京津冀区域协同发展的政策工具分析

吴芸 赵新峰

[摘 要]在政策工具的强制程度方面，服务思维虽然引导京津冀区域协同发展，但监管等强制程度明显的政策工具仍被广泛使用，且其使用频率在一定程度上明显高于市场型或自愿型政策工具。在政策工具的协同程度方面，以国家发改委、环保部门为中心在中央机构展开联合发文，在人力资源和社会保障、公安交通、科技卫生等业务领域展开地方政府机构联合发文，以京津冀省级政府为核心展开与中央部委、临近区域省级地方政府跨京津冀区域联合发文。在政策工具的整合程度方面，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才信息资源共享等方面的整合程度不断加强。京津冀区域顶层设计应该谨慎运用管制型政策工具并创新使用强制程度稍弱的政策工具，在跨区域联合发文的基础上创新网络式协同方式，以人才整合为突破口实现京津冀区域协同发展。

[关键词]京津冀;区域协同;政策工具;强制程度;协同程度;整合程度

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）04-0068-09

北京、天津和河北在地理位置上相邻，气候和人文环境类似，但基于我国行政区划治理体制下的省级行政区划分割封闭治理情境，京津冀行政地位不平等，经济社会发展也极不平衡。

北京市作为首都，承载着全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的首都功能;天津市作为直辖市和国家中心城市，具备贸易、金融、研发、教育、医疗等方面的发展优势;然而京津的建设发展并没有对河北省产生显著辐射带动作用，河北省一直处于拱卫京津的附属地位，经济发展相对落后，教育医疗资源不足。

只有将京津冀看作一个整体区域进行治理，加强京津冀区域协同发展，才能实现京津冀区域在环境治理、经济发展和社会文化发展等方面的长期共赢。既然京津冀区域历史文化同源，京津冀区域协同发展的理念也出现较早——1981年成立的华北经济技术协作区是全国最早的区域经济合作组织。之后的环渤海地区市长联席会、环京经济技术协作区市长专员联席会的成立都将京津冀的区域合作在组织架构方面向前推进，但行政区分割行政的思维仍强势于协同整合意识，华北经济技术协作区撤销后的十年中京津冀的协同发展几乎是停滞的。直至2004年后，京津冀都市圈、京津冀城市群、首都经济圈等人文地理概念形成，京津冀重回协同发展的轨道，但协同发展的理念缺乏推进机制与具体行动，收效甚微，未改变“京津优越而河北劣势”的境况。党的十八大之后，习近平多次在不同场合的讲话中传递了中央对京津冀区域一体化发展的厚望与决心，在2014年将京津冀区域协同发展提升为国家战略，京津冀区域协同发展进入整体性治理阶段。

整体性治理理论致力于打破行政区划分割封闭、碎片化的治理方式，倡导区域合作[1]。在整体性治理的视角下，有学者分别以水资源跨域治理、公共服务职责划分、流动人口治理和精准扶贫为案例探讨了整体性治理理论在区域协同治理中的应用[2]。有学者就京津冀大气污染协同治理问题论述了京津冀区域整体化治理的政策变迁、发展趋势[3][4][5]。

本研究在整体性治理的视角下，分析2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来，京津冀区域协同发展的顶层设计与政策工具的应用情况。

一、京津冀区域协同发展政策工具分析框架

政策工具是实现政策目的的具体政策设计。本研究拟从强制程度、协同程度和整合程度三个方面来考察京津冀区域协同发展的政策工具。强制程度是指政策工具的行政强制程度强弱，用于判断政府干预的强弱。依据强制程度从强到弱将政策工具界定为“管制型政策工具”“市场型政策工具”和“自愿型政策工具”三种。协同程度是指政策制定主体之间的互动、合作关系，主要指参与制定公共政策的主体的协作情况，尤其是联合发文情况。

整合程度是指政策工具的系统化和相互介入程度。本研究的分析框架如图1所示。

笔者借助《北京大学法宝数据库》，以“京津冀”为关键词搜索，共获得京津冀区域协同发展政策文件115项。其中，中央政策58项，地方政策57项，涉及雄安新区的政策4项。关于政策工具的“强制程度”和“整合程度”两个指标，采用基于政策文本的内容分析的方法。借助Nvivo质性分析软件进行内容分析。使用“查询-文本搜索”方法进行Nvivo编码。搜索选定的项为某一个年份的政策文件，进而搜索关键词（见表1）。

