政府财政运行综合绩效评价研究

张 喆

(上海闻政管理咨询有限公司，上海200436)

一、 引言

党的十八大明确提出，提高政府公信力和执行力，建设人民群众满意的政府必须积极推进政府绩效管理，注重绩效理念和结果导向。 财政是国家治理支柱，加快形成有利于转变经济发展方式、建立公平统一市场、推进基本公共服务均等化的现代财政制度，必须积极开展绩效评价工作。 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34 号)明确提出各级财政部门要对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价。 政府财政运行综合绩效评价以反映一级政府财政支出整体效果、考核政府职能实现程度为最终目标，也就是从财政资金视角考量政府提供的公共产品和服务的数量、质量以及发挥的成效。

随着我国地方财政绩效管理的推进，虽然各地方财政运行取得了一定成效，但仍然存在一些问题亟待解决。 其一，中央财政对下级财政的转移支付仍存在管理不规范的现象。例如，转移支付制度在实际运行过程中随意性较大，缺乏公平性、稳定性和法制性，政府间转移支付制度透明度不高，约束力不强。 其二，当前我国经济下行压力较大，虽然中央对地方每年资金投入不断增加，转移支付在局部上能缓解一些资金困难的问题，但以专项转移支付为主的结构决定了无法从源头上解决地方财政收入难以满足发展需要的问题。 与此同时，部分地方财政运行效率较低，浪费严重，存在资金闲置等情况。 其三，在我国，县级财政是最基层的财政，在地方公共产品供给中占据着极为重要的地位，但分税制改革以来，相当一部分地区省对下转移支付力度不足，县乡政府收支平衡压力较大，自然成为地方政府债务的主体。 另外，国家将部门财政支出，如义务教育、科技研发、基本医疗和公共卫生、公共基础设施建设等方面的支出部分或全部下放给基层政府，也大大增加了县级财政负担。

根据我国财政管理级次，政府财政运行综合绩效评价范围包括中央、地方两级，其中地方又分为省、市、县、乡四级。地方政府财政运行综合绩效评价，实施范围包括省级财政部门对地市级、县级政府，财政部门对本级部门预算单位、部门预算单位对下属单位等。 文章主要以县级财政运行综合绩效评价为基础，对地方政府财政运行综合绩效评价进行研究。

二、 文献综述

财政能力的概念最早于年由美国政府间关系咨询委员会(ACIR)提出，其定义为在税收管辖范围内可以征税以筹集收入的资源。 基于对财政能力的不同认识，国内对财政能力的评价主要存在三种不同的倾向：第一种是基于绝对指标的衡量，利用财政收支或是人均财政收支作为评价指标；第二种基于相对指标的衡量，通常利用财政收入占国内生产总值或某一级政府财政收入占财政支出的比重即财政自给率来衡量；第三种是基于综合指标的衡量，采用这种评价方式的学者普遍认为财政能力是多维的概念，需要综合多个指标的信息才能实现合理评价。 纪宣明等学者认为地方财政能力有广义、狭义之分，狭义的财政能力是地方社会经济发展，分配与管理财力资源的能力，广义的地方政府财政能力是多方面能力的集中概括，具体包括：地方财政的综合与核心能力、配置与调控能力、现实能力与潜在能力、抗风险能力与竞争能力。 总之，地方政府财政能力是一个复杂的系统，其众多的要素和环境子系统以不同的方式存在，共同集合构成地方财政能力，影响财政在经济运行中的作用。

绩效管理最初专门服务于企业管理中的人力资源管理，和其他的管理方式不同，绩效管理不仅仅看重结果，更重视达到绩效目标的过程，强调的结果经济性、效率性和有效性。在新公共管理运动浪潮的带动下，西方各国的绩效意识逐渐增强，将绩效的理念引入政府行政领域。 在公共财政的改革方面，逐渐形成了以结果为导向的绩效预算管理。 此外，对于政府绩效评价体系的研究主要集中在对评价指标体系、评价流程和评价方法的研究。 文章通过分析现行的政府财政运行综合绩效评价体系以及存在的问题，对政府财政运行综合绩效评价体系进行重新完善设计。

