吉林辽宁两省18年来的目标设置对突发公共卫生事件应急工作落实情况的关联研究

陈若卉 陈超亿 郑岩 潘琳 刘泽 吴群红 郝艳华 石林梅 徐凌忠2 胡志3 李程跃4 郝模4

突发公共卫生事件指突然发生、造成或可能造成公众身体健康严重损害的传染病疫情、群体性不明原因疾病、异常反应、食物或职业中毒等严重影响公众身体健康的群体性公共卫生事件[1]。突发应急处置工作的开展离不开“总开关”—目标的设置,通过设置具体的目标,激励有关部门在行动之前对于所要达成的最终目的作出规定,也是衡量工作是否成功的有形、可测标准[2]。目前在地方政府工作领域中,仍存在着目标设置随意性强、且注重形式不注重效果的现象[3],而工作的落实离不开科学适宜目标的指引[2]。我国目前尚无成熟的卫生应急工作目标设置水平评价机制。因此,适宜的公共卫生评价体系和相应的卫生应急工作评价机制建立显得尤为重要。本研究通过了解吉辽两地卫生应急领域工作中目标设置水平对工作落实情况的影响,探究目标设置水平对于工作落实的重要意义,为后期建立更加科学合理的突发公共卫生事件应急目标设置考核评价体系作出初步探索。

资料与方法

一、资料来源

项目在前期研究中明确突发公共卫生事件应急领域中有5种类型问题,分别是重大疾病疫情的应急处置、重大食物和职业中毒的应急处置、其他的公共卫生应急处置、事故灾难的公共卫生应急处置、自然灾害的公共卫生应急处置[4]。本研究以卫生系统宏观模型为理论指导[5],根据《适宜公共卫生体系建设研究项目组》编制的公共卫生体系评价标准及其相关的研究成果评价吉辽两地在突发应急领域目标设置水平情况。本研究所用资料均来于中华人民共和国吉林、辽宁两省政府发布的关于突发应急领域的所有法律法规、规范、规划、健康战略及其他规范性文件,以系统穷尽的方式在省政府官网、专业机构网站(疾病预防控制中心)、业务主管部门网站(卫生健康委员会)、其他相关部门或机构网站(财政厅官网、人事厅官网、妇幼保健中心官网、精神卫生中心官网等)、法律图书馆、各大搜索引擎、Web of Science与CNKI上搜索与突发应急领域相关的文件、学术文献资料,汇总形成文件集。其中吉林省文件集中与目标设置相关的文件106份,学术文献154篇;辽宁省相关文件131份,学术文献183篇。

吉林辽宁两省工作落实情况的数据收集方法是运用检索式:“辽宁(辽)/吉林(吉)/各区县名称+突发/突发卫生/突发应急/重大疾病/食物中毒/职业中毒/事故灾难/自然灾害+处置/处理/控制/管理/干预/预防+评价/效果/评估/”,在CNKI上检索与2000至2017年吉辽两地突发应急工作落实、工作效果评价的学术文献,其中吉林省15篇,辽宁9篇。

二、分析方法

(一)突发应急工作目标设置水平

重点对目标设置相关文件集中涉及“目的”“目标”字段进行摘录,通过对摘录的内容进行定量可考、是否为敏感指标与是否有公众需要为依据做出判断。首先,对摘录的目标、目的、宗旨进行问题分类,判断其归属于突发应急5个问题类型中的哪一种,即针对突发应急领域中某一具体问题类型是否设置了目标,“是”赋值为1,“否”为0;其次对目标属于几级预防进行判断,一级预防赋值为1,二、三级预防赋值为2,3;再次,对提及目标的定量可考性进行判断,以是否有确切的数值标准为依据,“是”1,“否”0;其后,在目标敏感性判断中,本项目针对突发应急领敏感指标多界定为对事件处置结局具有直接影响的指标,例如网络直报率、应急物资储备率、事后评估率、加强应急处置和应急预案体系的完善等,敏感指标赋值为1,非敏感为0;最后,“目标设置是否有公众需要信息为依据”的判定标准与”目标是否定量可考“的判定一致。根据定量目标、敏感指标的设置情况与是否有公众需要做为依据情况进行累加赋值和平均加权得到单一问题下的基本目标设置水平(%),最后将突发领域中5个问题别的目标设置水平进行加权计算得出整个领域的目标设置水平。

