政府购买教师培训服务的风险及防控策略

杨堃

【摘 要】本文分析政府购买教师培训服务的主要风险类型，提出健全政府购买教师培训服务的法规政策、提高政府购买教师培训服务的能力、完善购买行为中主体间的竞争与合作机制、完善政府购买教师培训服务的监管与评估机制、培育政府购买教师培训服务的风险管理文化等多项防控策略。

【关键词】政府 购买教师培训服务 风险防控

【中图分类号】G  【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2020）06B-0013-03

我国在建设服务型政府的过程中，越来越重视为社会大众提供公共服务。为了提高质量与效益，政府购买公共服务应运而生。教育服务是政府购买服务的一项重要内容，它指的是政府用公共财政向各类社会组织支付费用，通过公开招投标并签订合同的形式建立契约关系，借助社会力量向社会公众提供优质高效、可选择的教育服务。为了提高教师队伍整体素质，不断适应新时代教育改革与发展的需要，加强教师培训显得尤为重要。因此，政府向高等院校、公办培训机构及社会力量购买教师培训服务，成为提供更好公共教育服务的一种重要手段。

政府对外购买教师培训服务固然有很多的优点，但也存在风险与缺陷，需要实施风险管理，准确辨别存在的风险以及发生风险的核心因素，在此基础上列出风险细项清单及防控对策，以化解风险，提高服务质量。

一、政府购买教师培训服务的主要风险类型

自教师培训服务纳入政府采购服务的范围和内容以来，各地在实践中出现了一些问题。例如，公开招标项目流标、承接主体压低竞价改变项目经费支出、服务提供与项目预设有偏差、服务提供与消费主体需求契合性不足、服务提供竞争生态失衡、提供服务质量不稳定等。

为了能够科学地辨别风险，有效合理地防范风险，减少政府购买教师培训服务的风险，有必要分析探索政府购买教师培训服务的主要风险。本文按照由政府出资购买教师培训服务的风险承担主体与流程，将购买教师培训服务的工作过程分解成三个层级：风险承担主体、子部分以及基本活动。在此当中，风险承担主体包含政府、社会组织、参训教师以及第三方评估机构，子部分根据教师培训服务购买的主要流程包含采购准备、公开招标、投标竞标、合同管理、提供服务、消费服务、评估以及监督。采用 WBS-RBS 法分析各阶段中各风险承担主体相关联的风险源，识别出政府购买教师培训服务存在以下主要风险类型。

（一）购买主体风险

政府负责购买教师培训服务的整体规划、购买内容的计划、招标文件的拟订、合同管理、支付资金和监督实施。在整个购买过程中，政府是中间纽带和组织者，负责收集、研判教师对培训服务的需要，同时又向社会组织传递培训服务需求，监督中标的社会组织提供服务。政府作为整个购买活动的中心，存在多种潜在的风险。一是政府方面教育行政管理人员的采购、招标等工作经验较少，对相关程序、规定不够了解，有可能在采购准备和招标环节存在采购能力不足的风险。二是政府和企业类社会组织的关系并不是完全平等的契约关系，企业类社会组织在投标中为了竞争成功有可能进行利益输送，造成政府部门存在廉政风险。三是政府作为采购方在监督评估环节，因受到合同资金支付和专项经费支出要求的限制，可能会向承接教师培训服务的社会组织达成一定的妥协，可能产生疏于监管的道德风险。

（二）承接主体风险

当前我国能够提供优质教师培训服务的社会组织主要分为两类：一类是师范类或能提供教师专项技能提升服务的高等院校，一类是具有教师培训服务资质的社会组织、企业机构。从数量来看，高等院校的参与数量少于教师培训机构;从质量来看，高等院校在教育教学研究方面比教师培训机构更为专业。在此背景下，承接主体在政府购买教师培训服务过程中可能出现以下风险：一是在投标竞标环节，由于自身性质的限制，高校在制作标书、商业运作等方面略逊色于教师培训机构，因此后者比较容易中标获得承接教师培训服务的机会。长此以往，高校的参与积极性可能会下降，造成竞争失衡的风险。二是在提供服务方面，由于教师培训服务机构属于营利性质的企业、社会组织，可能因追求利益而压缩服务成本，出现服务质量低下的风险。高等院校由于常年以本校资源为提供服务的来源，容易形成故步自封、培训服务固化的情况，同样可能出现提供服务质量低下的风险。三是由于购买主体和承接主体间的关系在公开招投标中为业主和供应商的关系，供应商只能根据业主提供的招标需求进行服务响应，对教师培训服务内容的具体细节和目标达成无法准确识别或达成共识，可能会因为信息不对称而带来风险。