例如，“标准”出现在某一个政策文件中，则该年的“标准”政策工具使用数量增加一次，且该年的“管制型政策工具”使用数量增加一次。其他同理。关于政策工具的“协同程度”指标，本研究采用基于政策文本内容分析的方法。对政策文本中的政策制定主体进行统计分析，如果该政策由不同政策制定主体联合发文，则认为该政策存在政策协同。

二、京津冀区域协同发展政策工具的文本分析

（一）京津冀区域协同发展政策概况

截至2018年3月底，我国各级政府发布的涉及京津冀区域协同发展的政策数量总计115个，其中，2014年15个，2015年20个，2016年31个，2017年39個，2018年8个，考虑到2018年只统计了三个月的数据，可以判断京津冀区域协同发展政策的数量逐年增长，反映了2014年以来政府政策层面越来越重视京津冀区域协同发展。

通过统计2014年以来我国各级政府发布的涉及京津冀区域协同发展的政策文本中的高频词，将高频词进行分类，我们可以发现高频词反映了京津冀区域协同发展的政策内容、政策主体、政策领域、政策范围和政策工具等主题。

关于京津冀区域协同发展的政策内容，提到最多的是发展（1285次，占0.85%）和协同（828次，占0.55%），此外频繁提到创新（404次，占0.27 %）、综合（404次，占0.27%）、牵头（294次，占0.19%）、合作（288次，占0.19%）和改革（286次，占0.19%）。可见京津冀区域协同发展政策主要是为了促进发展和协同，运用的具体发展和协同方式包括创新、综合、牵头、合作和改革等。

关于京津冀区域协同发展的政策主体，多次提到政府（287次，占0.19%），频繁提到社会（297次，占0.20%）和市场（263次，占0.17%）。可见京津冀区域协同发展政策中体现了政策执行主体的多元化，强调社会和市场要广泛参与区域公共服务和区域社会治理。

关于京津冀区域协同发展的政策领域，频繁提到环境（755次，占0.50 %）、生态（580次，占0. 38%）、污染（561次，占0. 37%）、资源（560次，占0. 37%）、生产（311次，占0.21 %）、大气（310次，占0. 21%）、能源（277次，占0.18%）、交通（273次，占0.18%）和医院（270次，占0.18%）。可见京津冀区域协同发展政策主要围绕生态环境保护、能源交通和医疗等方面展开。

关于京津冀区域协同发展的政策范围，多次提到区域（839次，占0.55%）和地区（675次，占0.45%），频繁提到机构（627次，占0.41%）、单位（602次，占0.40%）、部门（579次，占0.38%）、项目（574次，占0.38%）、国家（475次，占0.31%）、城市（391次，占0.26%）和行业（287次，占0.19%）。可見京津冀区域协同发展政策中体现了政策范围的多样化，涉及不同地理范围、不同行政区划范围内的政策协同，强调项目层次的协同、城市和行业之间的协同;京津冀区域协同发展不仅是北京、天津和河北范围内的工作，也是国家层面的行为。

关于京津冀区域协同发展的政策工具，不仅多次提到服务（655次，占0.43%），而且频繁提到管理（628次，占0.42%）和监管（269次，占0.18%）。可见服务思维虽然引导京津冀区域协同发展，但监管等强制程度明显的政策工具仍然被广泛使用。

（二）京津冀区域协同发展政策工具的强制程度

强制程度方面，参见政策工具使用情况材料来源图（见图2）。其一，京津冀区域协同发展的过程中使用了多元的政策工具，既包括强制程度高的管制型政策工具，也包括强制程度稍弱的市场型和自愿型政策工具。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视管制型政策工具（左一条形图标所示）的使用，其使用频率明显高于市场型（左二条形图标所示）和自愿型（左三条形图标所示）两种政策工具。从2014年至2018年，使用管制型政策工具的政策数量大于使用市场型政策工具或自愿型政策工具的政策数量之和。其三，管制型、市场型和自愿型政策工具的使用数量自2014年以来逐年递增，然而，管制型政策工具（长实线所示）增长最快，市场型（线状虚线所示）和自愿型（点状虚线所示）政策工具增长较慢，趋势预测显示，在京津冀区域协同发展的过程中对管制型政策工具的使用会压倒性多于市场型或自愿型政策工具。