(二)突发应急工作落实情况

摘录相关文献中涉及到工作落实情况、工作效果等表述,运用“五分度评分法”对文献中涉及主题的相关字段进行定量0～5分判定,0代表“效果很差”,5代表“效果显著”;0分判定通常基于文献中负面指标出现了上升趋势,如死亡率呈现上升趋势;或正面指标出现下降趋势,如网络直报率逐年下降;抑或文献直接表述“突发应急工作机制不合理”“低于全国平均水平”等。5分判定原理同上,1～4分判定介于两者之间,根据以上评分细则通过加权平均得出工作落实情况分数。

三、数据分析方法

通过分析比较,了解吉林辽宁两省的突发应急领域目标设置水平与工作落实情况差异;利用spearman相关来分析目标设置水平与工作落实之间的联系;利用线性回归探索目标设置的科学合理程度对工作落实的影响,用EXCEL 2017完成数据收集,SPSS 23.0进行数据处理与分析。

结 果

一、吉林辽宁两省突发公共卫生事件应急领域目标设置水平变化趋势

吉林省2000年的目标设置水平为2.8%,2001、2002年均为5.4%,且2000至2002年间仅针对自然灾害事故的公共卫生应急处置设置了目标,在2003年吉林省参照执行由国务院颁发的《突发公共卫生事件应急条例》,此条例中的目标部分涵盖了突发应急领域中涉及的所有5项问题别,且该应急条例针对设置了定量可考、敏感且有公众需要依据的目标,故而2003年起吉林省突发应急领域的目标设置水平由5.4%升至24.4%,随着时间推移和文件工作的完善吉林省的目标设置水平也稳步上升,2005年目标设置水平为33.3%,2012年吉林省政府先后发布了《吉林省人民政府办公厅关于转发省国土资源厅吉林省地质灾害防治“十二五”规划的通知》、《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省综合防灾减灾规划(2011-2015年)》、《吉林省人民政府贯彻落实国务院关于加强地质灾害防治工作决定的实施意见》与《吉林省突出重点,狠抓落实,全力做好重点传染病防控工作》等规范性或技术性文件,吉林在省级层面的文件工作上做到了实质性的完善和进步,2016年其目标设置水平升至46%。见表1、图1。

辽宁省目标设置水平情况在2005年之前的情况与吉林相似,与吉林省相比更加突出的是辽宁省2007年就已出台由省政府制定的《辽宁省人民政府办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的实施意见》,2007至2009年目标设置水平为33.3%,随着文件工作的进一步完善2010至2015年目标设置水平升至43.1%,2016至2017年目标设置水平攀升至60.6%。见表1、图2。

二、吉辽两地突发公共卫生事件应急领域工作落实情况变化趋势

由于刘军等学者在2007年发表了题为“2001-2006年吉林省职业病发病情况分析”的文章,对当地突发应急工作落实情况进行了调查,通过对文献中相关字段的评分和加权平均得出2001年吉林省突发应急工作落实情况为45%,此后通过政府及多方协同工作的不断完善与深入,根据不同学者对于吉林省突发公共卫生事件应急工作落实情况的评估,吉林省突发公共卫生事件应急工作落实情况在2015年升至64%。见表1、图1。

辽宁省2000年工作落实情况为40%,此后通过政府等多部门工作的推进与完善,工作落实情况一直平缓上升,学者刘培秀与徐皓分别于2013,2014年发表的“辽宁省城市政府综合减灾的科技支撑能力建设研究”、“辽宁省突发公共卫生事件应急管理研究——国外经验的借鉴与启示”均对辽宁突发公共卫生事件应急工作落实情况进行了评估,2014年辽宁省工作落实水平为48%,2017年上升至53%。见表1、图2。

表1 吉林辽宁两省18年来突发公共卫生事件应急领域的目标设置水平与工作落实情况

吉林辽宁两省目标设置水平与工作落实的趋势关系可由图1客观反应,2000至2017年这18年中,吉林辽宁两省的目标设置水平与工作落实情况均呈现上升趋势。

图1 吉林突发应急领域目标设置水平与工作落实关系趋势图

三、吉林辽宁两省突发应急领域目标设置水平对工作落实情况的影响

吉林与辽宁目标设置水平与工作落实情况呈正相关(r=0.655,P<0.05;r=0.550,P<0.05)说明吉辽两地目标设置水平越高,工作落实的情况越好,且目标设置与工作落实情况二者间存在线性关系,即目标设置水平的高低将会影响工作落实情况。见表2。