（三）合同管理风险

政府购买教师培训服务完成投标竞标环节，确定中标单位后，需要与中标单位签订合同，以此规范双方的行为。政府在制订合约时，一定要细致地制订采购教师培训服务的具体内容。例如，要求完成的目标、日期、资金安排、服务供需双边义务和接受评估规范;严格制订服务供需双方产生违约事件的处理条款，产生争议问题的解决方案等。在实际的运作中，由于政府对购买教师培训服务的项目流程不够熟练和规范，以及政策变化等各种特殊原因，都可能导致合同条款产生纰漏，或者出现不规范的现象。

（四）不完全契約风险

在购买教师培训服务过程中，交易的双方很难达到绝对的理性，其信息很难实现绝对的对称，各种不明确因素无法彻底规避，由此引起交易双方的契约不完全，这就导致不完全契约风险的产生。

在招标流程当中，服务的供给方常常具备信息优势，而政府部门却是信息不对等的弱势方。服务供应方在投标时可能会隐藏部分不利于自己的信息，或虚高响应业主的需求，导致政府非理性选择的风险。还会由于信息不对称引致合同风险和监管风险剧增。

在服务提供过程中，由于教师培训服务的购买中多个主体形成多重委托代理关系，形成信息传递的不对称，承接主体没有完全履行业主预定的培训目标和培训任务，双方的地位并不完全平衡，出现不完全契约的风险。同时在招标结束后，政府因提供培训服务的风险转嫁到承接主体上，为规避风险可能会形成一定程度的妥协，造成不完全契约风险的产生。

（五）环境风险

政府出资购买教师培训服务项目的环境风险类型有很多种，首先，国家法治不完备—— 委托代理制度尚未完善。当前政府出资购买教师培训服务项目还属于不断摸索的早期阶段，缺少规范完备的流程，对教师培训服务的购买造成一定的风险。其次，投标竞标环境不佳的风险。在购买教师培训服务的过程中，如果多个提供服务方实力相当，政府有关部门就可以采取公开招标的方式挑选优质代理方，以此保障教师培训服务的质量。假如政府在挑选优质服务供应商时，进行竞标的优秀单位与组织很少，则会严重制约政府挑选的范围和质量。最后，政策因素。例如，地方政府为了加快培训实施进度，提前制定招标计划，而国家及各级教育部门对教师培训工作的指导性政策颁布较晚，一旦政策有变，很可能出现已进入投标竞标环节后无法修改招标内容的风险。政策影响的环境风险还表现在财政影响方面。指导性政策发布时间与财政下拨专项资金进度不匹配，专项经费一般会提前下拨，先于政府购买计划之前，如地方政府等政策落定后才开始实施，其经费支付进度就无法达到财政要求。此外，因财政对专项经费的管理要求，购买教师培训服务的业主为了达成专项经费的百分百支出和按时支出，可能会对承接主体的服务提出质量和时间进度等放松要求。

二、购买教师培训服务风险防控对策

结合教育发展的实际情况和购买教师培训服务存在的风险，笔者在实际工作中进行深入的思考，寻求防控对策，力求降低风险，提升教师培训质量。

（一）健全政府购买教师培训服务的法规政策

从国家层面上，中央虽然出台了政府购买公共服务的宏观政策，但还需要在此基础上进行微观指导。第一，以《中华人民共和国政府采购法》为根本，对购买的教师培训服务内容、购买的对象等内容进一步细化说明，建立相应的制度规定，让地方政府部门能够在购买教师服务的过程中有执行的依据。第二，明确界定政府购买教师培训服务的范围、类型、属性等，或者建议政府部门在选择购买服务时采取什么样的方式与工具，主要是为了实现政府独立购买和确保竞争公平。第三，建立健全购买教师培训服务的评估与监督机制，在购买服务的前、中、后环节都贯穿评估与监督，购买前评估审核参与竞标的各家单位、机构的资质条件、信誉声誉、资金实力、人力资源等方面;对承接主体提供服务的过程进行多角度、多方式的监督，监控合同履行过程中可能出现的风险，加以规避;培训项目结束后通过多方创建合理的绩效评估体系，对评估结果进行有效利用，以此促进教师培训服务质量的提升。

