政策精准性视角下复工复产政策文本研究——基于深圳市115份政策文本的内容分析

廖燕珠

（深圳大学 管理学院，广东 深圳 518060）

一、引 言

新冠肺炎疫情给经济带来了巨大影响，为尽快恢复生产秩序、推动企业复工复产，中央和地方密集出台多项扶持政策。中国政府网联合工信部中小企业局推出的“应对疫情支持中小企业政策库”显示，2020年1-4月期间，中央层面已出台254份政策；除港澳台地区外，全国31个省市推出的地方政策多达1 088份，为企业减负纾困提供了极大支持和帮助。复工复产政策必须聚焦于“精准性”。如何评价复工复产政策的精准性?如何进一步推进复工复产政策的精准实施？政策文本是分析政府行为与判断政策实行效果的重要依据，是探索政策精准性的较好切入口。因此，本文尝试采用政策文本量化数据来呈现政策的精准性特征。

二、研究框架构建

精准治理因其靶向治理属性成了新时期政府治理改革的重要方向［1］。公共政策是一个由诸要素相互联结构成的复杂系统，其功能取决于要素构成情况及组合方式，其整体的精准性同样也取决于构成要素的精准面向。政策系统必然包含政策主体、政策客体、政策目标、政策工具等四个要素。因此，可从“政策主体—政策客体—政策目标—政策工具”四个维度构建复工复产政策精准性分析框架（见图1）。

第一，政策主体的精准界定。政策主体是参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人［2］。本文的政策主体主要是指负责执行政策的组织和人员。在政策文件中，执行主体的精准性体现在对多元主体的职责分工和协作关系的界定。政策实施过程通常需要多个部门的协调配合，如果政策主体规定模糊，容易造成政策执行过程中出现“真空地带”。因此，为实现复工复产政策执行的精准性，需要在政策文件中明确牵头部门与协助部门的权责机制，避免因权责模糊而导致协作不畅、互相推诿等问题的出现。

第二，政策客体的精准锚定。政策客体是相对于政策主体存在的，是政策发生作用的对象。确保政策资源毫无偏差地分配给目标群体或个人是公共政策的重大议题。事实上，瞄准偏差在公共政策中普遍存在［3］。政策客体锁定是政策活动的起点，决定了后续政策资源的投入方向，在制定政策时可通过准确识别政策问题来明晰政策客体边界。新冠肺炎疫情后期，政府制定系列优惠举措的主要目的是为帮助受疫情影响较大的企业与产业走出困境，有序推动复工复产，其政策客体应锁定为重点扶持的企业类型与产业类型。

第三，政策目标的精准设定。政策目标是政策执行预期达到的目的、要求和结果。制定复工复产政策的目标是为尽快恢复企业的正常生产秩序，保障企业在疫情期间开展生产活动对资源的需求。因此，本文将复工复产政策制定目的界定为保障企业在开展复工复产时的“人、财、物”三方面的资源需求，影响复工复产政策精准性的关键因素之一为是否精准对接了企业上述三方面的需求。

第四，政策工具的精准运用。政策工具是实现特定政策目标的一系列机制与手段。基于复工复产政策主要是为保障企业在疫情特殊时期资源需求的政策目标，本文以资源供给方式为划分标准，将政策工具分为分配型、激励型、信息型、服务型四种。其中，分配型政策工具是指通过直接供给方式提供资源，如资金补贴、社保减免和物资发放等；激励型政策工具是指通过设置奖励机制，政策客体达到一定标准或要求后可获得相应的资源，如项目申报、叠加支持和荣誉表彰等；信息型政策工具和服务型政策工具的使用功能是保障资源供给过程的畅通性，通过政策宣传、政策指引和政策咨询等信息型政策工具，以及绿色通道、专用窗口与网上办理等服务型政策工具，确保政策客体接收资源的过程信息畅通与服务高效。政策工具对复工复产政策精准性的供给，取决于备好政策“工具箱”，并在优势互补中实现有效组合。

图1 复工复产政策精准性分析框架

三、文本收集与研究方法

自中央提出要积极有序推进复工复产工作以来，深圳市各级政府出台了大量相关政策，复工复产取得了显著成效。截至2020年3月，深圳的复工率、复产率分别达到94.8%和97%［4］，远高于广东省平均水平。

