黑龙江省加强数据治理的对策研究

洪伟达

摘 要：本文从法规政策、治理机构、数据开放等方面梳理了黑龙江省数据治理的现状，分析了黑龙江省在法规政策和组织保障、基础设施和技术标准、产业开发和参与广度、思维观念和素养技能、数据安全和风险防范等方面存在的问题，并从制定政府数据开放法规政策、发展数据产业和数字经济、加强数据基础设施建设、强化数据安全保障和风险防范应对、建设数据人才队伍等方面提出黑龙江省加强数据治理的对策。

关键词：黑龙江;政府数据;数据治理;对策研究

中图分类号：D26   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）03-0036-03

2017年12月8日，习近平总书记在主持中共中央政治局就实施国家大数据战略进行的第二次集体学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。黑龙江省应把数据治理作为实现治理体系和治理能力现代化的新手段和新动能，创新治理手段、优化治理体系、提升治理效能，为龙江高质量发展提供数据基础和决策支撑。

一、黑龙江省数据治理的现状

（一）出台了相关法规政策

哈尔滨市先后出台《关于印发哈尔滨市促进数据发展若干政策（试行）的通知》《哈尔滨市推进政府数据向社会开放工作的实施方案》《哈尔滨市加快推进“互联网+政务服务”工作方案》《哈尔滨市推进政府数据向社会开放管理暂行办法》等法规政策，对提升政府数据治理效能、推动大数据创新发展以及加快数据产业和数据经济增长，都起到重要促进作用。

（二）建立了相关治理机构

通过合并和组建大数据治理机构，推动“数字政府”和智慧城市建设，加快推进政府治理体系和治理能力现代化进程，有效提升政府综合服务和治理能力。2019年5月22日，成立黑龙江省政务大数据中心，整合6家单位或职能，承担全省政府数据和社会数据采集、汇聚、管理，推进战略新兴产业发展等方面的职责。2019年9月9日，组建哈尔滨市大数据中心，整合并入14家市直信息服务类机构职责、人员，旨在推动哈尔滨市政务数据采集、存储、共享、开放及应用，为信息化、智慧城市、大数据发展提供技术支持和服务保障。

（三）开放了部分政府数据

2016年，哈尔滨市开通政府数据开放平台（http：//data.harbin.gov.cn），开放主题涉及公共安全、民生服务、经济建设、教育科技、卫生健康、农业农村、资源环境、道路交通、社会发展、城市建设、信用服务等14个重点领域。截至2019年9月，已有53个部门共开放1 108个数据集、5 754 258条数据、4 137个数据文件、2 315个API、9个App。在复旦大学数字与移动治理实验室发布的《2019中国开放数林指数》中，哈尔滨市在地级（含副省级）城市中排第三名。为推动基于开放政府数据的创新应用，举办了2017哈尔滨“浪潮杯”大数据应用创新大赛。

二、黑龙江省数据治理存在的问题

（一）法规政策和组织保障支撑不足

1.尚未出台全省性的政府数据治理法规政策。完备的法规政策体系是政府数据治理的法治基础和重要依据。北京、上海、贵州等20多个省级、10多个市地级已出台地方性配套法规政策文件。黑龙江省尚未出台全省性的法规、规章或规范性文件，政策引导力不足，缺乏顶层设计和政策集群效应。

2.尚未建立全省性的数据治理领导组织体系。强有力的领导体制和专业化的组织体系是政府数据治理的重要组织保障。广东、上海、贵州等地已建立领导重视、职责清晰、运转高效的数据治理组织体系，实现决策领导机构、推进执行机构、专业管理机构多方协同治理。黑龙江省尚未构建起全省数据领导组织体系，缺乏统筹规划和专项工作计划，部门专业化和部门之间协同性程度较低，数据生态体系培育意识薄弱。

（二）基础设施和技术标准建设落后

1.尚未建成省级政府数据开放平台。地方政府数据开放的水平是政府数据治理能力的重要反映。全国已有13个省级和8个副省级、61个市地级上线政府数据开放平台[1]。黑龙江省尚未建立独立的省级政府数据开放平台，省政府网站信息公开栏目中可查询部分政府数据内容，信息和数据的覆盖面、质量、更新频率都有待提高，但其中并不包含数据集内容。

