林业基础设施功能与类别研究*

张立英，张旸，秦国伟，吴成亮，袁畅彦，张洋

(1．北京林业大学 经济管理学院，北京 100083；2．北京市园林绿化局 林业改革发展处，北京 100013；3．安徽省林业局 扶贫办，合肥 230001)

林业基础设施是林业基本生产要素之一，是提高林业生产力水平的物质保障，是巩固绿化造林成果和解决所面临新问题的途径，是园林绿化建设的重要组成部分[1]。建设林业基础设施有利于林业生态建设，是生态文明建设的重中之重，在促进林农增收、推动乡村振兴战略实施、推动林业可持续发展、林业生态扶贫工程当中起重要作用[2-15]。有研究指出，林业基础设施会影响人工林的种植[16-17]，完善的林业基础设施不仅有利于林农进行生产经营活动和深化林权制度改革体系[18-21]，而且有助于发展林下经济和林区防灾减灾[2-6]，尤其是林区道路、林业生产经营类设施对于加快林产品的流通、提高林业产业信息资源利用效率有显著的正向影响[7-10]；对于国家森林公园而言，其最受欢迎的旅游和娱乐设施是教育步道等[22]。但是，林业基础设施存在利用效率低，水平落后等问题[23-25]，尤其是在民营林场和贫困山区，由于基层林业工作站不健全、林业生物灾害防治设施建设不符合标准严重制约了当地林业经济发展和林业扶贫工作的开展，同时也打击了林农对林产品经营的信心[11-15]。总体而言，已有研究主要是针对林业基础设施提出对策建议，鲜有学者对林业基础设施进行系统分类，其原因可能是对一般性基础设施和农村基础设施研究很多，因此学者会下意识地忽略林业基础设施的概念和类别，未将林业基础设施与农村基础设施、一般性基础设施相区别。林业与农业有本质区别，因此林业基础设施的布局、类别等和农村基础设施以及一般性基础设施应有所区别。为了更有效地、有针对性地促进林业产业的发展，对林业基础设施的概念界定、类别分析、性质、作用展开研究，拟为林业基础设施的供给机制、林业生态扶贫效率研究、林业基础设施建设的影响因素等研究提供理论依据。

1 数据与方法

1.1 研究对象概况

2008年2月1日，国家林业局和国家统计局联合颁布了《林业及相关产业分类(试行)》，将林业及相关产业分为林业生产、林业旅游和生态服务、林业管理、林业相关活动4个部分：⑴林业生产，主要包括育种育苗、水果坚果种植、中药材种植、家禽的饲养等，其中林下经济是林业生产的重要组成部分，指以林地资源和森林生态环境为依托发展起来的林下种植业、养殖业、采集业和森林旅游业，包括林下产业、林中产业、林上产业[26]；⑵林业旅游和生态服务，主要包括林业旅游服务、林业疗养与休闲服务、林业生态服务等；⑶林业管理，主要包括林业公共管理及其他组织服务、林业专业技术服务；⑷林业相关活动，主要包括木材加工制造、木制品制造等。

由于林业生产、林业旅游和生态服务、林业管理对林业基础设施需求较大，林业相关活动对林业基础设施需求较小。因此，从林业生产、林业旅游和生态服务、林业管理3个方面出发，对林业基础设施的概念、性质、作用及类别进行系统全面研究。

1.2 研究方法

首先，通过文献梳理对林业基础设施的概念进行界定、对林业基础设施的性质进行系统阐述、对林业基础设施的类别进行初步划分，从而对林业基础设施的研究概况进行初步了解。

然后，选取典型区域进行实地调研，结合林业基础设施的建设现状理解其作用及分类，对林业基础设施的作用进行详细总结。

最后，结合文献梳理结果和实地调研分析结果对林业基础设施的类别划分进行补充和完善。

1.3 数据来源

文献研究法的分析数据主要来源于中国知网、读秀期刊网等权威期刊网站。具体为：在中国知网、读秀期刊网等网站上以“林业基础设施”和“forestry infrastructure”作为关键词对核心期刊进行检索，共检索144篇文献进行分析。

