中国社会组织参与养老服务热点问题分析

张丽艳，邓晰文

（辽宁师范大学政府管理学院，辽宁大连 116029）

一、引言

全国老龄办预估，到2050 年，中国老龄人口将达到4.87 亿，老龄化问题已成为我国的主要社会问题。但由于20 世纪计划生育政策的影响，4-2-1 家庭结构的变迁导致独生子女养老压力翻倍，传统家庭养老模式难以满足庞大的养老需求。而机构养老又存在着诸如信任危机、供给不足、监管缺失以及服务质量和水平参差不齐等问题。相比之下，西方发达国家由于福利制度和人口政策的不同，早在20世纪就已经进入了老龄化社会，并随之形成了较为完善的养老服务体系。其中与我国主要的不同在于西方福利多元主义要求政府将社会组织作为社会福利提供的主体，实现福利供给主体的多元化。综合我国社会养老的现状以及国外养老服务的发展经验，积极推动养老服务社会组织建设、提高社会组织养老服务参与度是解决我国老龄化问题的必然选择。同时，随着我国近年来政府职能不断转变，政府对社会组织参与养老提出了新的要求，主要表现在引导和鼓励社会组织与社区合作提供养老服务、强化社会组织服务职能以及降低相关社会组织准入门槛等方面。当前社会组织在我国养老事业发展中的状况如何？如何更好地结合我国国情发挥社会组织在养老服务提供中的优势？从而使社会组织真正成为推动我国养老事业健康发展的重要力量值得思考。

二、研究方法与样本选取

（一）社会网络分析方法及思路

社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）是将所选取被研究的个体与组织和两者之间的社会关系视为一种可视化的网络模型，通过图表论述、数学模型和软件分析等方法对网络模型下所涵盖的关系和数据进行分析，从而说明网络结构特征的一种分析法。社会网络分析的研究对象是包含各种不同节点和连线的网络，不但能将研究对象可视化，而且能分析出多种网络分析指标，说明节点和连线关系之间的特性。本文进行的是社会网络分析中的关键词分析，分为下面的工作流程：首先利用CNKI 数据库的信息导出功能，导出样本文献的题录信息；然后利用Bibexcel 软件进行共现关键词数据的处理；最后运用UCINET 软件绘制高频关键词共现图谱，以获取国内社会组织与养老服务的热点问题与发展趋势。

（二）样本资料的选择

为了保证研究数据具有代表性和准确性，选择中国知网期刊数据库（CNKI）作为资料来源，在“高级检索”一项内输入“养老”并含“社会组织”一词，检索项目选择“主题词”，检索时间选择不限，文献来源一项选取“CSSCI”进行精确检索，检索结果共有137 篇文献符合要求。这也说明所研究的“社会组织与养老服务”问题较新，相关研究还处于起步阶段。再通过进一步筛选出与社会组织参与养老这一主题不相符的部分文献，最终保留了134 篇文献作为研究样本。

三、研究过程与统计分析

（一）样本文献的描述性统计

本主题研究发文时间不限，在CNKI 搜索的结果上来看，最早发表于2009 年并一直持续至今。从年发布总量来看，截至2017 年呈逐年上升趋势，不难看出是一个新问题并且研究热度逐渐上升（见图1）。发文作者方面由于文献的总量较少，各个机构作者共55 人，且研究层次以基础社科为主，说明该问题还有很大的研究空间。总体来看，CNKI 上发表的CSSCI 核心期刊对该问题的研究还处于初步阶段，很多方面都处于探索状态，研究前景较好。

图1 各年度文献发表数量统计图

（二）关键词统计

先将获得的134 篇文献自定义以关键词导出，将得到的文献关键词收集并整理。先利用Bibexcel软件对关键词进行统计，统计得到关键词373 个。并利用Bibexcel 软件做共现关键词分析，得到共现关键词268 个。将共现关键词数据导入到excel 表格中以降序排序。由于数据总量较少，且为了保证数据的代表性，故选择共现次数≥2 的关键词做进一步分析（见表1）。