参见管制型政策工具使用种类情况（见图3）。其一，京津冀区域协同发展过程中使用了丰富多样的管制型政策工具，例如，建立区域协同应对突发性事故灾难的可以复制与借鉴的制度标准、打击侵犯带有“雄安”字样商标知识产权的行为、限期整改违规采购的医院、联合编制《京津冀区域安全生产综合风险评估报告》、给电力钢铁水泥等高污染企业发放排污许可证，以及在新机场建设中加强机场总体规划、临空经济区规划与地方城乡规划、土地利用总体规划等协调衔接。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视关停限、整改、标准、责任追究等管制型政策工具的使用，自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来每年的协同发展政策中均有对这些具体政策工具的使用，行政许可和行政处罚的政策工具使用稍弱，尤其是行政许可政策工具的设计和使用仍在摸索完善阶段。

参见管制型政策工具使用情况材料来源图（见图4）。

其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略，设立统一标准（左一条形图标所示），督查监督（左五条形图标所示）和设计统筹规划（左八条形图标所示），是使用频率最高的政策工具，可见京津冀区域协同发展重视顶层设计。其二，2018年即京津冀区域协同发展的国家战略实施四年后，对督查或监督的使用频率上升最快（长实线所示），其次为规划（线状虚线所示）和标准（点状虚线所示），可见京津冀区域协同发展仍在规划设计阶段，并且十分重视对京津冀区域协同发展战略来自政府行政上级部门的督查与各级人民代表大会、社会团体、个人的各种形式的监督。

参见市场型政策工具使用种类情况图（见图5）。其一，京津冀区域协同发展的过程中使用了丰富多样的市场型政策工具，例如，在京津冀三地健身产品供给过程中推广政府和社会资本合作（PPP）模式、天津市民政局拨付天津籍老年人在冀养老床位补贴资金、在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度、通过资金补助产业转移人才培训共建园区等方式实施生态补偿、京津冀区域协同发展产业转移对接企业税收收入分享、京津冀机场差异化收费、京津冀医用耗材联合采购由医院借鉴“谈判参考价”议定价格，以及开发多方异地跨区域的应急信息资源共享交换与动态更新技术。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视生态补偿或利益补偿、补贴或补助、技术支持、价格制定、税费设计等市场型政策工具的使用，自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来每年的协同发展政策中均有对这些具体政策工具的使用，然而，保险、可交易排污权和公私合作伙伴关系的政策工具使用稍弱，尤其是公私合作伙伴关系的设计和使用仍在摸索完善阶段。

参见市场型政策工具使用情况材料来源图（见图6）。其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略，技术支持（左四条形图标所示）是使用频率最高的政策工具，而且四年来累计使用次数最多，可见大数据技术等技术创新成为促进京津冀区域协同发展的支撑性市场型政策工具。其二，2014年京津冀区域协同发展战略伊始，税收（左二条形图标所示）、补贴或补助（左五条形图标所示）也是使用频率比较高的政策工具，可见京津冀区域协同发展重视制度性税收和临时性补贴或补助等资金方面政策工具的调节作用。其三，保险政策工具（左六条形图标所示）虽然到2015年才开始使用，但截至2018年其使用频率上升速度较快，对保险政策工具的使用情境、使用方法设计日臻完善。

参见自愿型政策工具使用种类情况图（见图7）。其一，京津冀区域协同发展的过程中使用了丰富多样的自愿型政策工具，例如，设立派驻检察室为京津冀产业协同发展示范园区企业提供预防教育等涉检法律服务、大气污染综合治理强化督查信息公开、签订京津冀省级政府应急联动工作机制协议，以及壮大志愿者队伍组织开展生态公益活动。其二，京津冀区域协同发展的过程中特别重视宣传教育等自愿型政策工具的使用，自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来每年的协同发展政策中均有对这一政策工具的使用，然而公众参与、信息公开等政策工具不受重视，第三方认证评估机构和自愿协议等政策工具的设计和使用仍在摸索完善阶段。