由于北京市的林业及相关产业类型比较齐全，且林业产业发展较全国处于领先地位。因此，选取北京市作为典型区域进行实地调研。具体为：于2018年11—12月通过访谈与实地查看的方式对北京市林业基础设施进行深入细致地调查研究(表1)，重点调研林业生产、林业旅游和生态服务、林业管理3部分林业及相关产业，了解不同林业其林业基础设施建设现状、建设中存在的问题、林业基础设施的种类、功能等内容。

表 1 具体调研信息

2 结果与分析

林业基础设施是基础设施的一个子系统。通过文献梳理，结合基础设施和农村基础设施的相关概念，整理得出林业基础设施的概念：林业基础设施是指为林业生产和林业经济、社会及生态效益的实现提供公共服务的物质工程设施，是用于保证一个国家(或地区)林业经济功能、生态功能和社会功能正常发挥的公共服务系统。

林业基础设施的内涵包括4个主要方面：第一，以林业生态、经济、社会功能的充分发挥为基本目标；第二，以系统工程、效益最大化、生态经济学等为基本理论基础；第三，以合理布局、标准统一、节约成本为基本思路；第四，以可持续发展为基本原则。

2.1 林业基础设施具有技术、经济和社会三方面属性

2.1.1 林业基础设施的技术属性表现为整体性、地域性和超前性

林业基础设施的技术属性是指用技术尺度衡量林业基础设施时其所拥有的属性。林业基础设施由林业生产设施、林业生态设施、林业生活设施等共同组成。这些林业基础设施共同为林业发展创造条件，缺一不可，每个林区的发展都离不开各种类型林业基础设施的共同作用，如果缺少某一种设施类型，则会影响林业发展速度，无法充分发挥其经济、生态和社会功能。因此，在技术属性方面林业基础设施具有整体性。

林业基础设施也会由于地域差异而存在不同之处，例如南方地区的林业基础设施更偏重于防水防漏等问题，而北方的林业基础设施更需要考虑供水以及防冻等问题，这就导致了不同地域的林区有着特有的林业基础设施，即便是相同的林业基础设施，在不同地域的规模和构造也会有所不同。因此，在技术属性方面林业基础设施具有地域性。

林业基础设施存在建设周期长，前期资本投入大，投资回收周期长的特点。若要增加基础设施的规模以适应林区发展，需要提前规划，不仅在设计时间上要超前，而且要根据林业经济发展需求，规划林业基础设施规模时，适当留一部分容量以满足林业将来进一步发展的要求。因此，在技术属性方面林业基础设施具有超前性。

2.1.2 林业基础设施的经济属性表现为外部性、层次性、准公共物品性和自然垄断性

林业基础设施的经济属性是指用经济尺度衡量林业基础设施时其所拥有的属性。林业基础设施作为一种基础服务型产品，一方面，林区完善的基础设施不仅可以给周边农村居民带来更多就业机会，增加其经济收益，还有利于林区生态环境建设，增加其社会效益，从而发挥其正外部性效应；另一方面，林业基础设施在建设过程中伴随的灰尘、噪声等会对环境造成不良影响。因此，在经济属性方面林业基础设施具有外部性。

从供给和需求角度出发，对林业基础设施的经济属性进行分析。在供给方面，不同区域的林业基础设施供给主体不一样，地方政府供给地方林业基础设施，中央政府供给国家级林业基础设施，跨区域林业基础设施由区域共同上级政府协调供给。在需求方面，由于受到教育程度、文化素质水平以及林业基础设施差异等因素的影响，林农对林业基础设施呈现出不同层次的需求。根据马斯诺需求层次理论，林农对林业基础设施要求主要表现为林业基础设施应满足林业基本生产需要、提高林业生产效率需要、森林旅游及森林康养需要以及林农自我实现需要(如林农成立林业专业合作社需要相关配套设施)等。因此，在经济属性方面林业基础设施具有层次性。

准公共物品可分为俱乐部物品和拥挤性物品。其中，俱乐部物品具有排他性，但无竞争性；拥挤性物品具有竞争性，但无排他性。在林业基础设施中，集材道、动物通道等属于拥挤性公共物品，具有竞争性无排他性；生态公益林区供水供电设施、通讯网络设施等需要收费具有排他性，但居民在享受这种外部收益的同时并不存在竞争关系，属于俱乐部物品。因此，在经济属性方面林业基础设施属于准公共物品。