三、 现行综合绩效评价体系

(一)现行综合绩效评价体系内容

随着县级财政管理绩效综合评价工作的推进，结合《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》等有关文件规定，2018 年财政部印发的《2018 年县级财政管理绩效综合评价方案》中明确了县级财政管理绩效综合评价内容包括规范预算编制、强化预算执行、提高收入质量、优化支出结构、增强财政可持续性、加大预决算公开等六个方面。 一是评价县级预算编制水平，引导和督促县级财政提高预算编制的完整性、规范性和科学性；二是评价财政预算执行情况，督促和引导县级财政加快预算执行，深挖存量资金潜力，提高财政资金使用效益；三是评价县级财政收入质量，引导和督促县级政府提高发展质量和效益；四是评价县级财政支出结构优化程度，引导和督促县级财政优化支出结构，保障和改善民生；五是评价县级财政可持续性，督促县级政府切实防范化解风险，促进财政中长期可持续；六是评价县级决算公开水平，推动县级政府加大公开力度，提高县级预算透明度。

(二)综合评价实施中的问题

近年来地方政府综合绩效评价受到我国财政部门普遍重视，部分省市也出台了一些具体的实施方案及管理办法，并进行了一定程度的实践探索，但是在评价推进过程中仍然存在诸多问题。

其一，还未真正形成明确的政府综合绩效管理体系和机制，政府绩效目标不够明确，管理基础不够扎实。 首先，尽管各级政府针对政府绩效管理做了各种创新和尝试，但是政府综合绩效评价推进的主要动力仍然源于上级政府部门或财政部门，而地方政府的首要任务是完成上级下达的事务，缺乏规划性和自发性。 其次，当前我国政府与市场的边界、政府间的事权划分并不清晰，导致无法明确一级政府在公共事务和服务中到底承担哪些任务和职责，也就无法科学地梳理一级政府的绩效目标。 再次，财权与事权不匹配的现象已经造成地方政府运行的“梗阻”，虽然各级政府已经意识到这个问题，但财权事权划分的改革尚不到位，政府绩效管理的基础尚不够扎实。

其二，谁来评判政府财政运行绩效、以什么标准评判，目前缺乏一个条理分明、逻辑一致的评价准则和框架，没有把焦点对准真正的“绩效问题”——政府花钱究竟让民众得到了什么，也没有真正关注政府运行的真实成本。 一方面，当前的政府绩效管理未将政府绩效与财政预算进行关联，忽略了政府绩效的财力保障前提，忽视了财政预算支出对整个社会经济系统的作用过程和运行结果。 另一方面，当前的政府绩效管理更加侧重过程管理，对于政府运行的成本、效率以及经济发展外的实绩和效果等核心绩效却涉及甚少。 而政府绩效管理作为一种新型的行政管理模式，恰恰需要通过综合性的评估结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能。 所以，比“管理绩效”更重要的是“服务绩效”，而以往评价的视野过于狭窄，把关注点锁定在政府运行的内部管理绩效上，对民众最为关心的外部绩效多有忽视。

其三，综合绩效评价结果没有得到充分应用。 虽然财政部及部分地方政府出台了具体的实施方案，制定了明确的县级财政管理绩效综合评价指标，但很多地区仍把综合评价结果当作一项形式化的数据。 通过充分应用绩效结果进行有效的评估，可以对当前政府财政运行存在的问题、好的工作举措和经验等进行总结和分析，为下一步工作提出指导方向和改进措施，而流于形式的结果应用弱化了综合绩效评价的指导意义。

其四，综合绩效评价体系不够健全和科学，多是上级对下级的评价，缺乏对于政府自身内部的评价以及公众对政府的评价。 第三方评价作为评价政府运行绩效的一种重要方式，相比之下更加客观、公正、透明，但目前仅有部分地方政府采用这种方式，第三方评价尚未被广泛、常态化地应用于政府运行综合绩效评价工作中。

四、 综合绩效评价体系设计

按照县级财政管理绩效综合评价内容，结合财政改革最新要求及绩效管理重点，文章尝试重新梳理县级财政管理绩效综合评价指标，具体设计思路及指标内容如下。

(一)设计思路

在现行综合评价指标框架的基础上，遵循“投入—过程—效果—可持续”的逻辑路径，按照县级政府财政运行特点以及最新财政管理改革要求进行调整。 原“提高收入质量”一级指标纳入“优化收支结构”指标；增加“财政管理”一级指标，并涵盖“加大预决算公开”内容；增加“财政投入效果”一级指标。 现行框架包括一、二级指标，为了提高评价指标全面性、可操作性，文章细化至三级指标。

