传统制造业用地出让现状及对策

丁瑶萍

[提要] 借助中国土地市场网出让结果数据，以2007～2016年全国传统制造业用地出让情况为研究对象，对传统制造业用地出让方式、来源、年限、价格变化等进行分析。研究结果表明：传统制造业用地出让面积和宗数呈下降趋势，而出让年限和出让价格不断上升。因此，未来要进一步落实工业用地出让市场化改革，进一步减少传统制造业供应，充分挖掘低效用地利用空间来提升产业结构升级。

关键词：传统制造业;工业用地;出让制度

一、引言

改革开放以来，我国经济不断发展，工业化水平不断提高。从1979年到2018年，国内生产总值由4，038.2亿元上升至900，309亿元，年均增长速度高达近15%;而产业结构也由“二、一、三”转变为“三、二、一”，逐渐步入后工业化社会。土地作为一切生产经营活动的空间载体和不可或缺的生产要素，为产业发展提供了重要支撑。从2005年起，国家逐步更新并发布《限制用地产业目录》和《禁止用地产业目录》，目的就在于淘汰低端产业的发展。鉴于此，本文首先梳理工业用地出让制度变迁，并在此基础上结合土地交易微观数据，探究传统制造业用地的供应现状与变化趋势，并据此提出改进对策。

二、土地出让制度变迁

（一）工业用地出让制度变化。在我国土地市场化配置改革过程中，包括工业用地在内的各类经营性用地大体经历了行政划拨—协议出让—招拍挂出让的转变过程。2002年，国土部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，标志着我国正式开始实施土地“招拍挂”制度，文件中明确指出商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。显而易见，此时工业用地是被排除在“招拍挂”制度之外的，主要原因是工业用地作为产业经济发展的重要生产要素，与产业布局和宏观经济结构有着紧密关联，其配置具有不同于其他经营性用地的特殊性和复杂性。在2007年以前，工业用地仍然以划拨和协议出让为主：党政机关和人民团体用地、军事用地、城市基础设施用地、非营利性邮政设施和教育设施用地等十九大类建设用地项目可以采用划拨方式取得土地使用权;而协议出让适用于同一地块只有一个意向用地者（商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外），且协议出让底价不得低于出让最低价。

随着资源约束与建设需求矛盾日益突出，工业用地市场化配置改革势在必行。首次提出“工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖和挂牌出让”是在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中。随后在2006年，国务院出台《关于加强土地调控有关问题的通知》，要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，并在2007年新颁布的《物权法》中体现这一要求。这意味着从2007年起，工业用地协议低价出让方式被禁止，全面实行招拍挂供应。同时，为了进一步加强对工业用地的管控，国土部依据土地等级、区域土地利用差异发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》，其中一等工业用地出让最低价标准为840元/平方米，十五等最低价标准为60元/平方米，各省可依据实际征地补偿费用适当提高最低价标准。2008年，国家进一步缩小划拨供地范围，“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源等项目要积极探索实行有偿使用”，这说明有偿用地范围进一步扩大。

（二）产业用地出让制度变化。产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业，如养老服务产业、物流产业、光伏发电产业以及其他“双创”涉及的产业而制定的专项用地政策（不包括房地产业）。在产业结构调整升级工程中，土地供应政策一直发挥着不可或缺的基础保障作用。2005年，國家发改委出台了《产业结构调整目录（2005年本）》，结合该文件和国家土地供应有关政策，2006年国土资源部发布了《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》，并在2009年适时修改发布了《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》;2011年，国家发改委又发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》，国土资源部依照该文件指导精神，同样发布了《限制用地项目目录（2012年本）》和《禁止用地项目目录（2012年本）》;另一方面，为了逐渐增加对战略性新兴产业和服务业的用地支持作用，2015年国土资源部联合其他五部委引发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，提出要加大对新产业新业态用地支持力度，优先安排土地供应;多种方式供应，鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合等方式供应以减轻企业资金压力。