本文选取深圳复工复产政策作为研究样本，在深圳政府网站进行政策文本搜索，最终获得115份与复工复产相关的政策文件，形成“深圳复工复产政策库”，数量统计见表1所列。在政策颁布数量上，深圳复工复产政策在二月份发布数量最多。全国有序推进复工复产的时间起点为2月3日（春节假期结束），2月8日国务院提出“有序做好企业复工复产工作”后得到了各级地方政府的积极响应。因此，二月份是推进复工复产的关键时期，深圳政策数量分布特征反映出深圳政府出台政策的及时性。在政策颁布类型上，深圳复工复产政策以通知和措施为主，其次为指引、细则和指南等，政策类型兼具了指导性与可操作性的特点。

本文拟运用内容分析法对“深圳复工复产政策库”进行深入研究。内容分析法最初运用于传播学领域，是一种将文本信息量化的分析方法，通过将质化数据进行量化，借助统计学方法对分析单元出现频数进行计量，用数字或图表的方式表达内容分析的结果［5］。目前，内容分析法在政策分析领域已得到广泛应用，比如，安全生产问责政策［6］、干部考核政策［7］、创新创业扶持政策［8］以及城市生活垃圾管理政策［9］等。本文同时借助Nvi⁃vo12软件进行词频统计、文本搜索与文本编码等。统计政策文本出现的高频词与编码政策文本关键词，并结合“政策主体—政策客体—政策目标—政策工具”四维分析框架评价深圳复工复产政策的精准性。

四、数据分析与研究发现

（一）政策主体维度

政策主体的精准界定在政策文本信息上呈现为清晰的职责分工与明确的协作关系。本文首先对深圳115份复工复产政策的发文主体层级进行提取、判别和归类，识别出52份市级政策文本与63份区级政策文本；然后对52份市级政策文本的发文单位进行再次甄别，联合发文的政策只将数量计入第一个发文单位，最终从市级政策文本中梳理出人民政府、人力资源和社会保障局、发展和改革委员会、科技创新委员会等16个发文部门。通过表2的数据，可以发现深圳复工复产政策执行主体具有多元性，呈现出执行主体分工明确，但协作关系较弱的双重特点。

表1 深圳复工复产政策汇总

表2 深圳复工复产政策主体构成情况

（1）深圳复工复产政策主体分工较为明确，表现为市政府与区政府、牵头部门与职能部门之间清晰的层次分工。一方面，各级政策主体的定位不同，相较于区级政府颁布的政策，市级政府颁布的政策多为方向性的指导政策，如意见、指引和办法等；而区级政府颁布的政策多为操作性的实施政策，如细则和指南等。不同层级主体颁布的政策类型不同，可有效解决上下级职责同构框架中的分责问题。另一方面，各项政策的具体执行部门界定明晰。如深圳市政府出台《应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持企业共渡难关的若干措施》，共提出16条具体举措支持企业复工复产。同时也制定了申报指引，明确规定了每一项举措的具体负责单位，说明了具体的操作指南、申报入口与咨询电话，减少政策执行过程中的“局部空转”［10］现象。

（2）深圳复工复产政策主体协作关系较弱，表现为联合发文的政策数量较少。在“深圳复工复产政策库”中，以单一主体颁布的政策数量最多，占政策文本总数的91.3%，其余是由2个主体联合发布的政策，占政策文本总数的8.7%，政策库中未出现由3个以上主体联合发布的政策。合作发文较为频繁的两个部门为人力资源和社会保障局与财政局，他们根据自身职责联合负责防疫期间企业职工适岗培训、企业社会保险费减免等工作。联合发文的政策数量不到十分之一，反映出政策主体推进复工复产时合作性不足，协调性较弱，需要在清晰界定各政策主体职责分工和责任权限的同时，进一步明确政策主体之间的协作关系。

（二）政策客体维度

政策客体是政策功能发挥的载体对象，对政策客体的准确识别和有效作用是达成政策功能的前提和基础［11］。复工复产政策制定的目标客体是需重点扶持的企业与产业，本文采用Nvivo12对深圳复工复产政策的扶持企业和产业类型进行编码统计。通过表3的数据，可以发现对政策客体的锚定精准，政策对受疫情影响较大的企业与产业重点纾困扶救，同时将复工复产与社会主义先行示范区、粤港澳大湾区建设结合，在危机中培育关键产业的增长。