自然垄断是指产品由一个厂商提供的成本比多个厂商提供的成本低。林业基础设施建设不仅前期投资大、固定资本所占比例大，且技术构成低，导致林业基础设施建设进入壁垒高的现象。而且，林业基础设施服务对象是其所在林区，所以林业基础设施提供的服务有一定区域性。此外，林业基础设施还具有规模经济效应，即：随着林业基础设施使用者的增加，其供给成本反而会降低。因此，在经济属性方面林业基础设施具有自然垄断的属性。

2.1.3 林业基础设施的社会属性表现为基础性、地方性、发散性和差异性

林业基础设施的社会属性是指用社会外部环境尺度衡量林业基础设施时其所拥有的属性。林业基础设施是在林区内进行生产活动的基础条件，如蓄水池可提供供水和消防作用，合理规划的作业道路可在不破坏植被的前提下满足运输和作业需求等等，特别是在以生产功能为主的林区，林业基础设施是进行林业生产的必备条件；此外，林业基础设施为林区居民生活提供基本物质条件，供水、供电、通讯设施，以及简易住房等设施可以保障护林区员工基本的生活。因此，在社会属性方面林业基础设施具有基础性。

林业基础设施虽然具有外部性，但其发挥作用的有效区域仍然是林区周边，辐射范围比较小。受地域特征、林区发展方向等因素的影响，林农对林业基础设施的需求层次不尽相同，所以在不同的林区里林业基础设施建设的侧重点各不相同，而且设施布局差异也比较大。正是由于林业基础设施这些地域上的差异，林业基础设施一般由地方来供给会实现资源最优配置。因此，在社会属性方面林业基础设施具有地方性。

由于林业生产是以森林作为劳动对象、以林地作为最基本的生产资料，所以林业基础设施的分布密度较低。与其他设施子系统(例如：工业基础设施等)不同，在林业生产过程中各类林业基础设施之间不呈流水线式的联系，且各类设施之间的联系也不紧密，比较分散。此外，部分林业基础设施的利用度较低，原因在于林业生产具有季节性，导致大部分林业基础设施不会处于一年四季连续使用的状态。因此，在社会属性方面林业生产具有相对发散性。

林业基础设施差异性主要体现在设施布局差异性方面。由于受经济发展、社会需求、林地类型和地域特征等因素的影响，林业基础设施的布局结构和建设类型存在差异。具体而言：在经济林、用材林及薪炭林等以生产功能为主的林区里，林业基础设施建设多侧重于生产类设施建设，设施布局主要考虑交通运输成本低、储藏方便等因素；在生态公益林、防护林等以生态功能为主的林区里，林业基础设施建设多侧重于生态类基础设施建设，设施布局以森林抚育设施、供水供电设施、通讯设施等为主要考虑因素。因此，在社会属性方面林业生产具有差异性。

2.2 林业基础设施具有维护林业自身安全、促进林业经济及社会功能实现等作用

对于林业自身安全而言，林业基础设施中防火通道设施、有害生物监测设施、防火瞭望塔、排涝设施及森林消防用水设施等林业基础设施对降低森林火灾发生率、森林病虫害发生率及森林洪涝灾害等起重要作用，能够增强林业抵抗自然风险和经济风险的能力。对于林业社会功能而言，林业基础设施的建设和完善有助于林业社会功能的实现。随着生活水平的提高和生活方式的转变，人们越来越注重精神层次的需求，森林可以作为教学、科研、文化、文艺等采集和创作基地，完善的林区文旅基础设施可以带给人们更好的创作灵感和优质的创作体验。对于林业经济效益而言，林业基础设施是保障林地水分条件，促进森林生态系统健康发育的重要物质基础，是林木生长发育的基本保障。一方面，林业基础设施的完善对提高森林公园竞争力、增加森林公园旅游收入、提高森林公园经济效益有重要意义；另一方面，林业基础设施的完善可以降低果园、苗圃等经济林的生产成本，提高经济林生产效率。对于周边农村经济的带动作用方面，完善的林业基础设施有利于提高林业经济收益，进而为周边居民创造更多的就业机会，正外部性和辐射效应更加明显。而对于发展森林旅游业的林区周边的农村居民来说，完善的林业基础设施可以吸引到更多游客，林农可以从中获取旅游外部收益，如：农家乐、乡村客栈等。