2.政府数据技术标准不统一、数据质量不高。统一的技术标准是提升政府数据质量的重要依据。上海、贵州、广东等地已建立包括采集、存储、共享、开放、利用等关键环节的标准规范体系。黑龙江省政府数据资源分散在不同系统和部门的数据库中，数据标准往往不一致，非标准格式比例较高，存在信息孤岛、数据碎片化、数据冲突等问题。

（三）产业开发和参与广度推进缓慢

1.政府数据开发利用少，开发通道不畅。加大对政府数据的开发利用，是促进数据产业和数字经济发展的重要渠道。上海、浙江、广东等地，一方面，通过支持数据应用竞赛、提供企业孵化、设立创新基金、减免税收等手段鼓励和支持政府数据的社会化利用;另一方面，通过引导企业利用政府数据开展示范应用，积极营造社会广泛参与和利用开发政府数据的良好氛圍[2]。黑龙江省对政府数据开发利用成果缺乏广度和深度，不能充分挖掘政府数据中潜在的经济和社会价值，缺少有效渠道对政府数据产品和成果进行商业推广。

2.政府数据治理的参与度有限。多元治理主体协同治理是创新社会治理体制重要手段。公众对政府数据开放和参与社会管理的需求日益增加，开放政府数据赋予了市民参与解决社会问题的能力，市民不再只是公共服务的消费者，还可以成为合作者。黑龙江省政府数据开放主体范围较小、程度不高，公众的数据治理意识尚未形成，对政府数据进行增值开发和创新利用不足。

（四）数据安全和风险防范存在隐患

1.数据安全保障机制不充分。数据安全关乎党和政府安全、企业利益、社会稳定、公民隐私等众多方面。贵州、浙江等地通过加强数据开放平台安全管理和数据审查力度等措施，提升数据安全水平。黑龙江省尚未有专门针对数据安全的法规政策文件，相关规定零散地分布于政务信息资源管理、电子政务等政策中，数据安全责任界定不清晰，保障力度和效果不足。

2.数据风险防范体系不健全。在大数据时代，数据风险是着力防范化解重大风险的重要内容。贵州、江西等地对政府数据建立风险管理机制，定期对数据开放后利用情况的风险进行评估和管理。黑龙江省尚未建立成体系的数据风险管理战略和数据管理制度、数据管理流程，对政府数据风险审核、评估反馈、追踪管控等方面规定不明确，缺乏对数据开放后利用情况的追踪和管控。

（五）思维观念和素养技能培养滞后

1.思维观念尚未转变。公职人员数据思维观念是政府数据治理开展的重要因素。个别领导干部或由于触碰既有利益，不愿共享本单位或部门的信息和数据;或把握不好数据开放与保密之间的界限，认为共享、互联、开放容易造成信息和数据泄密，致使敬而远之;或缺乏积极性、主动性、创造性，只是简单模仿而不主动创新。

2.素养技能跟不上要求。政府数据治理离不开专业化队伍的支撑和执行。但部分干部缺乏关于计算机、统计分析、人工智能等方面的知识和技能，技术型干部储备不足。

三、黑龙江省加强数据治理的对策

（一）制定政府数据开放法规政策，扩大数据治理之源

1.建立数据开放政策体系，优化发展环境。一是加大政府数据开放力度。加快政府数据开放共享立法，制定《黑龙江省政府数据开放共享条例》、战略规划和配套措施，对政府数据开放做出指引和规范，使各政府和部门推动政府数据开放工作有法可依、有章可循，为数据治理提供法规政策环境，打造高质量发展提供生态优良营商环境。制定全省政府数据开放的顶层设计、资源整合、技术保障三大类政策，明确跨部门、跨层级、跨地区、跨部门的政府数据共享共治规则。优先开放旅游、交通、医疗、就业、教育、社保、地理、文化、农业、环境、气象等数据集，实现高价值数据的精准递送和精准加工，发挥政府数据开发的拉动效应。