表2 吉林辽宁两省目标设置水平对工作落实情况的回归分析

讨 论

一、吉林辽宁两省在突发公共卫生事件中的目标设置情况存在差异

突发公共卫生事件应急作为公共卫生体系中的重要内容,其目标设置通常与体系运行结果和健康结果相挂钩,科学且符合公众需要的目标设置有助于集齐相关方协调统一地来确定努力的方向[6]。本研究结果显示,吉林辽宁两省目标设置水平逐年完善,但总体辽宁优于吉林。究其原因,2010年辽宁省省政府发布了《辽宁省人民政府关于进一步加强防震减灾工作的实施意见》,该文件中对于突发应急工作设置了定量可考、敏感且符合公众需要的目标,辽宁省除了严格参照执行国家及文件以外,在省级层面将目标的设置细化、量化、科学化;吉林省需要国家和各级地方政府重视突发公共卫生事件的应急目标设置工作,并将此作为后续工作开展的重要基石,逐步加强、完善政策法规文件中科学且符合公众需要的目标设立。

由表1和图1可知,吉林辽宁两省的目标设置水平在2002～2003年均呈现陡然上升趋势,是因为两省在2003年贯彻执行了国务院颁发的《突发公共卫生事件应急条例》,此条例的颁布背景与当时举全国之力抗击、防治非典密切相关,条例的出台为当时各相关部门依法防治非典提供了目标指引、法律依据与工作思路,但此条例的颁布属于在发生突发公共卫生事件 后的“事后控制”,我国的突发应急中被认为是“消极预防-积极应对”的典型,虽在事件发生后能第一时间积极响应,但在事前的危机意识与预防较为薄弱[7],若能充分运用“底线思维”--未雨绸缪式地预计可能出现的最坏情境及其可能带来的危机风险,并主动预先采取措施对风险危机做出准备和预防,明确工作目标与思路,将有助于推动各地政策法规文件的目标设置水平与实际工作效果步入崭新阶段。

尽管两省目标设置水平呈现出良好态势,但仍存在改进上升的空间,两省在省级文件的出台时间上均稍晚,提示两省政府对于突发应急领域问题的关注起步较晚,因地制宜地针对本地情况制定相应文件的力度不够。该问题提示我国其他地区可以此为鉴,加强、加快本地适宜性文件的完善推进工作,在参照执行国家级文件的同时,不忘针砭时弊地处理好省市内亟需解决关注的部分[8]。将目标设置作为应急准备与处置的关键一环[9],能提高政府在应对突发公共卫生事件时的协调能力,这种能力能使得其以解决各类问题、满足各种需求、扼杀风险等方式做好预防预警、响应、处置与恢复[8]。

二、目标设置水平与工作落实情况的双向促进对突发应急工作具有重大意义

工作落实情况能客观地反映当地政府在相关工作中的执行力、责任感与对政策法规目标要求的完成度[10]。Spearman相关分析与线性回归结果显示两地目标设置水平越高,工作落实情况越好,表1和图1显示随着目标设置水平的提高,两省突发应急工作落实情况18年来逐渐完善。目标设置理论认为,目标能将需求转化为动机,并使得行为朝着既定方向努力,将工作落实结果与既定目标进行对照,及时调整修正行为,从而保证目标的实现[11],目标的明确程度、科学程度和难度将对工作落实产生影响[12],符合“SMART”原则的目标设置能获得较高水平的工作落实结果。同时工作落实情况也能在一定程度上完善目标设置的科学性、可行性,对工作落实情况的满意度能促使组织对新的挑战进行“承诺”,这种“承诺”使得目标与工作落实的关系更加紧密,组织通过意识到目标落实的重要性、获得自我效能感的提升以及简明的工作落实情况反馈能形成“高绩效循环”,了解自身在实现目标落实过程中的工作情况,及时调整方向和努力程度,真正做到用目标来指引工作开展与推进,在实践中完善目标设置,让科学合理的目标成为引导突发应急领域相关工作落实与完善的灯塔[13]。卫生系统宏观模型也提示,目标设置会影响工作落实、功能设置和服务提供,将直接或间接的影响健康结果[14]。

本研究结果显示,设置科学、可考且以公众需要为依据的目标会对工作落实起到促进作用。设置科学具体的目标能使在工作落实过程中将工作质量的高低精准定位到突发应急领域的某一确切问题别,做到精准定位,为精准提升提供依据。本研究结果提示全国及各省市制定突发公共卫生事件应急政策、法规文件时,目标的设置应当科学可考、难度适宜且符合公众需要,适宜水平的目标设置不单单影响工作落实,更能对管理运行的效率与功能服务的提供起到推进作用,“高绩效循环”使得双向反馈更及时、科学、高效。