我国工业用地再开发发展历程

周峥

[提要] 制度环境的变化影响着工业用地再开发方式的形成与发展，梳理建国以来我国工业用地再开发相关政策及重大事件发现，我国工业用地再开发经历了萌芽、发展、政府收购主导、创新等四个阶段，在土地有偿使用、土地储备、招拍挂出让制度确立和土地市场建立的背景下，衍生了政府收购、协议置换、自主改造、创意产业等四类主要的工业用地再开发方式。

关键词：制度变迁;工业用地再开发;发展历程

一、引言

新中国成立后，土地作为工业发展和经济增长的重要载体，为我国工业化、城镇化进程的推进做出巨大贡献。随着城市的发展，土地利用效率逐步提高。当城市处于衰退期时，企业的工业用地利用效率会因资源的枯竭和利润的减少而降低，工业用地冗余、低效利用等现象随之出现。工业用地作为推动城镇化、工业化进程的加速器，对工业用地进行再开发可以纠正城市衰退问题，提升土地价值并达到城市可持续发展的目标。为不断适应更高要求的城镇化、工业化，我国政府开始不断完善工业用地利用相关政策，推动工业用地再开发工作，为我国土地资源的集约利用和可持续发展提供重要路径。

二、工业用地再开发发展历程

随着土地使用制度的改变，我国工业用地再开发工作呈现出不同的特征，工业用地相关政策法规为工业用地再开发的发展提供了良好的制度环境。

（一）1949～1985年：萌芽阶段。在1949～1977年的计划经济时期，土地国家所有和私人所有制并存，土地资源配置主要依靠政府的计划机制和数量调控机制。1978年，家庭联产承包责任制的出现催生了土地改革。随后，在1978～1985年间，政府低偿或无偿供应工业用地以发展经济，工业用地需求和总量均增加，但由于基数小，并未对土地供应产生压力，此时工业用地的低效利用也未得到社会关注。在这种完全由政府控制土地资源配置的制度环境下，中央从1964年开始针对一线的部分工厂进行了内迁（迁至三线），并从1983年开始通过易地搬迁的方式对部分三线企业进行了布局调整，这一做法虽然只涉及国家宏观层面产业布局的改变，但为地方层面工业用地协议置换等再开发方式的产生提供了前提。

（二）1986～1997年：发展阶段。1986年，我国出台的《土地管理法》明确规定“依法实行国有土地有偿使用制度”，此后我国国有土地有偿使用开始依法实行，引起了政府和土地使用者对土地使用效率的关注，为工业用地的再开发提供了契机。1987年，深圳完成我国第一宗土地的公开拍卖。1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定“土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”，自此土地使用权得以确立且可依法依规进行流转，我国土地市场机制得以逐步建立。1992年，全国出现“园区开发”热，工业用地进一步扩张，社会开始重视工业用地的闲置、低效利用问题。随后，在1993年和1995年，国家分别搬迁三峡库区企业，并将上海的纺织业企业转移到新疆，再次为地方层面采用协议置换的方式进行工业用地再开发提供了借鉴。1996～1997年间，上海和杭州开始尝试土地储备，开启了政府收购低效工业用地在我国的初步探索，我国工业用地再开发自此开始发展。

土地有偿使用制度，一方面能使工业用地向高效利用土地的使用者手中流转，另一方面也能显化土地价值，推动工业用地合理布局。但在原土地使用权人通过协议出让方式取得经营性用途土地时易造成国有资产流失，同时，自下而上的土地用途的转变使政府对土地资源的管控能力逐渐变弱。对于工业用地再开发来说，国有土地的有偿使用，推动了土地市场机制的建立，使市场开始在土地资源配置中发挥重大作用，这催生了更新改造、集中開发等市场作用下工业用地再开发方式。

（三）1998～2007年：政府收购主导阶段。1998～2007年，我国工业用地总量大，在为经济增长做出重大贡献的同时，也面临着更加突出的利用率低、布局分散、供需矛盾等问题，为此我国出台了相关政策来加大对工业用地的管理力度。

1998年，《土地管理法（1998修订）》明确规定“建设单位以出让等有偿方式使用国家土地”，2002年的《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》也强调“以挂牌方式出让国有土地使用权”，我国政府也在2003年出台的《协议出让国有土地使用权规定》中限制了国有土地使用权协议出让适用范围及价格，此后工业用地供应被纳入招拍挂出让范畴，我国工业用地招拍挂出让制度由此被正式确立，地方政府开始处于经营性用地供应的垄断地位。