参见自愿型政策工具使用情况材料来源图（见图8）。其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略，宣传教育（左四条形图标）是使用频率最高的政策工具，而且四年来累计使用次数最多，可见由政府向市场或社会的单向沟通仍是促进京津冀区域协同发展的支撑性自愿型政策工具。其二，签署自愿协议（线状虚线所示）和发挥第三方机构作用（点状虚线所示）的新型政策工具使用次数上升较快，然而，信息公开和公众参与等传统型政策工具使用次数较少。

（三）京津冀区域协同发展政策工具的协同程度

京津冀區域协同发展政策的协同程度较高，一方面，政策制定主体多元，涉及国家发展和改革委员会、环保部门、工业和信息化部、体育旅游司法等各个国务院机构，也涉及北京、天津和河北各级政府部门;另一方面，政策内容涵盖的范围非常广泛（见表2）。

由表2看出，京津冀区域协同发展在环保综合规定方面呈现了频繁的各级政府联合发文的情况，此外，联合发文发生于劳动争议、农林管理、保险综合规定、宏观经济体制改革、医疗保健、边境贸易、危险品管理、能源税收、扶贫养老、语言体育、交通航空等领域。

再来分析京津冀区域协同发展政策的联合发文主体情况。

第一，中央机构联合发文（见图9）。国家发展和改革委员会、环保部门居于政策协同的中心位置，它们频繁地与其他中央机构合作制定与执行京津冀区域发展政策;参与政策协同的中央机构主要包括农业商业等经济管理部门、工业和信息化等信息管理部门、科技气象等技术管理部门、司法部门、卫生和食品药品等安全生产监管部门、体育旅游交通等服务部门。

第二，地方政府机构联合发文（见图10）。从图10可见，地方政府联合发文的政策主体比较分散，多集中于相同职能部门的不同地域合作。

例如，北京、天津和河北三地政府分别在人力资源和社会保障、林业、公安交通管理、卫生和计划生育管理、安全生产管理、科学技术管理和保险监督管理等业务领域展开协同合作。此外，北京市海关外贸和交通管理部门居于政策协同的相对中心位置，它们与其他地方政府部门合作制定与执行京津冀区域发展政策，协同合作部门包括农业商业外汇管理等经济管理部门、发展和改革委员会等规划管理部门、食品检疫等安全生产监管部门、交通等服务部门。

第三，跨京津冀区域联合发文（见图11）。京津冀区域协同发展政策的发文主体以北京市、天津市和河北省政府为核心，它们与中央部委如工业和信息化部协同合作，或者与其他临近区域省级地方政府如山东、山西和河南等协同合作。此外，跨京津冀区域联合发文也出现于特定的业务领域，如北京、天津和河北与内蒙古自治区在民政领域协同合作。

（四）京津冀区域协同发展政策工具的整合程度

整合程度方面，参见图12和图13。自2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来，整合程度不断提升，体现在各种凸显整合程度的政策工具运用上，包括京津冀区域统一空气质量预报、统一预警标准、统一应急响应、统一应急联动，区域内城际铁路建设的资金管理统筹使用企业自筹、京冀政府征地拆迁、国内银行贷款等方式，京津冀区域协同应对事故灾难在体制机制设计、信息能力互补等方面形成工作示范，创新协同发展的工作机制，探索建立三省市统一的区域性转诊制度，实现医疗人才有序流动，推动北京市人才工程和河北省高端人才吸引政策交叉覆盖，应用具备信息共享和协调会商功能的应急数据信息平台，区域安全生产管理方面建立由京津冀省级分中心轮值组织的联席会议制度，以及建立大病保险京津冀三地同城化报销体系等。

