乡村振兴战略下农村土地流转法律问题研究

李 斌

(新疆财经大学 法学院，乌鲁木齐 830012)

习近平总书记在十九大报告中强调坚决打赢脱贫攻坚战。搞活农村经济是打赢脱贫攻坚工作，使贫困人口和贫困地区共享改革成果的关键。改革开放以来，家庭联产承包责任制推动了我国农村经济的飞跃发展，随着我国社会主要矛盾的变化，现有以家庭为单位的土地经营模式已经不能满足农民对美好生活的现实需要。当前，大批农民放下手中土地涌向城市，农村荒地持续增加，党的十九大把乡村振兴提升到战略层面。土地作为农民最基本最重要的农业生产资料，是盘活乡村经济的最优沃土。充分发挥土地市场价值，实现农村集体权益和农民个人利益的有效结合是改革的必然选择。以土地流转制度为突破口，通过对乡村振兴战略下农村土地流转现状及阻碍推进的成因分析，增强法的可操作性，将土地流转引入竞价机制，从而建立起规范、科学、完备的土地流转法律体系，对于加快我国社会主义新农村建设，落实乡村振兴战略，实现第一个百年奋斗目标都有着至关重要的意义。

一、乡村振兴战略下我国农村土地 流转的必要性

我国农村土地流转之路走来艰难，从社会主义改造时期到改革开放初期，始终禁止土地流转。直到1988 年《宪法》修正案通过，规定了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从宪法的高度承认土地流转的合法地位。1998 年《土地管理法》首次对土地用途进行了管制，明确规定土地使用权可以依法转让，但土地流转不得改变土地用途。2003 年《农村土地承包法》对农村土地承包经营权流转做了详细规定。党的十八届三中全会赋予农民对集体土地承包地的占有、使用、收益、流转等权利，党的十九大报告更是将农村发展上升至国家战略层面。[1]可以看到，自新中国成立以来，我国农村土地流转制度历经曲折并日趋完善。农村集体土地从禁止流转到逐步进入市场的深层次原因值得深入探究。

（一） 促进产业结构优化升级的必要条件

改革开放以来，我国经济发展逐渐从步入正轨过渡到迅猛发展，产业结构不断调整升级，人民生活发生了巨大变化。大批农民放下锄具走向城市，进入到各个行业。我国产业结构无论是就业人数还是经济占比都从第一产业逐渐转移到第二、三产业。

由表1 和表2 可以看出，1978 年至2018 年，第一产业在国内生产总值中的占比与第一产业的就业人数同比逐年下降；而第三产业一路走红受到大众青睐，无论是就业人数还是产出占比都在逐年上升；第一产业与第三产业的不断自然生长可能导致两极分化，不利于我国产业结构的平衡发展和优化升级。搞活第一产业的经济产出占比要求与之相配套的农业政策做出相应变化，通过流转农村集体土地为产业结构调整释放更多活力，避免其成为产业结构调整道路上的阻碍。农村土地实现自由流转是未来第一产业发展改革的方向。

表1 第一、二、三产业在国内生产总值中的占比

表2 第一、二、三产业就业人数（单位：万人）

（二） 盘活荒芜土地的现实需要

《中华人民共和国土地管理法》第38 条明确禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。仅仅依靠土地的微薄收入难以满足农民对日益增长的美好生活需要，而大批青壮年劳动力流动到城市务工就可获得更高收入，因此，农村只剩下辅助劳动力来留守农业生产，这部分“留守群体”以老人和儿童为主，由于身体原因很难完成土地耕种，使得越来越多的耕地荒芜。现实情况使得法条规定面临被架空的危险。撂荒的主要原因是种植效益不高使得生产积极性减弱。对此现象，2006 年我国实施了全面取消农业税等一系列措施，但并没能使耕地荒芜的现象得到根本改善，甚至有些地区还出现耕地荒芜扩大的态势。为使《土地管理法》第38 条充分发挥其应有的价值，必须制定和出台相应的配套制度和措施。要允许农村集体土地进入市场，发挥《土地管理法》第38 条实效是推动土地流转改革的一个重要举措。