（三）关键词分析

利用UCINET 软件的可视化分析功能，将所获得数据经过整理后输入，绘制出高频关键词共现网络分析图，能够较为直观地看到各个关键词联系与分布（见图2）。接下来作者进行了小团体分析，在UCINET 软件中选择Analysis-subgruops-factions-选择峰值，得到共现小团体网络分析图（见图3），并通过调节不同数值得到各关键词组成的主题方向。最终进行了各个主题的确定。

表1 共现关键词表（≥2 倒序）

图2 高频共现关键词网络分析图

图3 共现小团体网络分析图

四、研究主题的确认及分析

（一）主题确认

通过反复试验，发现将这些高频关键词分为17个小团体时，fitness 值为最小，证明划分最为合理。然后，我们将共现小团体网络分析图中出现频繁且相关度明显，具有代表性的关键词联系起来。最后将主题确认为6 个。确认后的主题分别为：社会组织参与居家养老的供给模式研究、社会组织参与养老的政策研究、社会组织参与养老服务的困境研究、社会组织参与农村养老问题研究、国外关于社会组织参与养老的经验研究、社会组织与政府、社区的协同关系模式研究。下面我们就针对这些主题展开具体的分析。

（二）主题分析

1.社会组织参与居家养老服务供给模式研究。

居家养老服务供需平衡中社会组织的服务供给状况及社会组织与其他居家养老服务供给主体间的合作创新等问题是该主题的关注重点。通过系统而科学的居家养老服务需求和供给现状分析，发现社会组织在我国居家养老服务供给中参与严重不足，主要在于社会组织所获得的资金支持严重不足、社会组织自身的发展状况无法满足社会需求、能够提供养老服务的专业人员素质不高等多重原因。可以考虑建设新型政府购买养老服务中介组织、确定政府购买养老服务中介组织管理规范，建立养老服务承接主体的充分竞争机制等[1]。依据类型学理论，目前非营利性社会组织参与居家养老服务的合作模式主要有：合作共销模式-居家养老服务的合作供给与合作伙伴模式-多元化专业化的居家养老服务两种。根据各地区现有的合作模式来看，目前有代表性的参与养老服务的社会组织形式主要有三类，即政府主导型非营利组织、企业依附型非营利组织、公益主导型非营利组织[2]。

2.社会组织参与养老服务政策研究。目前我国政府购买养老服务的模式以委托性购买模式、形式性购买模式、直接资助模式、补贴模式等为主。但从相关政策文本分析可以看出，政府购买过程中政府与社会组织之间的责任关系、社会组织与所提供服务对象之间的责任关系不够明晰；社会组织提供社区养老服务的资金保障、税费优惠等需要相关政策给予进一步的支持[3]。社会组织参与养老的相关问题目前主要集中于政府角色定位存在偏差，对养老服务业扶持不到位、社会组织自身发展落后导致承接养老服务能力不足、民间资本参与养老服务缺乏积极性、市场有效需求不足等问题。建议应该从组织体制、资金筹措、基础设施建设、医养结合、人才培养和网络平台建设等几个方面加强相关的政策支持[4]。

3.社会组织参与养老服务的困境研究。社会组织参与养老的困境研究主要集中于政府与社会组织间关系以及社会组织自身发展困境等方面。在政社关系研究方面，从资源依赖理论的视角来看，政府与社会组织属于资源的依赖关系，可将社会组织参与养老的困境分为以下几个方面：在合法化、制度化机制上的缺失导致对政策法规依赖；由于多元化筹资机制尚未建立导致对政府财政资金的依赖；因为社会组织自主性弱、依附性强而导致对政府组织体系的依赖。因此可以考虑为社会组织参与养老提供更加包容的政策环境；提供多元化资金支持，加大政府购买力度；建立与社会组织良性互动的“合作伙伴”关系，实现两者协同共强等[5]。在社会组织自身困境方面，目前主要表现在社会办养老机构发展遭遇瓶颈、社会组织参与社区居家养老服务有限、老年消费市场发展缓慢等问题。以不同特征为分类标准，养老服务型社会组织的类型主要有：专业型、自治型、运营型、保护型等社会组织。从不同类型的社会组织情况来看，主要存在社会办养老机构等专业型社会组织缺乏有效的治理能力、社区养老服务机构等运营型社会组织内生动力不足、保护型养老服务机构转型升级中体制不顺、社会团体等自治型社会组织规模有限等困境。因此应在改善社会组织参与养老服务的环境、加强对社会组织参与养老服务业的支持、提升养老服务业社会组织的发展能力等方面进行改进[6]。目前有关支持社会组织发展，推行社会福利化政策面临三方面阻力：利益群体之间利益分割和博弈、福利观念上过分强调国家政府的责任以及部门之间存在利益分割难以共识等。对比其他主体，非营利组织在社会化养老体系中的效率和责任以及人文主义和成本效益等方面具有独特的优势。政府应加大对非营利组织的扶持力度，设立有效的评估机制保证养老服务质量，以促进社会组织的健康发展[7]。