表3 深圳复工复产政策重点扶持企业与产业类型

（1）从企业类型方面分析，深圳复工复产政策扶持的企业类型广泛，中小微企业和个体工商户⑴为主要扶持类型。深圳复工复产政策文件中，涉及的企业类型描述主要包括中小微企业、个体工商户、非国有企业、民营企业、规模以上企业和“四上”企业⑵等，扶持中小微企业和个体工商户的政策文件数量最多。扶持中小微企业的政策数量为29份，占政策总数比例的25%；扶持个体工商户的政策数量为15份，占政策总数比例的13%。中小微企业和个体工商户规模较小和抗风险能力较弱，在此次疫情中遭受了更严重的冲击，出现了生产要素供给链被打断、营业收入严重下滑和现金流供应紧张等问题。招商银行小微企业调研数据显示，16.9%的受访企业经营陷入困境，5.8%的受访企业正面临破产的风险［12］。深圳复工复产政策对中小微企业和个体工商户的重点扶持，体现了深圳政府对复工复产政策客体的准确识别，率先推动受疫情影响严重的企业复工复产。

（2）从产业类型方面分析，深圳在扶持防疫物资生产产业的同时，加大对受疫情影响严重产业的帮扶，并积极发展潜力产业，推动产业链升级。一方面，深圳复工复产政策大力帮扶受疫情重创的企业复工复产，颁布扶持住宿、餐饮、旅游和零售产业的政策共计37份，占政策总数的32%；颁布扶持交通运输业和国际贸易业的政策数量分别为20份和16份，占政策总数的17%和14%。另一方面，深圳也积极推进受疫情催动的医疗卫生、科技信息产业发展。在疫情期间，深圳政府为推进生物医药和科技创新产业的发展，分别颁布了28份与20份相关政策及配套措施。政策以“项目申报”“专项课题”和“悬赏制”等方式促进新型冠状病毒检测试剂、疫苗及相关治疗药品研发及产业化，同时强力推动大数据、人工智能、无人配送和云计算等科学技术应用于疫情防控。深圳复工复产政策对生物医药与科技创新产业的强力支持，既是基于防控疫情特殊时期的需要，也是基于深圳在粤港澳大湾区发展中的战略定位，更是契合了深圳在社会主义先行示范区建设中“构建国际一流的整合型优质医疗服务体系”和“率先实施新一轮创新驱动发展战略”的目标。深圳复工复产政策从“纾困”与“升级”两条路径精准锚定关键扶持产业，在解决疫情危机的同时推动产业链升级。

（三）政策目标维度

政策目标是政策制定者意图的文字表达［13］。因此，通过对政策关键词量化方式，可透视政策目标的设定靶向以及优先次序。在疫情的冲击下，企业复工复产的政策诉求首先反映在“资源”保障层面。因此，如何从人才链、资金链、物资链三个维度精准对接企业需求，是复工复产政策目标的重要议题。本文将政策文本中保障企业“人、财、物”三方面资源需求的关键词词频作为政策目标的量化显示维度和分类编码依据，对深圳115份复工复产政策中出现的高频词进行提取，把与每个维度相关的前20个高频词进行归类统计。通过表4数据，发现深圳基本实现了对企业复工复产资源需求精准链接的目标，政策保障企业资源 需求的优先顺序依次是资金、人员和物资。

表4 深圳复工复产政策高频词及词频

（1）深圳复工复产政策中与财力资源供应相关的前20个高频词词频共计2 998次，高频词数量居于首位。在疫情影响下，保障企业资金正常运转的政策目标精准契合了企业首要的政策需求。张夏恒通过对116家中小微企业的调查发现，疫情期企业的首要政策诉求为调减税收定额、推行租金及水电气补贴与减免、增加信贷支持力度［14］，这三项政策诉求都集中反映了企业资金方面的需求。深圳为减轻企业的资金压力，为企业提供了贷款、税收、租金、保险费等方面的支持，同时通过对手续费、担保费资助以及滞纳金免征等方式，全方位缓解企业现金流压力。

（2）深圳复工复产政策保障企业人力资源需求，与人力资源供应相关的前20个高频词词频共计1 922次，高频词数量居于第二位。在疫情影响下，大量企业的员工短期难于返工返岗。政策采取了系列措施切实保障企业用工需求，例如，针对企业员工返程难问题，政策提出由政府制定包车、包机运输方案，保障企业员工返工需求；针对企业员工招聘难问题，政策提出由政府出资委托人力资源服务机构免费为企业开展公益线上招聘活动；针对企业为降低成本而实施裁员计划的问题，政策规定对不裁员或少裁员的参保企业返还其部分的失业保险费。深圳市各级政府采取的多项措施切实帮助企业缓解了阶段性缺工问题。

