项，该项目利用建筑屋顶、水渠架空和荒地建设，规模容量达226.8 千瓦，项目总面积1990 平方米，共投资248.6 万元。 同样，黄坊乡动员符合贷款条件的贫困户，将小额扶贫信贷资金、乡镇补助、村集体自筹和上级扶贫资金统一投入该项目中，形成“统贷统管统还、共享项目收益”的方式，委托企业代为管理，贷款到期后统一由企业代为还本付息，确保专项扶贫资金专款专用，保证贫困村和贫困户每年都有稳定的收益。

(三)因地制宜，推动旅游资源收益扶贫

建宁县位于福建省西北部，旅游资源丰富，为进一步推动扶贫项目实施，建宁县溪源乡转变传统观念，引领贫困群众走出一条旅游资源收益扶贫新路。 溪源乡是千年古村落，通过古村落＋文化创意产品、古村落＋特色农业体验，以“共商共建共享”的模式，推动古村微改造，助力精准脱贫。 除了开发古镇村落旅游模式，建宁县还充分利用革命老区的红色资源，积极探索红色旅游扶贫模式。 乡党委、政府结合村子的特点，以建设美丽乡村及红色乡村生态旅游为核心，对村庄进行科学规划，合理布局，对乡里特色红色遗址景观进行修缮复原，按照“特色化、差异化”原则选择红色旅游扶贫示范项目进行策划，合理利用旅游资源，推动旅游资源收益扶贫不断发展。

(四)生态食材产业扶贫，攻坚“硬骨头”

建宁县有些地区地处偏远，交通不便，许多村是高山村，耕地稀少，经济落后。 例如，伊家乡全乡的耕地中有70%是山垄田，无法通过种植普通农作物实现脱贫。 因此，伊家乡党委针对当前形势积极探索生态食材产业扶贫。 伊家乡的山垄田种植普通农作物效益低下，但有青山绿水，就会有当地的特色食材，伊家乡的豆腐、田螺、稻花鱼等生态食材都远近闻名，加上近年来人们越来越追求绿色健康生活，在饮食上也越来越追求绿色有机，使得生态食材市场需求量极大，抓住这些机遇大力发展生态食材产业，同时能够与别的乡镇形成错位竞争的优势。 通过整合资源，聘请专业人员对全乡产业发展进行合理规划，因村施策，打造特色品牌，助推脱贫攻坚。

二、 建宁县资产收益扶贫的特点与启发

(一)建宁县资产收益扶贫的特点

1. 科学选取主体

建宁县在实施资产收益扶贫项目前注重选取群众工作基础较好、乡村旅游资源丰富或农业产业基础较好、乡村干部积极性较高以及短期内难以摆脱贫困的第四批省、市扶贫开发工作重点村实施扶贫资金量化折股试点，科学选取的主体有利于项目的实施。

2. 思想高度重视

精准扶贫不仅经济上要实现脱贫，思想上和行动上更要实现脱贫，要培养贫困人口的脱贫意识，充分利用各种资源向他们传达相关的扶贫政策和措施。 建宁县客坊乡充分利用政府网站的权威性和公信力，在“红土地 好客坊”微信公众号等宣传媒介上发布最新的扶贫动态和扶贫政策，营造浓厚的扶贫氛围，使各帮扶责任人在思想上高度重视，时刻绷紧高压弦，积极主动作为，保证脱贫攻坚工作有力、有序、有效推进。

3. 精准制定方案

为确保贫困村有稳定的集体收益、贫困户有稳定的股份分红，建宁县精准制定各试点村的量化折股方案，并且在实地调研和方案论证的基础上，召集村两委干部及贫困户代表召开相关的研究会议。 在村民充分了解的基础上确保试点方案既符合扶贫改革试验的方向又符合村情实际，还能最大程度取得全体村民的认可。

(二)建宁县资产收益扶贫带来的启发

1. 资产收益扶贫转变政府职能，创新社会扶贫模式

如图1 所示，传统的扶贫模式大多在“政府-贫困户”之间通过财政的转移支付实现，政府出台相应的扶贫政策，农户作为接受扶贫的对象配合政策实施，最终达到稳定增收的目的。 如图2 所示，在资产收益扶贫模式中，市场被纳入这一体系中，政府不再是资产收益扶贫的主导力量，贫困农户直接与市场对接形成利益联结机制，这使政府更多的充当“中间人”角色。 政府一方面，在众多市场主体中进行筛选，选择经营状况良好，收益相对稳定，有发展前景的企业作为项目实施的主体，在贫困农户和项目实施主体之间搭建平台。 另一方面，政府作为贫困农户这一弱势群体的代言人，在项目实施主体与贫困农户两者利益谈判的过程中，合法合理利用各项政策，提高贫困户的议价能力，将投入的资产折合成股权进行量化向贫困户发放股权证，尽最大的可能增加贫困农户的收益。