二是促进数据内部交流共享。充分发挥数据汇聚的倍增潜力和迭代价值，从组织设计、系统规划和制度安排等方面出发，加强各级政府、部门的大数据资源统筹利用，实现跨部门的数据共享和共用。建立政府数据开放共享的推进机制，明确各政府部门数据开放共享中的权责关系、管理办法、实施方案、资金安排等，扶持率先开放的重点领域，形成“领头羊”效应。设计具有系列性的、规范性的、普适性的全省政府数据开放共享制度模板，包含审核机制、发布机制、责任机制、质量控制机制等内容，供各单位参考借鉴。建立数据管理机制，统筹全省各市（地）、县（市、区）和部门的数据开放工作，实现网络通、数据通、目录通和基础库通，通过网络互联互通、数据目录梳理、应用系统迁云等基础性工作推动政府数据资源按需共享和有序开放。

2.完善政府数据治理组织体系，促进政府转型。一是建立政府数据管理体系。成立数字龙江领导小组，由省委省政府主要领导担任组长，办公室设在省政府办公厅，负责统筹协调全省数据治理工作。各市（地）和部门成立数据治理工作小组，明晰数据治理工作的领导、联络员、业务员，组建综合性的专业数据治理机构，形成有效的沟通协调机制。充分发挥省政务大数据中心职能，可由省人民政府秘书长兼任中心主任，负责拟订并组织实施全省政府数据治理战略、规划和政策措施等，组织、指导和监督各部门政府数据开放工作。明确不同类型数据管理机构与数据职位的职能边界，构建职责清晰、运转高效、协调有序的数据治理内部运行机制，加快智慧城市和政府数据生态建设。

二是建立数据驱动决策机制。加快智能型政府建设，通过对海量实时数据进行智能关联分析和智能化分析，形成可操作性强、可用度高的“智报”，为宏观经济、市场监管、应急管理等提供科学的决策支持，形成“用数据决策、用数据管理、用数据服务”的决策机制。提高数据感知预测的快速性和精准性，依托全省统计数据管理平台，对全省经济运行、社会形势、风险防范等方面进行科学分析和精准研判，为各级党委政府决策提供决策依据。

三是建立多元主体治理机制。吸引企业、社会机构、公众参与到政府数据治理过程中，推动政府数据与企业数据、社会数据的融合，形成治理主体的多元化、治理视角的多维化和治理方式的多样化的治理格局。构建多维交互平台，增强黑龙江省政府部门的数据调控能力。

3.加强政府数据治理考核评估，提升治理效能。建立政府數据开放共享监管机制，监测数据开放的动态性和实时性、数据利用的范围和力度，将开放共享效果纳入绩效考核，对工作不积极、不主动、不作为等问题开展问责。建立数据开放工作考评机制，由第三方机构持续对各政府部门的数据开放工作开展评估，重点从资源共享、数据开放、管理支撑等方面对全省政府数据开放的运行管理和应用效益进行评价和监督，将结果纳入省政府信息公开工作年度考核范围。

（二）发展数据产业和数字经济，发挥数据治理之利

1.优化数据产业发展环境。举办黑龙江开放数据创新应用大赛和大数据高峰论坛，打造数字龙江品牌，助力大众创新、万众创业。充分利用在大数据领域的气候、地理和区位等优势，积极申报国家大数据综合试验区，聚集数据产业发展要素。引导数据产业与人工智能、文化旅游、农业产品、对俄贸易等领域相结合，成为高质量发展的重要经济增长点。

2.加快企业开发力度。加快推进企业数据共享和交换，汇聚国内外大数据领军企业开发黑龙江省政府数据资源，引导和鼓励企业挖掘政府数据资源，大力发展数据采集、存储、分析和挖掘等关键技术，围绕数据生命周期形成完整的数据产业链，提升企业利用数据自主创新的能力。

3.扩展公众参与范围。积极鼓励和引导社会和公众利用数据表达民情民意、参与社会管理，提升社会和公众的数据创新力，形成以数据战略为指导，以建立数据资产意识为核心，以数据开放、共享和协同为关键，以提高数据质量、数据可用性和数据安全为目的，形成政府、企业、社会、公众多元主体的数据治理格局。