（3）深圳复工复产政策也加强了企业物力资源保障，政策中与物力资源供应相关的前20个高频词词频共计961次，高频词出现次数相对较少。在物力资源保障层面，深圳复工复产政策主要是从疫情防控物资供应与一般生产要素供给两方面提高企业复工复产率。一方面，通过免费派送口罩、补贴核酸检测费以及加快消毒剂、防护服、护目镜等防疫物资生产的方式为企业提供复工复产的必备物资；另一方面，通过水电供应、生产设备购买补贴、原辅材料供应商诚信加分等方式为企业复工复产提供一般性生产要素的供给。从短期来看，上述措施帮助企业“止痛”的功能明显，但从长期来看，帮助企业“造血”的功效可能不足［15］。下一步政策需从供应链的角度，加强一般性生产要素的供给与流动，帮助企业建设“循环机制”，积极推进产业链上下游的企业协同复工。

（四）政策工具维度

政策问题的复杂性和政策主体的多元性决定了单一政策工具难于实现政策目标，政策工具的组合出现是政策设计的常见形态。政策工具的精准选用更多体现为政策工具的合理搭配，发挥多种政策工具综合优势。基于复工复产政策目标主要为保障企业疫情特殊时期资源需求的设定，本文以资源供给作用方式为分类标准，将复工复产的政策工具分为分配型、激励型、信息型、服务型四种政策工具。政策内容隐含不同类型的政策工具，每种政策工具都与特定的政策条文主题词关联。因此，可将政策中每一条相对完整的政策条文作为一个单位进行编码，并对其所使用的政策工具进行判断与归类。表5显示，深圳复工复产政策充分使用了四种政策工具保障资源的精准供给，但不同政策工具类型的运用频次差异较大，呈现出“使用种类全面、使用频次差异明显”的特征。

表5 深圳复工复产政策政策工具编码

（1）服务型政策工具使用频繁，全方位保障政策客体获取资源途径的便捷性。深圳复工复产政策中服务型政策工具使用次数最多，使用频次共计372次，涉及的政策数量为83份。深入分析可知，使用“网上服务”“邮寄服务”“邮箱服务”等非接触式服务型政策工具最为频繁，政策鼓励依托数字政府、智慧政务等平台开展业务，降低见面办事的感染风险。其次，政策还充分运用了“绿色通道”“专用窗口”“程序简化”等服务型政策工具，为只能通过线下办理的业务提供最大的便利，保障服务过程的高效顺畅。此外，深圳复工复产政策还创新采用“个性化”服务型政策工具，通过设立“一对一”和“点对点”的帮扶机制、建立“一企一策”和“企业专员”服务制度，进一步推进复工复产政策服务供给的精准化。

（2）信息型政策工具使用丰富，多渠道确保政策主体与政策客体信息互动的畅通性。深圳复工复产政策中信息型政策工具使用频次共计283次，涉及的政策数量为82份。一方面，政策通过使用信息型政策工具实现对需求侧信息的主动收集，利用“用工需求监测”“走访收集融资需求”“平台收集物资供需诉求”“填写贷款需求表”等方式了解企业复工复产需求的相关信息，促进政策制定内容与政策客体需求的精准对接。另一方面，政策通过使用信息型政策工具实现对供给侧信息的主动输送，通过“项目结果公示”“操作指引”“政策咨询”“政策宣传”等方式推送政策相关信息，提高政策客体对政策实施程序和结果的知晓度。

（3）分配型政策工具使用较多，激励型政策工具使用不足，需提高资源的精准配置。深圳复工复产政策使用了大量的分配型政策工具，使用频次共计274次，涉及的政策数量为61份。政策通过贷款贴息、租金减免、培训补贴、资金支持、费用返还等措施保障企业复工复产中的资金需求，同时还通过电费代缴、水价优惠、土地供应等途径配置资源型指标。但使用激励型政策工具的次数较少，使用频次为103次，仅有28%的政策使用了该类型的政策工具。激励型政策工具在使用过程中对扶持对象具有筛选作用，相较于分配型政策工具，其对资源配置对象的锁定更为精准。在复工复产前期，采用分配型政策工具可为较大范围的企业减负纾困，但在后期为保证资源的精准投放，可增加激励型政策工具的使用，通过设立资金奖励机制、荣誉表彰制度、项目悬赏制等措施为重点扶持对象优先提供资源，扩大政策的激励效应。