经过这些年来的制度建设，当前我国土地市场供应制度整体框架具有以下特征：（1）从源头上尽量缩减划拨范围，扩大土地有偿供给范围;同时明确各类用地的供应方式;（2）以部令形式出台协议和招拍挂两类市场供应的《规定》，并辅以相关《规范》，逐渐完善市场供应程序;（3）不断进行地方土地供应创新尝试改革。

（三）数据来源与处理。本文所使用的工业用地数据来源于2007～2016年中国土地市场网出让结果的公开数据。本文重点分析的是传统制造业的土地供应价格、结构、供应方式和供应年限的异质性分析。因此，本文搜集的是2007～2016年间各省所有“工业用地”和“工矿仓储用地”的出让结果，由于西藏数据缺失严重，因此不在统计范围。为保证数据质量，本部分主要采取以下步骤进行数据处理：其一，对行业分类、面积、价格等关键信息缺失的数据予以剔除。其二，由于部分工业用地出让结果中仅用“其他”标注行业类型，无法准确判断其所属行业。因此，为尽可能保留数据完整性，本文依据出让结果中的“土地使用权人”，即公司名称，在“百度企业信用”网站上获得了该公司的注册号、地址、经营范围、所属行业等信息，并最终确定其行业类型。其三，统计汇总传统制造业的面积、出让宗数、价格、出让方式等多项指标。

（四）传统制造业用地出让现状与变化趋势。为更好地研究传统行业工业用地出让现状与变化趋势，有必要对传统制造业具体包含的行业进行划分。本文将农副食品加工业、食品制造业、纺织业、纺织服装、服饰业、皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业、木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业等行业确定为传统制造业。

从出让宗数和出让面积来看，2007～2016年传统制造业土地出让宗数和面积均有所减少：2007年出让12，558宗土地用于满足传统制造业发展需求，而2016年出让数量减少为10168宗，下降了19.03%，共减少供应12，042公顷。值得注意的是，2008年和2013年土地出让宗数和出让面积相较于前一年均呈现迅速下降趋势，分别可能与2006年国务院颁布《关于加强土地调控有关问题的通知》和《限制用地项目目录（2012年本）》《禁止用地项目目录（2012年本）》有关。土地来源方面：2007～2016年，传统制造业用地供应中来自新增建设用地指标的比重逐渐增加，由42.74%增加至71.80%，而来自现有建设用地和新增建设用地（存量库）的比重逐渐下降，分别减少了19.88个百分点和9.2个百分点。土地供应方式方面，在国家政策严格执行背景下，传统制造业用地以招拍挂方式出让的比重由2007年的26.85%增加至2016年的94.80%，而协议方式出让的比重由72.80%下降至4.23%，划拨用地比重稳定在1%以下。以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让的土地平均供应年限维持在48.88～49.61年之间，平均地价则由2007年的137元/m2增加至2016年的217元/m2。（表1）

三、结论及建议

通过分析，从2007年至2016年，我国传统制造业出让土地面积和数量有所下降，土地出让方式和出让价格愈来愈趋向于市场化水平，表明政府对土地出让的干扰作用越来越小。但另一方面，也要警惕传统制造业出让来源较多是新增建设用地以及出让年限逐渐升高的趋势，这意味着新增建设用地越多分配到传统制造业用地的话，高新技术产业的用地需求不能得到充分有效地满足。除此以外，传统制造业用地面积占用新增建设用地指标的比重有所上升。

基于本文得出的結果，提出以下建议：（一）合理制定土地利用年度计划，根据区域产业发展情况科学分配土地出让指标。注意区域差异性，因地制宜合理确定传统制造业用地出让价格、面积、方式，提升产业供应结构合理化。（二）进一步提高土地利用效率，有序退出低效用地。有效引导低效用地退出，鼓励通过企业自主创新、政府回购等多种方式挖掘低效用地利用效率。（三）实行弹性出让制度，采取先租后让方式，降低企业用地成本。除此以外，要根据企业生命周期合理确定土地出让年限。根据不同行业的企业生命周期差异性，合理制定工业用地出让年限，减少土地资源闲置浪费。

主要参考文献：

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