行政规范性文件审查监督模式的完善

肖珊　林晓晖

关键词 行政规范性文件 审查监督模式 “病灶”

作者简介：肖珊、林晓晖，石狮市人民法院法官助理。

中图分类号：D926.4                                                   文献标识码：A                     DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.036

一、现有行政规范性文件的审查监督模式及其“病灶”

（一）权力机关的审查监督模式的“病灶”

权力机关的审查监督是指全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会对行政规范性文件的监督。 法律赋予了上述权力机关对行政规范性文件具有备案审查和撤销的权利，但是权力机关的备案审查机制存在着以下问题：第一，立法上的缺陷。《宪法》《监督法》《组织法》等法律虽然都规定了人民代表大会及其常务委员会有权撤销人民政府不适当的决定和命令，但上述法律的规定是一种宏观的、原则性的规定，其对于行政规范性文件的审查提起、审查期限、审查对象、审查内容、审查程序及审查处理等内容均未有较为详细和具体的规定，这种简单化、抽象化的监督标准不足以有效指导规范性文件的审查监督。 第二，具体操作上的限制。立法过于宏大而宽泛，而在运行过程中虽然地方也指定了一些相应的备案审查办法、条例、规定，但是审查登记机构各个地区不同，且对人大及其常委会的主动审查未规定，对于如何启动、启动后如何操作、审查后的处理都没有作出详细的规定。

（二）行政机关审查监督模式的“病灶”

行政机关的审查监督事实上是行政机关的一种内部审查监督，主要是指上级人民政府对下级人民政府，或者各级人民政府发现其所属部门制定的规范性文件的内容，与现行法律法规等相抵触时，有权撤销或者改变的一种审查监督模式。行政机关的审查监督依据主要来源于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法》。

2018年国务院发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》，该指导意见进一步明确了行政规范性文件合法性的审查内容，该指导意见的出台为行政规范性文件合法性审查的实践提供了较有指导性和前瞻性的参考。但是行政机关的自我审查监督也存在着一些问题：第一，行政机关自我审查监督的独立性和中立性不足。行政规范性文件最典型的法律特性是具有“行政性”和“规范性”，行政机关与行政机关之间并不是完全独立的，他们之间是具有利益关联性的，行政机关内部的对于行政规范性文件的审查监督的公开度和透明度不够，可能会导致审查监督流于形式，形成备案审查机制虚化。第二，行政规范性文件还具有专业性，而备案审查机构可能面临专职人员少、精力不足或者专业能力不对口等问题而对行政规范性文件中的专业性审查达不到要求，加上行政规范性文件数量多，很多备案审查也只能是流于形式。第三，在反馈和公开机制上，相对缺乏相应的操作规程，导致很多的备案审查是通过内部沟通协调完成的。

（三）社会审查监督模式的“病灶”

社会审查监督即公众审查监督。目前对于行政规范性文件的社会审查监督，尚无明确的法律依据，仅是一些地方制定的规范性文件管理办法中提及。而社会审查监督的方式范围较为狭窄，一种是事前审查监督，即在相关行政规范性文件出台前，会向社会公布，征求意见;一种是事后审查监督，即在行政规范性文件出台后，如发现相关规定有违法内容的，可以向制定机关提出审查建议。

社会审查监督存在的问题：第一，立法的缺失，法律和法规对于公众审查监督的权利赋予不够，导致公众审查监督的立法依据不足;第二，审查监督缺乏效力，虽然公众能够对行政规范性文件进行审查监督，但是很多时候缺乏审查监督的途径、方式、反馈机制等，公众审查监督本应成为最广泛的审查监督，却很多时候流于形式。

二、行政规范性文件的司法审查模式及其“病灶”

司法审查模式，目前主要是法院审查模式，即由法院通过对行政诉讼进行裁决的方式，来对行政行为进行合法性审查的模式。司法审查模式的主要法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》《中国人民共和国最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》。

自我国《行政诉讼法》颁行以来，司法实践中逐步重视对政府规范性文件的审查，特别是2014年我国对《行政诉讼法》的进一步修改，使得规范性文件的审查有了明确的立法依据。 2018年2月，我国出台的《行政诉讼法》解释中，进一步明确了政府规范性文件审查的具体方式和标准，并完善了相关的配套措施， 这给法院参与政府规范性文件审查创造了有利的条件。但与此同時，目前行政规范性文件的司法审查也存在着一些问题。

其一，对于行政规范性文件的司法审查，只能在行政相对人提起具体行政行为之诉时才能启动，而不能单独对某一违法行政规范性文件单独提起行政诉讼，此时的审查是一种事后监督，且该行政规范性文件已经对权利人造成了实际损害。