五、研究结论与政策建议

（一）增强部门之间的协调合作，实现政策的叠加效用

深圳复工复产政策主体呈现分工明确但协作关系较弱的特征。深圳复工复产政策由人民政府、人力资源和社会保障局、发展和改革委员会以及科技创新委员会等部门单独或联合制定，政策内容结合各部门职能职责，涉及贷款支持、培训补贴、项目申请、服务优化、需求调查等各个方面。总体上，每一份指导性政策都配套有相关的操作性政策，并对政策执行主体进行责任分解与精准规定，政策执行之间主体分工明确。然而，大多数政策是由单部门制定发布，主体联合发文的政策数量不足，政策主体之间协作关系较弱。为实现复工复产政策的叠加与协同效用，需要打通不同部门之间政策屏障，进行跨部门政策联合，加强各权威部门间的合作，在政策制定过程中注重多权威主体协调合作，促进各部门广泛参与复工复产政策的制定和落实，形成多部门协同效应。

（二）加快传统产业转型升级，大力扶持战略性新兴产业发展

深圳复工复产政策扶持的企业类型和产业类型覆盖范围广泛，重点扶持抗风险能力较弱的中小微企业以及个体工商户，同时对疫情影响严重的住宿、餐饮、旅游、零售等产业给予大力支持。深圳复工复产政策的下一步制定应与社会主义先行示范区和粤港澳大湾区建设结合，扶持对象应进一步瞄准疫情促生的新消费、新业态、新产业，发挥深圳在全国产业链的优势，寻求关键产业的增长点。一是加快传统产业转型升级，实现“互联网+产业发展”，加速产业线上线下的融合化发展，例如，推进现代信息技术在医疗、教育、办公等产品和服务的线上供给，以及推进住宿、餐饮、旅游、交通运输等产业的数字化、智慧化改造升级。二是培育壮大战略性新兴产业，尤其是要促进生物医药产业的发展，围绕高端生物医学工程、精准医疗、数字生命等重点领域，提高自主创新能力，加速培育一批具有原始创新能力的优质企业，打造粤港澳大湾区生物医药产业核心引擎、全国生物经济先导示范城市、全球知名的生物科技创新中心与生物医药产业集聚地。

（三）加强跨区域要素流动政策联动性，实现供应链产业链上下游协同

深圳复工复产政策以资源输送的方式精准对接企业人才链、资金链、物资链三方面的需求，解决企业复工复产用工难、融资难、物资缺的问题。为切实提高复工复产的整体效益和水平，政策不应仅限于保障企业复工复产资源需求的功能，应进一步推动上下游、产供销、大中小企业整体配套、协同复工。政策需结合供应链特征调整，关注区域间上下游供应链的关联性。逐步构建跨区域要素流动与利益分享的特殊保障机制、统一的认证体系、一致的行动准则、互容的执行政策，加强跨区域要素流动政策的联动性，推动供应链产业链上下游协同。

（四）综合使用多种政策工具，加大激励型政策工具的运用

深圳复工复产政策使用了分配型、激励型、信息型、服务型四种政策工具保障资源的精准供给，政策工具类型使用完备，但激励型政策工具使用频次较少。政策工具组合使用是复工复产政策内容完整性的重要因素，也是复工复产政策精准性的必备条件。系统优化深圳复工复产政策工具使用情况，需加大激励型政策工具的运用。一方面，可加大物质性激励型政策工具运用，采用“悬赏制”方式组织开展应急科研攻关，对申请项目择优予以叠加经费支持，为防疫期间复工复产的个人、企业设立分类分级物质奖励机制。另一方面，更要加大非物质性激励型政策工具运用，可对疫情防护期间做出突出贡献的企业、金融机构以及个人等各类优秀主体进行专项表彰，例如，将有序开展复工复产活动的企业纳入“红榜”名单，给予诚信加分；对疫情期间积极构建和谐劳动关系的企业授予其“和谐劳动关系企业”称号；对于表现突出的人才，按照有关规定优先推荐评优评先、优先安排参加人才疗养等。

注 释

（1）为方便统计描述，将“个体工商户”归为“企业”类型。

（2）“四上”企业是指规模以上工业企业、资质等级建筑业企业、限额以上批零住餐企业、国家重点服务业企业等这四类规模以上企业的统称。