2.3 林业基础设施现行分类存在类别不全等问题

《国有林场基础设施建设标准》将林业基础设施分为公共服务设施、生活服务设施、生产服务设施三大类，覆盖范围比较全面[27]。但是，《国有林场基础设施建设标准》未将标识牌、监控、野生动物通道等集体林林业基础设施考虑在内。《中华人民共和国森林法实施条例》主要对生产类林业基础设施进行了分类，对公共服务设施、生活设施、生态设施缺乏指导[28]。《城市森林基础设施建设指南》对林业基础设施的分类比较详细，运用二级分类全面概括了城市森林基础设施的种类[1]。侧重于城市森林中林业基础设施的分类，但没有涵盖乡村集体林特有的林业基础设施，如：野生动物通道、生态廊桥等。可见，现有文献对林业基础设施的类型划分依据侧重点不同，没有全面考虑各种林业及相关产业类型所对应的林业基础设施，划分标准具有一定的局限性，林业基础设施的现行分类体系存在类型划分类别不全、没有分级等问题。因此，结合前文，从林业生产方面、林业旅游和生态服务方面和林业管理方面三方面为新增林业基础设施类别提出基本思路。

2.3.1 完善林业基础设施可提高林业生产效益

果园、苗圃、林下经济等是林业生产的重要实现形式。果园是一种重要的经济林，要完善果园基础设施，保证果业持续高效益。但有些果园在基本农田上建设，不属于林业生产辅助用地，从而导致修建的配套基础设施中很多存在设施违建、设施不符合建设标准、设施建设无法审批等问题。而果园的生产周期长，短期内更换果园地址不太现实。因此，为保证果业持续的高效益及果农的收益，政府应出台相关政策引导果园基础设施的建设，或设立专项资金保证果园水利、道路、机井等基础设施的配套，满足果园生产的基本需求[29]。苗圃建设规模化、苗木生产标准化、苗圃经营特色化、乡土树种的开发将是苗圃产业未来发展的趋势[30]。苗圃基础设施是苗圃产业化发展的重要环节，但其基础设施存在交通设施不便、苗木培育和储藏设施违建、布局不合理等问题。因此，需要完善林业基础设施政策制定、标准制定、资金支持等以助力苗圃产业发展。对于林下经济而言，不完善的林业基础设施不利于林下经济产业的发展，如：道路设施不完善会增加林下经济产品的运输成本，灌溉设施、渗透设施等布局不合理或数量不足导致林下种植作物水分不平衡从而降低产量；完善的林业基础设施有利于降低林下种植、林下养殖等林下经济的生产成本，而且林农可以基于林业基础设施合理规划林业与林下经济的生产结构，有针对性地投入生产资料，进而提高其经济效益。此外，完善监测类设施还可以随时反馈林下作物以及林下养殖动物的生长状态，灌溉设施可以针对性的进行灌溉；完善交通设施可以避免林业经济的生产采集与林下经济的生产采集发生矛盾而导致经济效益降低等等；合理的林业与林下经济的规划也具有更高的观赏性。林业生产的其他实现形式，如：木材的采运等，也需要完善的林业基础设施作为基础。因此，完善林业基础设施有利于提高林业生产效率。

