城乡融合发展的制度问题与建议

洪扬

摘要：当下我国提出农村振兴、促进城乡融合发展，但我国城乡二元结构从多个方面影响了农村发展。文章通过对我国城乡政策的梳理，从政策角度对城乡融合发展问题进行讨论，认为其发展之阻碍是不合理的政策过程，并由此过程所产生的一系列如“剪刀差”、城乡户籍等制度所导致，因此提出通过政策制定、执行、评估三方面政策过程的改进来消除城乡融合发展的制度性阻碍，并提出合理建议。

关键词：公共政策;城乡融合;制度障碍

我国农业基础薄弱，基础设施和公共服务落后，城乡二元结构影响了我国经济发展水平和人民生活质量。鉴于此，我国提出“农村振兴”、促进城乡融合、加快城乡一体化发展。国外对城乡理论的研究主要包括马克思、恩格斯城乡融合理论，刘易斯-拉尼斯-费景汉的城乡二元结构理论等，国外学者在总结西方城乡发展经验以及对亚洲国家进行调查的基础上，提出众多城乡发展理论和模型，例如“托达罗”模型和增长极理论、核心边缘理论等，对我国城乡关系问题分析及未来发展具有借鉴意义。我国学者基于国外研究成果和国内实际情况，形成对我国城乡发展的独特看法，如杨发萍提出表征城乡关系的七大要素，并认为东、中、西部地区应均衡发展，城乡融合发展体现在资源、产业、生产生活方式及环境等的融合，友好的城乡关系需城乡互补、协调发展以及国家权力的介入，其次，城乡产品与要素市场、空间经济协调性以及政府可支配资源的分配影响了城乡融合。此外，主体的权责问题、市场化结构布局、制度调整与优化及区域体系构建对城乡关系演进具有重要影响，不应把城镇化作为现代化程度的唯一标准。智慧乡村对城乡一体、功能互补的城乡关系作用积极，且要解决三农问题，应把焦点放在城乡二元分割的体制上，倡导城市包容乡村发展，加快构建城乡共同体和包容性政策体系，形成城乡双向、多元、多中心的发展格局，关注乡村多元价值、多功能、新兴乡村等的形成机制，优先推进城乡发展中一样化内容，促进三产融合发展。

综上所述，我国学者从社会、经济等角度分析城乡发展问题和内在机理，对政策和制度方面关注较少。通过国家权力制定、政府执行政策是我国城乡关系发展演变的主要推力，文章从我国城乡政策切入，讨论其所产生的制度性问题，并提出促进城乡融合具体建议。

一、我国城乡关系的政策沿革

新中国成立后制定了一系列的经济、社会、文化政策，确立了城乡二元制结构。第一，改革开放前我国政策表现为偏重城镇、工业而轻农村、农业：1. 经济方面。通过设置工农产品价格“剪刀差”、农产品购销制度及农业集体化，规定生产内容，其全部产出由国家收集并分配，利用农业剩余促进工业化、现代化，侵害了农民利益，使其积极性和效率降低，城乡差距逐渐拉大。2. 金融方面。从银行存款和政府投入两方面扩大了城乡差距，以低利率吸收农民存款来支持城镇工业发展，同时对农村的投入很少，城乡两地所获投入相差悬殊。3. 社会方面。城乡户籍制度限制了城乡人口自由流动，明晰了城乡界限，并形成两地在就业、医疗、教育、基础设施、公共服务等各项社会制度方面的不同标准，使农民利益遭受损失，城乡差距加大。第二，改革开放后，国家逐渐放松对经济管控，家庭联产承包责任制调动了农民积极性、提高了生产效率、解放了劳动力，也间接造就了20世纪80年代乡镇企业崛起，城乡发展不协调问题有所缓解，但很不稳定。新世纪以来，国家提出城乡统筹发展，取消农业税并加大对农业投入，城乡差距有明显缩小趋势。第三，十八大以后，我国提出新型城镇化、美丽乡村建设与精准扶贫方略，十九大提出乡村振兴战略，使三次产业逐步融合发展，更充分地利用人、财、地等要素，2014年户籍制度改革表明城乡在各项社会制度上的差距将进一步缩小，促进了城乡融合、协调发展。

二、我国城乡关系发展的政策分析

（一）社会经济制度的非协调

结合以往研究，本文从政策协调性和主体参与性两方面论述。第一，政策制定不协调。首先，新中国成立后，政策制定以城镇为中心，“剪刀差”、农产品购销制度及农村集体化体现了农村生产生活资料对城镇单向输出，促进城乡协调发展的经济性制度几乎没有。其次，户籍制度影響了城乡社会福利方面协调性，包括教育、基础设施、公共服务等在内的各项社会制度的不同标准，造成农村社会福利的低水平。最后，城乡金融制度也不协调，对农村摄取过多注入过少。第二，与民众协商共议制度不完善。首先，政府制定政策缺乏征求民众意愿的意识，与民众进行协商共议的体制机制不完善，导致民众与政府距离拉大，沟通不畅。其次，民众尤其是农民，由于在思想和教育等方面的局限性导致大多数民众既没有参政议政的要求，也不具备参政议政的能力。