（三） 城乡一体化建设的要求

城乡一体化建设是打破城乡割裂局面，以产业互动为纽带统筹推进城乡一体和谐发展的城镇化建设。实现乡村振兴战略是推进新型城镇化建设的必由之路。新型城镇化建设对乡村经济发展提出了更高要求，要求农村打破以往的单一模式，实现经济的多元化增长，加快建立一、二、三产业与城市经济产业结构相融合的发展体系，实现城乡生产与消费的紧密对接。新型城镇化建设初期，大批农民进城务工为城市劳动市场注入新鲜血液，促进城市朝着现代化目标发展。农村土地转让和农民户籍流转受限使得我国城乡差距两极分化日益严重，土地荒芜现象屡见不鲜。当前，我国农村常住人口锐减，城市流动人口不断增加，农民长期背井离乡，穿梭于城市的大街小巷。一方面，他们很难在城市立有一席之地，享受不到与城市生活相匹配的社会福利；另一方面，农村耕种的微薄收入不足以满足家庭所需，在此两难境地下，农民内心得不到满足，很有可能演变为社会不安定因素。以土地流转制度为桥梁，构建城乡居民和消费的联通互动，能够为农民拓宽更多的收入渠道，平衡城乡经济的极端化发展，缓和社会不安定因素，推动新型城镇化建设。

（四） 推动精准脱贫的重要制度措施

十九大报告指出要在全国范围内实现精准脱贫，为实现两个一百年奋斗目标做好最后冲刺。在全面建成小康社会的征程中，加快补齐农村这块“短板”，通过农村土地承包经营权流转释放土地活力，推动农业现代化建设，同时带动农村就业，是助力精准脱贫的有效措施。我国是农业大国，土地制度的现代化是振兴乡村实现农村现代化的重要举措。可以说没有农村的现代化就没有整个国家的现代化。[2]一方面，在现有经济体制下，原有的土地制度只能够解决人民的基本温饱问题，无法使农民生活有质的提升。依法有序推进农村土地在不同经营主之间进行流转交易，赋予农民对现有土地资源充分利用的权利，从过去单一靠天吃饭的耕种收入转为“租赁”等其他非农业多元化收入，并且在此基础上释放出的劳动力能够进一步拓宽收入渠道。另一方面，流转后的土地较易形成规模效应以推动农产品规模化经营，延长传统农产品产业链和增强农产品附加值及土地资源价值。因此，土地流转制度对打赢脱贫攻坚战、建设现代化新农村和服务乡村振兴战略起着重要作用。

二、乡村振兴战略下农村土地流转 改革的指导原则

（一）以供给侧改革为导向

改革开放四十年来，中国成功成为第二大世界经济体，随着人口红利的减弱，我国经济进入一个新阶段，经济发展出现疲软。激发微观经济主体活力，高新技术的产业创新是关键，我国9 亿多的农民对调整产业结构性失衡寻找新的经济增长点的作用同样不容小觑。在分配结构上，我国城乡贫富差距较大，必须通过供给满足需求，要发展现代农业和绿色农业，进行农业供给侧改革，以让农民和土地都实现其自身价值。

（二）保障粮食安全

民以食为天，粮食安全是人类基本生活的保障。我国是世界第一人口大国，粮食种植面积必须坚守18 亿亩红线。土地是重要的农业生产资料，在实施各项土地改革措施过程中都不得对粮食安全产生威胁。在早期城镇化建设过程中，城乡人口的畸形流动使耕种面积大幅减少，既是对现有资源的浪费，更是为我国粮食安全埋下了隐患。近年来，随着土地流转制度的逐步实施，现有农业生产资料得以充分使用，但粮食安全仍不容忽视。粮食是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料。保障粮食安全是压倒一切的战略要求，我国农村土地改革的实践必须坚守底线以保障粮食安全和社会稳定，不得留有任何余地。