参见反映整合程度的政策工具使用情况材料来源图（见图14）。其一，2014年京津冀区域协同发展上升为国家战略以来，组织机构的整合成为强化政策工具整合程度的关键，四年来累计使用次数最多，而且委员会、小组会议、专题会议、联席会议或协作小组等形式多样的扁平化组织结构（左二条形图标所示）成为京津冀区域协同发展过程中普遍采用的组织机构整合形式。其二，2014年京津冀区域协同发展战略伊始，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才信息资源共享等方面的整合程度不断加强，尤其在人才（左五条形图标所示）和资金（左四条形图标所示）方面的整合程度上升显著。

三、京津冀区域协同发展政策建议

基于2014年～2018年京津冀区域协同发展的政策工具分析，得到了一些基本结论：在政策工具的强制程度方面，管制型政策工具仍占主要地位;在政策工具的协同程度方面，联合发文在一定程度上存在;在政策工具的整合程度方面，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才信息资源共享等方面的整合程度不断加强。基于此，我们提出以下政策建议。

第一，谨慎运用管制型政策工具并创新使用强制程度稍弱的政策工具。政府治理目标固然为解决问题，但是，整体性治理强调将理念由解决政府问题转变为解决人民的实际问题。2014年京津冀区域协同发展政策上升为国家战略以来，服务思维虽然引导京津冀区域协同发展，但监管等强制程度明显的管制型政策工具仍然被广泛使用，使用频率明显高于市场型或自愿型政策工具。管制型政策工具如制定标准、限期整改、排污许可等在区域协同发展的初期阶段意义重大，凭借其可操作性强、见效快、指令简单等优势，促进了京津冀区域统一行政行动的初步协同目标的实现，进而行政强制程度的统一行动为打破区域行政区划之间的壁垒打下协同合作的基础。固然，京津冀区域内新的增长极建设也应该以该区域范围内的统筹规划、统一标准、协调权责设置、规范执法监测为前提。但是，为了增强增长极建设过程中的活力与创造性，更好地解决民众关心的问题，需要加强市场型或自愿型等强制程度稍弱的政策工具的使用。例如，公私合作伙伴关系（PPP）的建立。

公司伙伴关系是一种典型的市场型政策工具，可以在解决资金统筹问题的同时通过长期契约关系形成对政府和企业双方的可操作性强的行为约束，可以广泛地在增长极基础设施建设、公共服务提供的各個环节中视情况而使用。政府需要通过在契约合同中订立保护性条款或监管措施确保合作项目满足相关政策中阐述的公共利益标准。又如，基于大数据技术的使用改善信息公开工作，促进公众参与。

这是对自愿型政策工具开发使用的一个重要方面。

信息化时代大数据成为战略资源，一方面，大数据技术的使用加速了信息流动速度且打破了信息流动疆界，成为促进京津冀区域协同发展的有力工具，另一方面，大数据技术的开发可能带来新一轮的治理能力分化，信息鸿沟有可能带来更严重的不平等，所以需在京津冀区域统筹部署与使用大数据技术。

第二，在跨区域联合发文的基础上创新京津冀区域协同发展的协同方式。政府不同部门虽然按照功能设计运转，但整体性治理强调在实际解决问题的过程中政府部门应该进行整体性的考虑，即政府功能、层级的整合和多元治理主体整合。2014年京津冀区域协同发展政策上升为国家战略以来，在宏观经济体制改革、环保、劳动争议、农林交通、保险医疗、贸易税收、扶贫养老等广泛领域，京津冀区域协同发展政策普遍存在联合发文的情况，以国家发展和改革委员会、环保部门为中心在中央机构展开联合发文，在人力资源和社会保障、公安交通、科技卫生等业务领域展开地方政府机构联合发文，以京津冀省级政府为核心与中央部委、临近区域省级地方政府展开跨京津冀区域联合发文。这种政府功能、层级的整合体现出整体性治理的思维。

新的增长极规划建设中，仍需在不同的中央政府职能部门之间、不同层级的政府部门之间及跨省级行政区划的政府部门之间展开联合发文，以落实政府部门责任、发挥不同职能部门优势。但是，联合发文不是协同发展的唯一方式。京津冀协同发展的目标不止于不同行政区划政府间的联合行动，而应该将政策制定主体拓展到社区、企业、社会组织等多元组织，形成多中心、网络式的集体行动模式，增强多元治理主体之间的整合。