（二）政策执行制度的不合理

改革开放后，国家制定了一系列促进城乡发展的政策，在政策执行的过程中出现政策执行的非有效问题，主要表现在：第一，政策宣传不到位。政策宣传是政策执行的起始环节和重要内容，一方面，政策宣传不到位使政策执行主体不能准确认识和了解政策意图，不利其主动性、创造性的发挥，政策落实就大打折扣。此外，政策宣传不准确、有漏洞还会导致某些人曲解政策，结果偏离原计划。另一方面，政策客体不明政策意图，可能会出现不接受、不服从政策，给执行带来阻力。第二，政策工具选用不当。政策工具一般包括强制性、混合及非强制性工具，改革开放后，我国放松对经济的管制，但在政策执行中命令式的自上而下及忽视市场原则方式普遍存在，浪费大量资源并挫伤了民众的积极性和热情。第三，监督控制机制不完善。政策的监督和控制应贯穿整个政策过程，政策过程是个系统工程，系统内部要素和外部环境变化会影响政策过程，事中控制机制不完善使执行过程中不能及时发现问题，偏差难以得到纠正，最终导致政策结果不能达到预期。

（三）政策评估制度的缺失

政策评估的缺失主要体现在两个方面：第一，评估机构的缺失。同一政策在各地实行会产生不同的效果，由于政策评估机制的缺失，各地对于政策的效果、效率探究较少，导致无法系统评估论证某一政策的结果及其在执行中产生影响，不利于总结经验和继续推进政策。第二，政策评估结果的非透明和评估主体的单一。城乡政策是涉及广大人民群众利益的大型政策，从其制定开始就需要多方讨论、验证，评估结果的非透明不利于政策执行者进一步的工作以及政策客体自愿自觉接受政策。此外，政策评估主体单一使评估结果客观性存疑，政策制定者和执行者掌握一手资料，但可能会做出利于自身的评估结果。

三、我国城乡融合发展的建议

（一）促进各项制度协调与参与主体多元化

第一，促进城乡融合发展需经济、金融、社会等各项制度配套制定。在经济方面：逐步减弱“剪刀差”对农村的影响，对农产品规定价格区间，在区间内由市场决定。加快产业融合，提高农业附加值，建立线上线下购销平台，促进三次产业融合发展。合理推进土地流转，加快对空心村、撂荒地等田地的流转，增强农业与科技结合。金融方面：成立农村合作社、互助组等，资金来源由区、县财政、当地农户以及投资者三方各负担一部分，为产业融合发展提供资金，加大财政对农村的投入力度，建设各项基础设施和公共服务，推动城乡融合发展。社会保障方面：逐步取消城乡二元户籍制度，解放农村剩余劳动力，提高农民收入水平和生活质量。消除由户籍制度所带来的在各项基础设施、公共服务等城乡社会制度上的差异，解决好城乡融合发展过程中包括教育、医疗、福利等在内的各项社会制度的协调问题。第二，参与主体的多元化。党和政府。在政策制定过程中，国家执政党和政府占据主导地位，中国共产党是我国执政党，领导制定国家大政方针，国务院是国家权力的执行机关，党和政府在我国政策制定过程中扮演重要角色。相关专家和智库机构。某些政策制定对专业要求较高，需要相关专业人才汇聚论证，为政策的科学可行提供专业性支持。利益相关者。新政策的出台伴随利益的重新分配，涉及大量利益相关者，在政策制定时要征求利益相关者的建议和意见，将其损害降至最低并给予合理的补偿。

（二）完善政策宣传和监控制度

第一，完善政策宣传制度。主体宣传，指对政策执行主体的宣传，在各级各单位设立政策宣传会议，定期召开，对政策文件进行学习和传阅，对执行部门和非执行部门进行宣传，扩大宣传成果和力量。客体宣传，也即对政策执行客体的宣传，通过电视、网络广播媒体进行线上宣传，以及社区管理者对辖区内居民进行线下宣传，通过开展政策学习活动等方式使之成为一项广大民众学习理解政策的制度。第二，合理选用政策工具。在政策执行中应更多的利用非强制性工具，也即市场、经济工具替代行政命令，减少行政干预，使民众自愿、积极的接受和实践政策，此举还有利于促进政府和人民之间的良好关系。第三，加强监督控制机制建设。政策执行涉及大量人员、物资等，任何一方出现问题都会影响最终结果，而执行中容易发现偏差需及时纠正，这需要运行良好的监督控制机制。十三届全国人大会议后，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，可在其下设立政策监控机构，常驻人员由行政、司法机关以及大众媒体和社会团体按一定比例组成，由国家监察委员会产生并对其负责，实际运行时可按具体情况，由常驻人员临时抽调机关干部、专业人员进行政策监控。

（三）加快科学透明的评估制度建设

第一，加快建设政府和社会评估机构。政府评估制度。政策执行机关及相关人员掌握一手数据资料，也了解真实情况和现实问题，可在中央和各地方建立政府政策评估制度进行评估，由政策制定、执行者组成，在政策实施过程中可进行多次期中评估，期中評估结果与预想不一致时可立即纠正偏差，并在政策终结后进行期末评估。社会评估制度，即指第三方评估，由各类专家、学者构成，通过调查等方法获取资料以保证评估的科学性。我国第三方评估机构受行政因素干扰较大，其自身水平也参差不齐，需加快建设和发展我国第三方评估机构，使之成为一支独立、可靠的评估力量。第二，科学选用评估方法，促进评估结果公开透明。评估方法的科学与否影响着评估结果有效性和合理性，我国政策评估一直以来重定性轻定量，需将两者相结合，更多使用定量方法，以数据来展现政策效果和效率，使政策制定者更准确的把握政策完成情况、问题以及改进的方法等。政策评估结果的公开透明是指在不涉及机密情况下，将评估结果向相关专家、学者及利益相关者公开，使专家提出有益的意见和建议，总结经验教训，利益相关者可结合实际情况向相关部门反馈具体问题，促进政策更加合理。

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（作者单位：延安大学经济与管理学院）