2.3.2 完善林业基础设施可提高林业旅游收入和林业生态服务

森林公园、生态林等是林业旅游和生态服务重要的实现形式。调研森林公园的过程中，发现森林公园普遍存在设施违规建设、设施种类和数量不足以满足基本需求、设施布局不是很合理、缺乏先进设施等问题，如公共卫生间数量少、布局不合理；休息长椅大量被毁坏；指示路牌数量少等问题，这些设施问题给游客带来很不好的游憩体验，影响森林公园游览、游憩功能的发挥。因此，完善林业基础设施可为游客提供良好的游憩体验，从而提高林业旅游收入。生态林是以发挥生态效益为主的森林，主要目的是为了减少水土流失和风沙危害等，包括防护林和特种用途林。水土保持林、水源涵养林、防风固沙林、竹林等都属于生态林的范畴。生态林的林业基础设施主要以防火瞭望塔、单车作业路、防火道路等管护设施为主，完善生态林的管护设施，对减少林区火灾、促进林木生长、林木病虫害防治等非常关键。而管护良好的生态林，其林木长势更好，林间距科学合理，林区内生态系统各组成部分相互适应、相互协调，林业自然资源得到合理开发利用，从而促进林区内林业经济可持续发展，生态效益功能可以充分发挥。林业旅游和生态服务的其他实现形式，如：旅游饭店、野生动物运动和休闲狩猎场等林业疗养与休闲服务的开展也离不开完善的林业基础设施。因此，完善林业基础设施可提高林业的生态效益，提升森林的生态服务。

2.3.3 完善林业基础设施可方便林业管理

林业合作组织是林业管理的重要实现形式。林业合作组织不仅要发挥其经济功能，促进林区居民就业增收，同时还要充分发挥其生态功能，提供生态产品和服务。股份合作林场、“公司+村集体+林农”、“基地+村集体+林农”等新型林业合作组织的发展对林业基础设施的建设提出了更高的要求，对设施布局的合理性、设施的先进性、设施种类的完备性等要求更高[31]。因此，政府部门和林农等相关林业经营主体要加强引导、设立专项资金大力完善林业合作组织的基础设施建设。林业管理的其他实现形式，如：林业设计与规划服务、林业技术与环境监测服务等林业专业技术服务工作的开展也需要完善的林业基础设施。因此，完善林业基础设施有助于林业合作组织等更好地对林业资源进行管理，从而达到以保护环境为前提充分有效地利用林业资源的目标。

2.4 林业基础设施可划分为生活类、生态类、生产类、综合类

基于现有文献和新增林业基础设施分类的基本思路，以林业基础设施的功能及服务对象为依据，重新对林业基础设施进行分类，将林业基础设施划分为两级，一级分为生活类、生态类、生产类、综合类4个大类，二级对应于一级分类详细分为46个小类(表2)，其中生活类详细分为15个小类、生态类详细分为11个小类、生产类详细分为11个小类、综合类详细分为9个小类。这种从林业基础设施的功能入手的分类方式，不用区分城市、乡村、国有林场、集体林场等，是一个一般性的分类，适用范围更广；可以针对设施的功能对林业进行管理规划，充分发挥林业基础设施的功能，提高林区的生态、生活以及经济效益。

表 2 林业基础设施四大类型的46个二级小类

3 讨论

林业基础设施是为林业生产和林业经济、社会及生态效益功能的实现提供公共服务的物质工程设施，是用于保证一个国家(或地区)林业经济功能、生态功能和社会功能正常发挥的公共服务系统，其内涵包括基本目标、基本理论基础、基本思路、基本原则4个主要方面，具有技术、经济和社会3方面属性。林业基础设施建设有利于林业生态建设，对林业生产和生活会起到提高林业生产效益、改善林区员工生活质量的作用，依据其功能及服务对象可分为生活类、生态类、生产类、综合类4个大类46个小类。

这种新的分类是针对整个林业的林业基础设施，涵盖了城市、乡村、平原、山区等，适用范围更广，可以为政府制定林业基础设施建设标准提供依据，也有利于林业基础设施的管理和维护。

虽然查阅了相关文献并结合实地调研对林业基础设施的类型进行了详细总结和分类，尽可能覆盖了林业基础设施的所有种类。但是，由于实地调研仅仅选取了北京市作为典型地点进行研究，北京处于北方，其研究结果可能在北方借鉴性更强。南方地域特点与北方不同，如南北方的树种不同、南方注重防涝防漏而北方更注重防冻供水等问题，导致南北方林业基础设施的种类、规模等有所不同，新型分类方式中二级分类可能没有完全涵盖南方一些特有的设施，因此南方地区在借鉴新分类时应结合当地林业特点进行适当修改。

另外，由于在北京市只选取了一部分林业及相关产业类型进行研究，调研单位数量选取有限，掌握的典型案例数量不是很多，研究得到的结果不尽合理和科学。对林业基础设施的功能和类别有待进一步研究和补充完善。