围绕县级政府财政预算管理工作重点，强化预算编制及执行，聚焦预算与县级政府履职责任以及相关政策的匹配性，优化收支结构，加强财政管理，关注政府财政运行总体绩效及可持续性。 优化后的评价指标涵盖原指标所有评价内容，评价范围先从一般公共预算拓展至政府性基金预算，以后逐步再拓展到“四本预算”，同时将新预算法、中央重点推进的财税改革以及绩效管理有关规定，转化为可量化的评价指标，融入综合评价体系；以解决问题为导向，针对财政运行中的突出矛盾和历年积弊，专门设置指标，或加大分值权重；增加对高风险领域的约束性、预判性评价；突出政府财政运行在经济、社会、生态等方面发挥的效益，关注社会公众绩效，能够反映重点公共服务提供的质量和水平，从而解决“管理绩效”与“服务绩效”脱节、运行效果过于狭隘等方面问题。

(二)指标内容

该指标体系包括预算编制、预算执行、优化收支结构、财政管理、财政投入效果、可持续性6 个一级指标。 每个一级指标又下设若干个二级、三级指标。 其中，预算编制主要考察预算到位率和预算平衡机制情况，重点关注县级财政预算编制科学合理性以及预算整体与地区发展政策匹配性；预算执行主要考察一般公共预算、政府性基金预算执行情况，重点关注县级财政资金执行及时性，存量资金盘活情况；优化收支结构主要考察提高收入质量、优化支出结构情况，重点关注县级财政税收占比及支出结构优化程度；财政管理主要考察财政改革以及监督监管，重点关注县级财政落实财政改革要求、预算绩效管理推进情况、预决算公开情况；财政投入效果主要考察以财政预算投入为前提，重点关注政府提供公共服务水平的提升情况以及社会公众满意程度；可持续性主要考察“保工资、保运转、保民生”基本财力保障力度、地方财政债务管理、财政供养人员规模，重点关注县级政府防范和控制债务风险程度，财政供养人员增长情况。 针对指标权重，该指标体系权重以现行评价指标一、二级权重为基础，在尽量不调整二级指标权重的基础上，综合考虑县级财政管理改革重点进行调整，同时对新增评价指标赋予了一定权重。

表1 县级财政管理绩效综合评价指标体系表

续表

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五、 结论及建议

为推进各级政府财政支出绩效管理和财政预算绩效综合评价，进一步提升财政管理科学化精细化水平，文章对政府财政运行综合绩效评价体系进行重新完善设计，并提出以下三点建议，地方政府可以从以下几个方面予以落实：

第一，形成全面政府财政综合绩效管理思想，建立自上而下的政府绩效运行管理理论体系和组织系统。 各级政府应明确使命与责任，根据中央统一部署和规划，确立自己的短期和长期绩效目标，明确相应的绩效衡量标准和财政、时间预算，并且贯彻落实，强化政府的执行力。

第二，完善评价指标和评价方法。 在制定各级政府及各政府部门的综合绩效评价指标时，尽可能考虑到相关一级政府及政府机构在职责、战略发展方向、实际情况以及绩效基础等方面的差异，因地制宜地制定指标和标准，在达到各项基本绩效要求的前提下，能突出特色和个性。 同时，除了关注一般公共预算，应逐步完善政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等方面的评价指标。

第三，加强绩效评价结果应用。 一是将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。 省级、地市级财政在均衡性转移支付和县级基本财力保障机制奖补资金中每年专门安排一部分资金，对评级优秀的市县给予重点奖励或一定引导性奖励。 二是将政府运行绩效评价结论、发现问题、整改建议等内容及时通过多种途径和形式向社会公开，并建立切实可行的公众参与渠道，接受群众的评议、监督，以促政府公共服务绩效持续提升。 三是积极引入专业化的社会第三方评价机构等其他主体参与到政府财政运行综合绩效评价实践中，确保评价结果具有可靠性和权威性，实现由单一政府向多元化主体转变。

此外，近年来，随着我国财政收入增速放缓、质量逐年降低，再加之体制方面的矛盾，政府间财权与事权方面不协调、不匹配的问题也就日渐凸显。 而要想切实做好政府绩效管理工作，需要真正地将财权事权划分这个我国财税体制改革的“硬骨头”啃下来。 严格意义上来讲，不是某一级政府职责范围的，也就没有对应的支出责任，不应纳入其政府绩效目标、作为评价内容；而一级政府没有对应的财权，其也就缺乏基础保障去推进绩效目标的实现。 政府绩效目标作为一级政府财政运行关系的基础，需要以事权划分为起点，做好事权、财权和财力的统一，为政府综合绩效评价打下坚实的基础。