同一时期，国务院于2001年下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》提出“控制建设用地的供给总量，鼓励地方政府进行土地收购储备制度”，并在2003年的《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》中强调“集中统一管理开发区建设用地”，政府对工业用地的调控能力开始增强，土地使用者将划拨用地通过协议出让后变更为经营性用地的行为开始受到限制和规范，土地储备制度也在2001年被正式确立。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《土地利用年度计划管理办法（2004修订）》进一步强调“控制建设用地增量和总量”，并在《土地管理法（2004修正）》中明确规定“国家实行土地用途管制制度”，这进一步增强了社会关于节约集约利用工业用地的意识。

自2001年国家鼓励地方政府开展土地收购储备工作以来，政府收购土地的再开发方式在我国迅速蔓延开来，2007年的《土地储备管理办法》更是细化了土地收购储备事宜，使政府收购方式日渐成熟，成为我国工业用地再开发的主导方式。

（四）2008至今：创新阶段。2008年开始，我国经济高质量发展与土地低效利用的矛盾日益尖锐，为迎合特色新型工业化道路对工业用地利用提出的更高要求，各地依托国家宏观政策，纷纷开始探索、尝试除政府收购方式外的其他方式，创新的再开发方式不断涌现。

2008年，国务院办公厅下发《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，该意见规定“可以在不改变产权性质的前提下，利用旧厂房发展创意产业”，在该政策的指导下，北京、上海等资源集中的大城市，发展了创意产业模式。2009年，国土资源部和广东省共同推进节约集约示范省建设，大力开展旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，在这一背景下，广东省主要采用自主改造方式对旧厂房进行了更新，而后国家在2014年《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》提出的“鼓励工业企业兴办自营生产性服务业促进转型升级”以及在2016年出台的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》明确的“原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式改造开发国有建设用地”政策均与这种自主改造方式相契合。2012年，国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》明确“优先发展产业且用地集约的工业项目，鼓励低效土地的二次开发”，随后，内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10省在2013年被确定为城镇低效用地再开发试点，低效工业用地的再开发工作开始在全国范围内展开。2014年，国务院办公厅出台《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，该意见指出“对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业采取协议出让为其安排同类用途土地”，这一政策指导了地方政府通过协议置换的方式腾退土地，缓解土地资源瓶颈，实质上是对国家宏观调整工业布局做法的传承。

三、结论

制度环境的变化影响着工业用地再开发方式的形成与发展，通过梳理建国以来我国工业用地再开发相关政策及重大事件后发现，我国工业用地再开发的发展历程可以划分为萌芽、发展、政府收购主导、创新四个阶段。在1949～1985年的计划经济时期，由于我国工业用地基数小，工业用地总量的增长并未对土地资源的分配产生较大压力，工业用地的低效利用未引起重视，但同一时期政府控制下的企业易地搬迁，使得工业用地再开发开始萌芽。在1986～1997年，土地有偿使用制度的确立推动了土地市场机制的建立，部分城市也开始对土地储备进行初步探索，这一制度环境为政府收购、自主改造、协议置换等工业用地再开发方式的形成和发展提供了基础。1998～2007年间，土地储备、招拍挂出让制度正式确立，工业用地增量和总量收到控制，地方政府纷纷采用政府收购的方式主导工业用地再开发工作。2008年至今，在国家宏观政策的支持下，各地因地制宜，创新了自主改造、创意产业、协议置换等工业用地再开发方式，为工业用地利用效率的提高、布局的调整提供了多元的解决路径。

总的来看，建国以来，工业用地再开发相关政策从无到有、从单一到多元，密度越来越高，协调性也越来越好。土地有偿使用、土地储备、招拍挂出让制度逐步确立，土地市场逐步建立，衍生出了政府收购、协议置换、自主改造、创意产业四类主要的工业用地再开发方式。

主要参考文献：

[1]Shu C，Xie H L，Jiang J F.Chen Q R.Is urban land development driven by economic development or fiscal revenue stimuli in china[J].Land Use Policy，2018.

[2]Liu Y L，Zhu A X，Wang J L，W K，Hu G H，Hu Y M.Land-use decision support in brownfield redevelopment for urban renewal based on crowdsourced data and a presence-and-background learning（PBL）method[J].Land Use Policy，2019.

[3]Krugman P.Increasing returns and economic geography[J].Journal of Political Economy，1991（3）.

[4]NG M K.Sustainable urban regeneration of a decaying urban community facing new uncertainty——the experience of university-led community envisioning in Hong Kong[J].The International Community Planning Forum，2005.

[5]徐青.城市中心區工业用地退出机制研究[D].南京农业大学，2014.