（三）保护农民权益

我国农民的乡土情结已深深根植于脑海中，古代小农经济的发展使土地成为农民世代流传的最好见证和“传家宝”。处理好农民与土地的关系，改变农民传统的固化思维是深化农村土地改革的主线。与西方国家不同，土地在我国不仅仅是农业生产中的一种简单生产要素，而且还起着社会保障的作用。土地流转的实质就是将农民的部分权益让渡，对他们来说，不仅仅是简单的生产经营权让渡，更是基本权益的让渡。因此，要在农村土地流转的过程中保障农民的利益，把维护和实现农民的利益作为土地流转工作的出发点和落脚点，这是树立政府权威和提升农民幸福感、获得感的最佳选择。

（四）明确土地产权，坚持市场经济

产权制度是市场经济体制的重要组成部分，影响着市场运行的效率。在新时代背景下，我国社会主义经济体制改革进入关键时期，明确农村的土地产权制度变得尤为重要。首先，建立明晰的产权制度有利于激发市场主体的竞争力。无论集体抑或是个人都可以平等、自由地参与市场竞争，获得自身利益的满足，这有利于坚定农民“撸起袖子加油干”的决心，激发其自身生产积极性。其次，土地的确权制度有利于体现资源的稀缺性，在市场经济作用下能够更好地促进资源配置，体现出生产要素的价值。最后，明确的土地产权可以对产权主体的行为起到约束和规范的作用。

在土地产权范围严格界定及合理细化的制度下引入土地竞价机制，充分利用市场更加规范、公平、公开的机制，体现每一分土地的价值。同时，在“三权分置”改革中，要结合各地区的实际情况来开展土地流转活动，在保证公平的前提下兼顾土地的利用效率，实现城乡居民的共同富裕。

三、乡村振兴战略下我国农村土地 流转中存在的问题

（一）法律法规可操作性较弱

截至2018 年底，我国农村土地新型营业主体已经超过300 万家，但我国关于农村土地流转尚没有一整套完整的法律体系，大都以条文或一般法的形式散见于《宪法》《农村土地承包法》《土地管理法》和《土地改革法》等，缺乏完整的准确的适用性法律规范。实践中处理农村土地流转的纠纷案件大都适用《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等，但该类法律仅对流转中的权利义务做了概括性规范，对于解决农村土地流转过程中专门复杂的问题及纠纷化解的可操作性较弱，不能很好发挥法的适用性作用。[3]

除此之外，法本身的局限性和政策法律化的长期性使得农村土地流转问题的法律与政策规范不尽相同的矛盾凸显，造成实践中出现适用法律法规政策混乱的局面。[4]平衡法的滞后性与政策的频繁调整是梳理解决好农村土地流转问题的关键。

（二）农民自身法律意识淡薄

历史、法制、结构性根源、体制性根源和社会性根源使得土地纠纷时有发生，诉讼是现代社会定纷止争的有力武器，《农村土地承包法》第55 条规定，土地承包经营发生纠纷时，可以通过双方协商，村民委员会、乡（镇）调解、仲裁或提起诉讼来解决。全面依法治国的总目标不断推进，农民的维权意识也在不断增强，但考虑到时间成本和经济成本加之乡亲关系，大多数农民都选择息诉，使得土地纠纷不能科学、有效地解决，致使矛盾日益积累甚至激化，这不但会损害农民的合法利益，而且也不利于和谐社会的建设甚至可能埋下安全隐患。

2018 年底很多省份都对土地流转制定了统一的合同文本，合同签订率也高达70%以上，但全国范围内还没有一个统一的合同文本来规范土地流转。合同文本不规范的现象仍有发生，口头协议的情况大量存在，农民的合法权利得不到有效监管和保障。即使签订了合同，但在利益的驱使下，如果违反合同约定带来的是眼前利益的提高，那么为了获取更多利益，农民不遵守合同而单方面毁约的情况也时有发生。[5]

