大气环境绩效审计评价研究

肖芬

[摘要]本文利用DPSIR模型构筑大气环境绩效审计评价指标体系，采用灰色关联分析法对山西省4个代表性城市的大气污染治理绩效进行应用分析，并基于完善及推动我国大气环境绩效审计提出相应对策建议。

[关键词]大气环境    绩效审计    DPSIR模型    灰色关联分析法

随着工业化及城镇化进程的加快，在我国经济高速增长的同时，自然环境遭到严重破坏，盲目追求经济快速发展而忽略环境的保护与人类的可持续发展目标相违背。大气资源作为重要的自然资源，与人类的生存和健康密切相关，但是近年来，多地重污染天气频发，大气污染日益严重，人类的基本生活与有序生产遭受严重的威胁，大气污染治理迫在眉睫。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保護大会上强调，要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域。坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，要以空气质量明显改善为刚性要求，强化联防联控，基本消除重污染天气，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁。政府部门作为大气资源的管理者，应肩负起受托责任，对大气污染进行有效治理。目前国家对大气污染防治投入的经费越来越多，为使社会公众了解政府部门的治理效果、反映政府机关对大气资源的受托责任履行情况，审计机关开展大气环境绩效审计成为一项重要手段。

一、DPSIR模型简介

DPSIR模型即“驱动力—压力—状态—影响—响应”模型，20世纪90年代欧洲环境署为进行生态环境建设与评价而提出。该模型在PSR即“压力—状态—响应”模型的基础上进行改进，对原有的“压力”和“状态”指标进行扩展与细化，增加了“驱动力”和“影响”两项指标，更加系统全面地对人类社会的经济发展与生态环境之间的相互影响进行综合评价。具体来说，驱动力（D）指导致生态环境变化的根本诱因，主要包含人类活动、气候变化、经济发展等因素;压力（P）指在驱动力的作用下，施加于城市环境并迫使其改变的具体原因，如大气污染、废弃物、就业环境等因素;状态（S）指在压力（P）影响下，形成的现有环境状况和资源状况;影响（I）反映系统在现有状态下对人类健康以及政府政策产生的影响;响应（R）指城市生态环境在受到人类活动影响导致改变之后，相关机构为了治理环境以防止环境系统恶化，并维持环境的相对稳定性而采取的战略决策，如政府反馈、排放管理、环保导向等。最终，响应（R）指标反作用于驱动力（D）、压力（P）、状态（S）和影响（I）指标，使这些指标依次反馈并发生新的变化，以保持生态环境的安全与平衡。DPSIR模型全面覆盖包括经济活动、社会发展、生态环境及政府决策四大方面，将具有因果联系的多项指标形成一个因果关系网，如图1所示。

二、利用DPSIR模型构建大气环境绩效审计评价指标体系

本文以DPSIR概念模型为基础，构建适合我国城市的大气环境绩效审计评价指标体系，该指标体系从三个层次五个维度综合评价我国城市大气环境发展及治理状况，具体指标设置情况如表1所示。指标性质中逆向指标表示指标数值越小对大气环境质量越有利，正向指标表示指标数值越大对大气环境质量越有利。

（一）驱动力指标

该指标反映人类的经济发展对大气环境的影响动因，设置的指标主要是与大气污染相关的经济活动指标。由于大气污染主要与区域人口分布情况、机动车尾气排放量、城市工业化类型及阶段等有着密切的关系，因此设置了三个指标：人口密度（城区人数/城区面积）、人均机动车保有量、第二产业占GDP比重。

（二）压力指标

人类社会的经济发展势必会对生态环境造成破坏，并且随着社会生产力的不断提高，人类对自然资源的索取和污染物的排放甚至大于自然环境的承载力。大气污染物类型主要有二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NO2）、工业烟尘粉尘等，由于环境污染与经济发展密切相关，因此本文将以上指标转换为单位GDP二氧化硫排放量、单位GDP氮氧化物排放量、单位GDP烟尘粉尘排放量三个指标，用于表示大气污染物排放压力。