（三）加强数据基础设施建设，夯实数据治理之基

1.建立政府数据开放平台。建立跨部门、横向整合、一站式的省级数据开放门户网站（hljdata.gov.cn），为企业、社会、公众提供数据下载应用等服务。利用5G技术推广契机，选择部分信息化程度较高的地区和公众关心度高的领域开展数据开放试点工程，选择数据密集度高、数据可利用性高的政府部门探索数据使用付费试点工程，选择业务关联性较强的政府部门开展数据共享交换试点工程。

2.建立政府数据标准规范。建立全省数据资源目录，明确分级分类元数据、数据脱敏等技术标准，建立数据基础库、业务主题库等资源库，明确数据资源的采集标准、清洗规范、共享范围、操作流程等规范。

（四）加强数据安全保障和风险防范应对，筑牢数据治理之盾

1.建立数据分级开放。对政府数据进行分级分类管理，编制开放数据清单，明确开放共享的范围，根据安全等级和敏感程度对数据集标注不同等级的开放属性并设置相应的数据获取和保护方式，实现数据开放的精细化管理，在保障数据安全的前提下发挥政府数据的最大效能。采取“分对象开放、分领域开放、分阶段开放”原则，按照政府部门、社会公众不同开放对象，将与政府业务相关的、涉及国家秘密和个人隐私的数据先在政府内部开放共享，将与公共利益相关的、不涉及国家秘密的数据向社会公众开放。

2.加强数据安全保障。建立政府数据开放共享事前、事中、事后全过程的动态安全管理机制。数据开放前，对数据进行安全审查和脱敏处理，建立预警机制，制定应急预案，借助社会力量进行第三方风险评估;数据开放后，进行安全监测，建立动态纠错机制。政府数据主管部门应提供数据安全查错举报渠道，公布查错举报方式，即时受理查错举报，移送有关部门按照规定时限回复。严厉打击泄露政府机密、危害网络安全、侵犯个人隐私的行为。

3.加强数据风险应对。建立预警应急工作机制，设立数据安全保障机构，制定数据安全应对预案，明确安全责任、应急程序、处置流程、操作规范。加大基础设施、支撑平台、数据安全的自主创新力度，建立对承建商、服务商的安全评估和风险测评机制。

（五）建设数据人才队伍，强化数据治理之盾

1.完善内部人才培养机制。各政府部门应指定专门机构和专人负责数据开放工作，数据开放主管部门定期开展数据开放工作业务培训。提高领导干部和公职人员对数据治理和数据开放的概念、原则、标准、价值、风险等方面的认识，提升政府数据开放的意识。加强公职人员数据技能培养力度，建立多层次、多模式的数据素养培训体系，满足不同岗位公职人员数据能力需求，培育以理性、有序、安全、共享、开放为核心的政府数据文化。建立数据管理问责与激励机制，将开放数据工作纳入干部教育培训体系和职业素养考核体系，推动数据管理人才的制度化、规范化。

2.建立人才社會培养机制。吸纳社会力量，培育合作伙伴，形成开放式跨界政府数据治理协作机制，使科研机构、高校、企业、公众积极参与到城市数据治理工作中，形成共建共治、共享共赢的数据治理格局。建立灵活的人力资源管理机制，培养大数据人才队伍。

3.加大专业人才培养力度。在政府部门、事业单位、国有企业、科研院所探索建立首席信息官（CIO）、首席数据官（CDO）和首席技术官（CTO）管理体系，加强对等复合型专业人才的培养。在哈工大、黑大等高校增设与大数据、统计分析相关专业，加强数据利用人才的培养和教育，提升整个社会的数据创新利用能力。

参考文献：

[1]《2019中国地方政府数据开放报告》发布，上海位列省级排名第一位[EB/OL].[2019-08-08].https：//finance.sina.com.cn/roll/2019-05-27/doc-ihvhiqay1817870.shtml.

[2]郑磊.开放的数林：政府数据开放的中国故事[M].上海：上海人民出版社，2018：111.