图1 传统扶贫模式

图2 资产收益扶贫模式

2. 资产收益扶贫强调农户受益度与参与度的结合

资产收益扶贫在资金集中使用更有效率的同时，也要避免助长一些贫困户“坐享其成”的心理，在重视农户收益状况的同时，还应重视农户的参与度。 在项目参与中，农户与市场接轨，学习新技能，获得新信息，逐步改善原有“输血式”的扶贫思维，形成了市场化的生产思维。 资产收益扶贫项目，一方面通过动员各类资金资产投入市场，获得收益，帮助农户增收，另一方面强调企业和合作社将农户纳入生产经营体系，帮助劳动能力较弱的贫困农户参与劳动获得间接性收入。 随着脱贫攻坚的不断深入，因病因残致贫的占比呈现上升趋势，对这部分贫困人口，区域发展、基础设施投入的边际减贫效果减弱，参与产业扶贫的效果也不太理想。 资产收益扶贫不仅依靠资产带来的回报实现减贫，在资产收益的同时能够充分利用无劳动能力和弱劳动能力的农户参与劳动，不仅改善其收入状况，还激发其发展的内生动力，弥补了脱贫攻坚的薄弱环节。

3. 资产收益扶贫反映了扶贫供给侧改革的要求

精准扶贫与我国第一个百年奋斗目标的实现关系密切，而全面建成小康社会与供给侧结构性改革亦有着密切的关系。 在精准扶贫中推进供给侧结构性改革，是指在扶贫工作中优化资源供给途径，以增强有效供给来达到提高扶贫质量的目的。 建宁县资产收益扶贫模式的探索，整合各项分散资金和资源，将以往细碎、沉睡的各种资源要素转化为扶贫的有效供给，整合到优势产业平台上，投向贫困农户需要的地方，满足贫困户的“需”与“求”。

三、 保障资产收益扶贫模式推进的措施

(一)采用资产收益扶贫模式要因人因地制宜

不同地区的发展程度、产业规模不同就决定了资产收益扶贫项目实施时应当结合当地的实际情况进行项目的选择和设计。 对于自然资源丰富的地区，利用好生态优势，将一二三产业进行融合发展，推动区域经济发展。 对于具有特色产业基础的地区，可以充分发挥特色产业优势，积极发展高端农业、生态产业，发挥企业和合作社的带动作用，鼓励弱能贫困户参与其中；对于商业发达的地区，可以考虑易地投资置业，重点帮扶失去劳动能力的贫困人口；有些产业基础薄弱、市场主体发育不健全的地区，资产收益扶贫模式可以作为一种扶贫尝试。 而不同类型的贫困户在项目的实施过程中也要有侧重。 对于无劳动能力的贫困户要着重考虑项目的受益度，以政策“托底”的方式改善其生活条件；对于具备劳动能力或弱劳动能力的贫困户，在资产收益的基础上，积极调动贫困户的主观能动性，鼓励他们参与生产活动，在生产活动中学习技能，加强内生发展能力。 在同一个地区可以尝试多种资产收益扶贫方式，以适应不同群体的发展需要，真正做到因人因地制宜。

(二)采用资产收益扶贫模式要未雨绸缪，做好指导和预警

资产收益扶贫模式中，贫困户能够每年得到固定的分红收益，实现脱贫，但要实现长效脱贫也存在一定的隐患，一旦与企业或合作社签订的协议到期，停止分红后，这些贫困户有可能陷入再次返贫的困境。 因此，对待资产收益扶贫，要做好指导和预警工作。 实施资产收益扶贫，不能简单的照搬别的地区的操作，也不能简单无差别操作。 首先，在公平公正的前提下，对贫困户的劳动能力进行界定，杜绝养懒汉的情况发生。 其次，加强入股式扶贫的本金管理，提前立规，让协议到期后对本金的处理有明确的依据。 最后，分红形成的资产后续的产权归属于贫困户还是财政，需要提前规划以及制定相应的方案，防止后期风险的积累。

(三)资产收益扶贫要规范扶贫领域资金的使用

财政部同国务院扶贫办联合印发《关于做好2020 年财政专项扶贫资金管理、贫困县涉农资金整合试点及资产收益扶贫等工作的通知》表示，做好精准扶贫工作，要根据实际情况统筹安排专项扶贫资金，做好扶贫资金分配、使用、监管等工作。 一是扶贫资金使用。 要严格按照上级的要求，落实在相对应的项目上，严禁将财政专项扶贫资金及其他整合资金用于各类形象工程、“造景”工程，不能借资产收益扶贫的名义实施违规行为。 二是严格资金监管。 镇纪委牵头对实施的扶贫项目进行精细化管理，财政所负责资金及时调配拨付，各职能所站、村负责扶贫资金的具体落实，同时实行不定期抽查，查看扶贫资金账目明细，实地走访扶贫资金项目落实情况，扎实做好扶贫项目事前、事中和事后的全程监管。三是严格资金审计。 加强扶贫资金的审计监管，实行多渠道、全方位的公示制度，多次配合县以上审计部门的扶贫资金专项审计工作，对审计过程中发现的问题，坚决进行整改到位，有效杜绝扶贫资金“跑冒滴漏”现象，真正看好保民生的“钱袋子”。