（三）状态指标

该指标反映在压力指标的作用下空气质量的状况，本文在设置该部分指标时，主要参考我国《环境空气质量标准》，选取了单位空间二氧化硫年平均浓度、单位空间细颗粒物（PM2.5）年平均浓度、单位空间可吸入颗粒物（PM10）年平均浓度和空气质量优良天数，并考虑由于响应指标的反馈作用对状态指标的影响，加入了城市建成区绿化覆盖率指标用于衡量大气环境状态。

（四）影响指标

选择肺癌发病率及大气环保知识普及率两个指标反映现有的空气质量状况对人类健康、社会公众及政府的影响。研究表明，PM2.5平均浓度每增加10微克/立方米，肺癌患病风险性增加25%—30%，说明空气污染与肺癌发病率有一定的关系。此外，针对大气污染政府部门也加强了大气环境保护宣传及普及工作，通过形式多样的宣传教育活动，提高公众的环保素质及意识。

（五）响应指标

该指标表示对于减少大气污染政府部门采取的各项政策措施，是考核政府部门大气环境保护责任履行情况的重要指标。主要包括环保资金响应指标即环保资金使用率，项目实施响应指标即燃气和集中供热投资占GDP比重、废气治理设备投资占GDP比重两个指标，项目实施结果指标即每万人拥有的公共交通工具数量（包括公共汽车、公共自行车、出租车的数量）。

三、实例检验

山西省一直以来都是我国大气污染比较严重的省份之一，以煤炭开采、加工、转化为基础，在冶金、焦化、电力等领域进行产业链的延伸，这种高消耗、高污染的工业发展是导致山西大气污染的主要原因，并且山西省煤炭消耗负荷指数大大高于全国平均水平，加之山西盆地面积少，盆地内多是人口密度大、经济活动频繁、工业化集中的城市，而城市周围又多山，这种地理环境的缺陷使大气污染物不易扩散。近年来，山西省从控制燃煤污染、加大工业企业污染排放管控、降低交通运输污染等方面对大气污染进行治理且成果显著，部分城市的空气质量在全国排在前列。因此，本文以山西省境内的4个城市作为大气环境绩效审计评价的对象，利用灰色关联分析法，探索其具体应用。

（一）对指标数值进行规范化处理

本文选取山西省内有代表性的A、B、C、D 4个城市作为样本，研究其大气污染防治效果。其中指标C1、C3、C7—C10数据来自于《山西统计年鉴》（2019年），其余指标数值来自于以上4个城市的2018年国民经济和社会发展统计公报、该城市2019年统计年鉴、2018年环境质量公报及政府部门网站等，个别年份指标数据缺失采用插值法进行计算。每个指标的参考数列即最优值的确定由指标性质决定，由于各指标之间具有不同的量纲和数量级，不能直接用于比较，为了使各指标之间具有可比性，需要对原始数据进行规范化处理，将其转换成为[0，1]区间的数字，对原始数据进行规范化处理如表2所示。

（二）计算灰色关联系数

将规范化后的最优数列作为参考数列，以上4个城市的各指标值作为比较数列，计算两级最小差与最大差分别为：

根据关联系数的计算公式：

为了调节极值产生的极端影响，将定义为0.5，计算得出各指标值与最优值之间的关联系数如表3所示。

（三）计算灰色关联度

在对准则层和指标层各指标的权重进行确定时，根据1-9的评分标准，采用调查问卷、专家打分等方法，结合专家的意见构造判断矩阵并经过一致性检验，得到以下结果：

以各指标关联系数及权重为计算依据，利用公式R=WET计算得出准则层各指标的关联度如下：

上式中均来自于表3对应的数据所组成的矩阵，最后可得出最高层指标A的关联度：

按灰色关联度排序可以看出4个城市的大气污染防治效果次序为：B>D>C>A，即B市2018年大气污染防治效果在4个城市中是最好的，其次是D市、C市、A市。

四、对策建议

由于响应指标是DPSIR模型其他指标综合作用后的结果，并且又会反作用于其他指标，使所有指标处于一个往复循环的过程中，响应指标作为一个重要的节点，主要体现在政府机构针对大气环境污染所作出的决策。而审计机关作为大气环境绩效审计的主体，应对政府部门大气污染治理政策的履行情况、污染治理专项财政资金的投入使用情况、治理效率以及治理结果等起到监督和评价的作用。本文结合以上分析结果，对审计机关在大气环境绩效审计过程中存在的问题及未来应改进方向提出相应的对策建议。