第三，以人才整合为突破口实现京津冀区域协同发展。京津冀区域协同的目的是为克服治理中的碎片化问题，然而，整体性治理强调用整体主义而非个体主义的方法解决问题。2014年京津冀区域协同发展政策上升为国家战略以来，政策工具在组织架构、运作体系、资金人才、信息资源共享等方面的整合程度不断加强，组织架构创新性地采用了委员会、小组会议、专题会议、联席会议或协作小组等整合形式。

这体现了将京津冀地方政府作为一个整体的治理方法，用以替代以往京津冀在治理过程中的彼此割裂。新的增长极建设过程中需要承袭组织资金信息协同方面的区域合作经验，并且应该重视人才的整合。京津冀呈现治理碎片化的主要原因不在于区位优势的差异，而在于人才资源的差异。新时代最重要的资源是稀缺的优质人力资源。北京市2018年人才落户政策出现松动，天津市甚至于2018年5月16日出炉“零门槛”落户人才新政，加入上海、广州、深圳、西安、杭州、武汉、成都等全国范围内的城市“抢人大战”。然而，河北省各大城市并不在此列，且河北省在抢夺和留住人才方面毫无优势可言。

人才资源缺乏整合一直是京津冀区域协同发展的瓶颈，未来京津冀一体化进程中应该高度重视人才吸引和忠诚度培养的政策研讨，通过平衡京津冀教育资源、培育河北省人才发展潜力等政策强化京津冀区域人才整合。

第四，以整体性治理思维建构起与京津冀区域制度环境相匹配的协同导向的政策工具体系。北京和天津城市实力雄厚，但发展空间有限，且正在经历“大城市病”带来的阵痛。一些公共治理问题如对大气污染问题的治理是跨越行政区划空间界线的，当前其发展潜力及上升空间仍有赖于京津冀区域协同发展。对于河北省而言，更是需要在整体性治理的大框架下抓住机遇，积极使用协同程度较高的政策工具缩小区域发展落差，实现要素合理流动，推进产业转型升级，强化基础设施建设，打造高质量公共服务体系，以整体协同方略破解行政化、部门化、孤岛化和碎片化发展造成的瓶颈，实现京津冀区域真正意义上的协同发展。京津冀区域协同发展需要打破体制和政策工具等方面的层层壁垒，整体性治理则是一剂良方。

一方面，目前的绩效考核和官员晋升机制仍建立在行政区划的分割封闭基础之上，需要一种动力机制推动京津冀政府间的合作治理。整体性治理强调区域协同，从区域发展规划到科技、教育、文化、卫生、体育等公共事业各方面政策的制定，均追求协同共生，倡导合作共赢。这种治理思维导向下的协同合作与绩效考核等机制挂钩，可以强化组织和官员的协同动机、支持行为与合作行动，进而致力于区域间的协同;另一方面，京津冀区域协同发展的实现需要整体思维下政策工具的组合设计、系统设计和协同设计。整体性治理摒弃单一政策工具的片面和孤立，强调政策工具强制性多样配合的同时，主张协同程度和整合程度的不断增进，为整合这些孤立状态的政策工具权威，有必要基于整体功能和协同效应，着手组建区域政策工具的协同治理机构，保证京津冀区域协同发展的可操作性，确保分散状态下的不同政策工具类型在京津冀区域内的整合优化，进而建构起与京津冀区域制度创新相匹配的政策工具协同创新体系。

参考文献：

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[2]崔 晶.水资源跨域治理中的多元主体关系研究——基于微山湖水域划分和山西通利渠水权之争的案例分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版） ，2018，（2）.

[3]赵新峰，袁宗威.京津冀区域政府间大气污染治理政策协同问题研究[J].中国行政管理，2014，（11）.

[4]赵新峰.京津冀协同发展背景下雄安新区新型合作治理架构探析[J].中国行政管理，2017，（10）.

[5]吴 芸，赵新峰.京津冀区域大气污染治理政策工具变迁研究——基于2014-2017年政策文本数据[J].中国行政管理，2018，（10）.

责任编辑：陈文杰