（二）提高政府购买教师培训服务的能力

政府既是购买教师培训服务的主要责任主体，同时也是该行为中可以主动把控风险的核心主体。针对购买主体风险，一方面政府要强化信念，更新理念。加强对行政伦理、共同构建公共服务价值的信念感和责任感，改变以往通过购买服务转嫁风险和责任的想法，明确自己的角色和职责，既要社政职能分开，又要社政联合协作。另一方面政府还要引导各类教师培训服务承接主体的健康发展，通过政府购买行为，充分利用市场竞争机制，鼓励各类主体积极承担教师培训服务供给职责。同时，政府要和承接主体一起构建致力于教师专业发展的协同支持服务体系。此外，政府要提高专业人才的业务水平，根据项目需要临时跨部门组建人才资源库，培养专业管理人员队伍，对政府购买教师培训服务可能产生的风险做出预判，并提出防范措施。

（三）完善购买行为中主体间的竞争与合作机制

政府在购买服务中对于各主体之间利益的统筹和矛盾的调解担负着最大责任。首先，政府要提高自身的道德自觉性，在此基础上通过制订一套系统的规则确保各方共同保护公共利益，通过给予一定的鼓励性优惠政策、项目，合理分配以平衡各主体间的利益诉求。例如，可根据培训项目的类型和服务供应方的特点，考虑项目供应商类型的选择，远程培训项目一般对应拥有网络平台的机构，集中培训或者教师特定群体培养的项目可选择高等院校或有师范类专业的院校。其次，要加强合同管理和契约意识。以合同管理促使政府与服务承接主体双方权、责、利达成契约关系。承接主体必须认同政府的问责权利，主动履行合同中所规定的相应责任;同时，政府也不能滥用购买主体的权利，对承接主体提出超出合约的不合理需求。这样不仅能够强化社会组织提供高质量教师培训服务的责任感，也有利于消费主体从被动接受到主动监督的地位转变，进而调动其参与购买活动的积极性。

（四）完善政府购买教师培训服务的监管与评估机制

为了更好地控制不完全契約风险造成的教师服务质量低下问题，政府可以采用绩效评价的方式防控项目风险。建立教师培训项目的绩效评估机制，首先，要明确谁来评估项目的绩效。在教师培训服务购买当中，政府、消费主体和第三方评估机构都应作为评估的主体。因为政府是业主代表，主要职责是判断承接主体是否按招标要求、合同内容来履行，提供了合乎基本要求的服务;消费主体也就是教师培训服务的受众，能最直观地感受服务质量是否符合其需求;第三方评估机构则能够尽可能地摆脱各方利益博弈的束缚，站在更客观的角度来做出评价。其次，要明确如何评估。教师培训服务质量的评估其最终落脚点是受训教师能力提升、专业发展的评估，评估的方式可以是材料评价、满意度调查等，同时要注意，比结果性评估更重要的是承接主体在生产和提供服务的过程评价。

（五）培育政府购买教师培训服务的风险管理文化

首先，要在政府制订采购计划和购买准备阶段进行风险预警。政府要组织相关人员对购买风险进行评估预测，一是请消费主体共同参与制订购买内容，降低购买服务出现问题的风险;二是组织财政管理、合同管理等方面人才综合考虑在教师培训服务外包过程中可能遇到的风险种类、风险的可能性、风险导致的损失及对风险的防控等。其次，要培养承接主体的风险管理文化，这也是政府提高风险管理能力的一个有力措施。只有政府、社会组织和第三方同时具有风险意识及应对风险的能力，才能由内而外地防范和抗击风险。

总之，政府购买教师培训服务存在的风险贯穿购买全过程，因此政府相关部门应提高风险防控意识，从各环节把控，降低风险产生的概率。政府应完善相关法律法规，创建各主体间良好的合作与竞争关系，推进各方共同培育风险防控文化，最终提高政府购买教师培训服务的质量。

【参考文献】

[1]詹国彬.政府购买公共服务的风险及其防范对策[J].宁波大学学报（人文科学版），2014（11）.

[2]匡 婷.我国公共服务外包中政府角色研究[D].南昌：南昌大学，2018.

（责编 江月阳）