其二，根据现有法律规定，虽然人民法院要对行政规范性文件的合法性进行审查，但是对其合理性是否审查并未作出规定，所以即使人民法院发现行政规范性文件存在合理性的问题，也只能是不能作为认定具体行政行为合法性的依据，只有司法建议权，而没有撤销权。但从法律效力的层面来看，司法建议并不具备强制性的法律效力，虽然在我国《行政诉讼法》中明确要求接受司法建议的机关必须将最终的处理情况反馈给法院，但此规定并不具备法律意义上的强制要求，导致在实践中难以得到切实有效的执行。

其三，行政规范性文件数量庞大，有的具有十分专业的内容，司法审查过程中，法院作为司法审判机关，并不一定能全面专业的审查，也导致了很多时候法院在行政规范性文件的审查上怠于审查，不予审查或者简单审查的情形在具体的案件中占据较大的比例。

三、完善行政规范性文件审查模式的“药方”——以司法审查模式为药引

（一）扩展司法审查的范围

我国对行政规范性文件的司法审查范围较窄，其审查只能通过行政相对人提起，即行政相对人在对具体行政行为诉讼过程中才能提起审查请求，这在很大程度上限制了法院司法审查的范围和行政相对人可诉的范围。将行政规范性文件同步纳入行政诉讼的受案范围，并非要求法院主动去审查行政规范性文件，也不是扩张法院的职权，而是让行政相对人可以在行政规范性文件造成权益损害前能先行进行预防。

（二）明确司法审查的标准

司法审查的标准事实上包括合法性标准和合理性标准，《行政诉讼法》对于法院的司法审查仅规定了对合法性进行审查，对合理性审查未作规定，虽然在实践中合理性审查也是必要的，因此司法审查就需要从合法性标准和合理性标准两个维度出发。合法性标准方面应包括四个方面：一是制定主体的合法性即行政规范性文件的指定机关是否有权制定;二是制定主体是否滥用权力;三是行政规范性文件的内容与上位法的规定是否相违背;四是制定的程序是否合法。鉴于我国对合理性标准的评价并未作出规定，法院在合理性标准的评价上要保持谦抑，在有限的范围内对合理性作出一定的评价，主要包括行政规范性文件制定所依据的法律适用是否正确合理，所依据的事实判决是否客观真实，所制定的目的是否符合宪法和法律的规定。

（三）增强司法审查的效力

当前，我国法院对行政规范性文件的审查结果处理仅仅是司法建议权，但是司法建议权不具有强制的约束力，当行政机关对司法建议不作为时，司法审查的效力就“无处安放”，因此需要提升司法审查的效力，从而保障司法审查的达到预期的效果。

提升司法审查的效力可以分为两个阶段，第一个阶段是当前阶段，在法律对司法审查的内容和范围未扩张前，可以先行建立和完善司法建议的回应制度，即行政机关对于法院所发出的行政规范性文件的司法建议必须做出回应，并限期改正，将司法建议的回应制度纳入到行政机关的考核当中，如未作出回应或者无正当理由拒绝改正，则应对行政机关的负责人及行政规范性文件的制定责任人进行问责。第二阶段是未来阶段，参照法国司法审查当中宪法法院及行政法院的司法审查权限，适当的给予法院对行政规范性文件的合法性作出宣告，并有权对违法行政规范性文件作出撤销或者无效的裁判。

（四）多种监督相结合，推进行政规范性文件的审查监督

行政规范性文件的监督不是单獨的一味中草药就能够解决的，而需要多味中草药共同入药才能达到效果。行政规范性文件的审查不仅仅是一个司法过程，同时也是一个行政和立法的法律适用过程。鉴于行政规范性文件产生的主体是行政机关，无论是制定、适用、效果均从行政机关产生，故行政规范性文件的监督模式应建立以行政监督为主体，辅以司法激活、人大保障、社会共督的监督格局。

在行政监督过程中，建议建立行政规范性文件的大数据平台，将行政规范性文件的监督由事后监督变为事前监督。大数据时代已经到来，行政规范性文件的出台都有一定的规范性、规律性、标准性，行政规范性文件是否合法、是否合理、是否重复等问题，很大程度上可以通过大数据平台进行分析。行政监督中加强大数据平台建设，出台前可以先行对预发布的行政规范性文件进行大数据检测和修改，甚至通过大数据检测就能够预先废止不合理不合法的文件。同时大数据平台还可以应用到司法审查当中，建立数据共享平台，将司法审查数据融入到大数据平台中。

注释：

权力机关的审查监督依据主要是来源于《中华人民共和国宪法》《中国人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法》等多部法律。

程丹丹.规范性文件异议审查机制研究[D].东南大学硕士学位论文，2017：18.

《中华人民共和国宪法》第八十九条第十三项、第十四项的规定。

《行政诉讼法》第五十三条第一项、第六十四条的规定。

李稷民.论我国行政规范性文件司法审查的构造——解读2018年《行政诉讼法》司法解释带来的变革[J].学习与探索，2019（1）：67.

何海波.行政诉讼法[M].法律出版社，2011：467.

马丹娜.行政规范性文件附带性审查研究[D].内蒙古大学硕士论文，2019：20.