（三）农民缺乏对土地流转的积极性

农民是土地流转的主体。只有农民内心积极支持，土地流转才会顺利进行，流转规模才会不断壮大。在当前城乡二元社会结构下，农地不仅具有生产功能，还具有社会保障功能，在农村社会保障中发挥着至关重要的作用。土地流转的前置程序是土地确权，农民因对土地权属关系重要性认识不足使得他们只关心流转土地所带来的直接利益而不关心土地确权本身，这使得土地权属关系难以明确，阻碍了土地流转制度的全面实施。目前，大多数农民都走向城市务工，由于专业素养和知识水平受限，往往无法找到一份长久稳定的工作，加之受户籍管理制度的影响，他们在城市社会福利方面远不如城市居民。出于对未来生活的考量，大部分农民工认为未来还是要回到农村，因此将土地当作“压箱宝”，希望年迈回乡后可以回归田园生活而不愿将手中土地流转。拥有土地不仅仅是一种生存的手段，更是身份的烙印。对于外部世界而言，农民拥有土地产权，是其对抗外部世界的工具。[6]

（四）信息不对称导致土地流转陷入“柠檬”困境

传统经济学的基本假设是交易时交易双方都享有完全充分的信息，这在现实情况中很难实现。在土地流转过程中，转出方与转入方的信息不对称现象十分突出。农户作为转出方对土地的肥力、土地的好坏享有充分的信息，这是农户的优势。但农户的力量相对分散，获得土地流转信息的渠道较少，经验不足，往往不能够及时筛选出对自身有利的有效信息，在市场交易中处于不利地位。对于土地受让方的养殖大户、种植大户和农业企业来说，政府对其比较支持，信息渠道较为宽泛，对于政策的认知或市场经济等相关知识的认知有较大的优势，一般在市场交易中处于有利位置。

以黑龙江省齐齐哈尔市西城镇为例，随着流转市场机制的作用，该县土地流转价格从1998 年的80 元每亩上涨到2014 年的450 元每亩。为保障转入方的经济效益，政府开始干预土地市场价格，将指导价格定为400 元每亩。在土地流转过程中，政府先与转入方谈好价格后再与转出方协商。农民在此过程中由于信息不对称，处于极其不利的地位。政府对土地流转价格的过度干预剥夺了土地市场的竞价机制，使得真正优质的土地陷入“柠檬”困境，被迫“用脚投票”退出市场。另外，更多的“劣地”进入到市场上，土地平均质量降低，转入方的期望也会降低，从而压低土地流转价格，如此反复下去，最终导致“劣地驱逐良地”的现象发生。[7]

四、乡村振兴战略下完善土地流转政策 相关建议

（一）完善土地流转相关法律制度

制度的执行必须依靠法律保障，制度的科学有序运行必须建立与之相配套的法律体系，农村土地流转更是如此。在流转关系错综复杂的情况下，必须建立科学完善的立法体系，对权利进行保护，对各方的行为进行监管，对纠纷进行化解。完善农村土地流转法律体系应该主要包括以下几个方面：首先，完善农村土地流转基本制度，增强法的适应性。要深入探究我国现行土地流转过程中具体困境及纠纷的共通性，出台一套符合农村现状、可操作性强的法律法规，为农村土地流转助力。其次，建立一套土地流转促进制度以增强农村土地流转的积极性。国家应通过建立和完善农业补贴及农村土地市场化的配套制度，提高农村土地产出价值，盘活土地市场。最后，完善土地流转保护制度。无论多么完善的制度都会产生纷争，而定分止争的关键在于如何公平公正地解决纠纷。这就要求我们在完善相关部门法的同时通过司法解释的方式对改革中出现的新问题、新情况及时予以界定，并在总结规律的基础上确立为法律。要充分发挥国家政策在土里流转实践中对法律的补充作用。长期以来，国家政策一直在我国土地改革中扮演着重要的角色。因此，在建立科学、完善的农村土地法律关系前，要善于运用政策的灵活性及时对土地流转各环节进行引导、规范和保障。