（一）采用大数据审计模式

由于大气环境绩效审计涉及多个部门，数据量庞杂，如果采用原有的审计模式难以实现有效的预警和污染防治的作用。应采用创新的大数据审计理念，通过构建大气环境绩效审计信息平台，将分散的数据进行整合从而提高审计效率。具体来说，审计过程分为三个阶段：审前准备阶段，针对审计项目由审计部门进行审前调查，此过程可以不采用大数据模式，以相关政府机构如环保部门、税务部门和财政部门等在线数据平台以及在线监测系统为基础，初步确定数据采集方案，制订审计计划;审计实施阶段，将采集到的数据进行整理并分类汇总，在此基础上利用数据分析软件分析数据之间的变动关系以及潜在联系，从而发现审计疑点，并将其分配给不同的审计人员进行研究核实;审计报告阶段，将审计结果出具审计报告并进行整理归档。

（二）开展大气污染防治专项资金审计

为了给大气污染防治提供保障，政府部门每年都会下拨大量的专项资金用于大气污染治理，然而相关资金是否做到专款专用以及资金的使用结果都是审计人员应该关注的对象。在审计过程中，应重点关注资金的投入力度、分配方式及使用结果。首先，审查大气污染防治专项资金顶层设计，确定是否由主管部门牵头，结合领导干部管辖地区的污染来源及经济发展情况，制定专项资金管理办法，明确专项资金的支出范围以及资金投入是否纳入财政预算。其次，检查大气污染防治专项资金是否按照分配方式进行使用，对重点污染领域如燃煤锅炉改造、黄标车淘汰、扬尘治理等审查其资金投入是否合理，是否存在资金投入不当导致项目改造失败、大气污染治理未达到满意的效果;还应关注领导干部是否有挪用专项资金的情况，将应下拨给下属单位的资金留作他用。最后，结合独立第三方出具的大气污染防治专项资金绩效评价报告，对资金使用效果进行监督评价，不仅应关注其投入产出情况，更重要的是检查其大气污染防治效果，即评价由于地区大气污染政府部门采取的响应措施所达到的最终结果。

（三）进行大气环境治理能力审计

在大气污染防治过程中，应建立污染监测与预警系统，及时了解污染情况以调整治理措施防治污染，将被动的污染治理变为主动的污染防护。因此，应对领导干部大气环境治理能力进行审计。审查其是否建立大气环境污染应急处理方案，在面临突发的大气环境污染时，能否及时处理问题，处理流程是否规范，有无政策制度缺失导致冲突或生命财产损失，以此评价领导干部的风险应对能力;检查领导干部在任期间是否存在大气污染排放管控不严、违法行为制止不到位等问题，并结合其离任后是否存在大气环境恶化问题审计其对大气环境污染治理情况，以明确其责任并进行追究。

（四）强化审计结果应用及追责

大气环境绩效审计报告应客观反映领导干部在任职期间对大气资源受托管理责任的履行情况，目的在于评价其大气污染治理效果，强化政府部门的环境保护责任，推进环境可持续发展。在关注领导干部任职期间对大气资源消耗情况及大气污染治理效果的同时，更应重视大气资源离任审计，建立终身问责机制。在领导干部调离原岗位后仍能追究其在任期间对大气污染的防治责任，防止领导干部任职期间过度追求短期经济利益而忽略对大气环境所造成的长期损害，以解决领导干部任职周期短和大气污染防治考核周期长的问题。可以将离任审计与大数据结合，建立大气资源环境数据共享平台，不仅可以快速收集有关地区大气污染防治数据，同时能够及时发现数据之间的冲突并及时消除，降低离任审计成本，最终出具的大气资源离任审计报告可作为评价领导干部履职情况的重要依据。

（作者单位：山西大学商务学院，邮政编码：030031，电子邮箱：378694190@qq.com）

主要参考文献

陈涛，王长通.大气环境绩效审计评价指标体系构建研究：基于PSR 模型[J].会计之友， 2019（15）：128-134

房巧玲，李登輝.基于PSR 模型的领导干部资源环境离任审计评价研究[J].南京审计大学学报， 2018（2）：87-99