（二）完善司法救济制度

司法救济是现代社会文明的标志和宪法法律赋予每一位公民的权利。在农村土地流转纠纷实践中，农户很少会选择司法途径来维护自己的权益，这使得司法救济制度在农村土地流转纠纷中不能充分发挥其效用。解决此类现象需从三个方面着手。首先，转变基层政府工作方式。司法救济虽属司法系统工作范围，但造成农村土地流转纠纷息诉、少诉的大部分原因是农民法律意识淡漠和碍于乡亲情面，以及农户认为惹上官司是不光彩的固有思维模式。因此，基层政府应当加大法制意识宣传，从思想层面消除农户对诉讼的防范心理。其次，农村土地流转纠纷一方大都为农户，不选择司法途径保护自身合法权益，一方面在于自身固化思维，更重要的是出于经济性考虑。针对此类案件的特殊情况，降低诉讼成本和提高司法援助比例是完善司法救济的关键所在。最后，在当前“大调解机制”的背景下，拓宽农村土地流转纠纷救济渠道是大势所趋，应针对具体案件选择司法救济或非讼途径解决纠纷，充分利用好乡镇、社区、人民调解制度及社会专业人士力量，以法律为准绳，情理结合，使得纠纷在现有资源及救济制度下以最佳方案加以解决。

（三）完善农民社会保障制度

城乡二元结构导致我国的城乡居民保障体系不同，农村土地不仅具有生产功能，在很大程度上也具有社会保障功能，但这种社会保障作用并未转化成制度性的社会保障，使得农村社会保障制度不充分。农村“靠天吃饭”的微薄收入加之社会保障制度的不完备是大批农民背井离乡进城务工的主要原因。因此要通过提升新型农村合作医疗保障水平，完善新型农村养老保险制度，提高农村居民最低生活保障覆盖面等方式，切实提高农民幸福感、获得感。除此之外，还要加快深化户籍制度改革，使广大在城镇有安家能力的农户享有更多的选择权。要积极拓宽农民的就业渠道，使之更有底气积极投身于土地流转制度中。

（四）完善土地承包方式，建立新型农村合作社

农村土地流转的机理在于将碎片化的土地集中起来产生规模效益。在当前的家庭联产承包责任制下，如果个别农户不同意土地进行流转方案，将会导致流转不能实现。因此，应当对现行土地承包方式进行改进，对定地定量的方案加以调整。可以采取定量不定地的方式，倘若在大规模的土地流转时个别农户不同意流转，可以按其享有的土地份额重新分得土地，这样既保证了农户的土地不流失也有利于土地流转。因此，在土地确权时，不仅仅是简单地将土地划分到人，更应该改为赋予农民土地权利的凭证，这样才能推进农村土地流转。

土地流转时，要把处于弱势地位的农民组织起来，由村干部、经验丰富的农户、种植大户、经济能人牵头成立农民合作社，并由合作社组建专业团队来利用大数据等科技构建土地流转信息平台从而获得更多的流转信息。成立农村合作社的优势在于：首先，农民专业合作社内生于村庄，与村民关系密切，利用农村社区熟人社会的优势能够直接了解、认知农民的土地流转意愿以及交易标的物的位置、好坏等，降低了信息收集的费用和谈判协商的费用。其次，农民专业合作社的牵头人具有社会资本，包括威望和人情关系资源等，其在进行农地流转谈判、协商、土地集中、签订合同等程序时的费用会大大降低；再次，农民专业合作社的参与性、开放性以及身份的平等性，最重要的是与农民的互惠性，使得农民相信和支持合作社，可以降低合同执行、履约、监督的成本。

五、结语

土地流转是乡村振兴战略的主抓手，只有不断深化农村土地制度改革，才能促进城乡融合发展。要增强法的可操作性，完善土地流转配套制度措施，从思想层面根本改变农民的固化思维，理顺农村现有产权关系，以为农民创收和实现城乡一体的现代化建设服务。除此之外，土地流转制度良性发展的关键在于寻求法与政策的平衡关系，要在保证法稳定的前提下使其尽快适应土地流转的现实情况，将切实可行的政策尽早法律化。要在充分尊重农民乡土情结的前提下大力发展土地流转制度并持续加强土地流转的后续监督，使其服务于乡村振兴的战略大局。