4.社会组织参与农村养老问题研究。社会组织在参与农村养老方面的问题主要集中在社会组织参与的合理性认证、优势分析以及协同作用等方面。在合理性认证问题上，目前农村养老的突出问题主要表现在传统农村家庭养老保障衰退、“空巢老人”逐渐增多、农村经济发展水平落后和农村养老机构无法满足养老需求等问题。而当前的客观社会环境具有以下特征：未富先老、养老政策逐渐适应、资金来源广泛、城乡养老一体化。从福利多元主义理论的研究视角来看，我国社会化组织参与农村养老是必要的，也是可行的，这是农村养老发展的必然趋势[8]。在优势分析方面，目前农村社会经济组织形式主要有专业合作社、股份合作社、专业协会等。根据国内苏州的“三大合作”组织和国外日、法农村社会化经济组织的成功案例可以看出目前社会组织参与农村养老的优势集中于：农村社会组织对比个人和政府在农村社会养老保障中起到不可或缺的基础性作用；农村组织化程度越高，各类经济组织发展的就越好，农村集体经济越富裕；农村经济组织不论在面对市场风险和自然风险方面还是在满足基本养老保障方面都大大优于农民个人[9]。在协同作用方面，由于新中国成立至今的一系列制度影响以及计划生育政策导致的人口变化等原因使得我国养老服务的重点在农村，但相对城市养老而言，目前农村养老服务供给存在更加严重的缺乏情况。根据治理理论分析，我国养老服务存在家庭失能、社区失能、政府失灵等主体的失能失灵的现状。迫切需要建立一种多主体协同供给养老服务的模式，而社会组织在协同供给模式中具有重要作用[10]。

5.国外相关经验研究。在发达国家，社会组织在养老方面贡献巨大。以德国为例，非营利组织、私营部门和政府在公共服务方面的提供量对比表明非营利组织不论是在幼婴、儿童还是养老服务方面都是最主要的供给方。德国社会组织提供公共服务的主要优势和特点在于伞型组织保证法律地位、服务效率及专业化水平；法定经费保障；准入条件及监管措施完备；标准化教育培训体系等。而且由于近年来德国社会老龄化加剧，在养老服务方面实行改革：推出了长期护理保险鼓励老人和家庭参与解决政府养老资金短缺问题，通过立法加强各方对养老服务监督并细化服务标准，提高护工待遇等。这为我国社会组织参与养老服务具有很好的借鉴意义[11]。从服务地点——“家”的概念：住房、社区、血缘关系人群；服务责任主体——家庭、政府、市场和社会组织；服务内容——医疗救助、资金援助、日常生活服务、个性化服务和长期护理等方面进行比较分析，可以看出发达国家的居家养老服务发展十分成熟。我国政府在鼓励社会组织参与养老过程中，可以从建立完整的社会化养老服务体系、构建权责明确的居家养老服务责任体系、转变居家养老观念以及在“量”的满足基础上实现“质”的提高等方面进行改进[12]。

6.社会组织与政府、社区的协同关系研究。在社区合作方面，以武汉市为例，现有三种典型居家养老服务模式：服务主体多元、功能齐全、服务方式多样、服务机制灵活等特点的聚合型养老模式，其强调政府推动、市场扩展、社会组织助力、社区探索；建立养老服务云平台、数据库和服务线上化的网络型养老服务模式，其强调精准化定位、精细化服务和精确化提供；以及强调公益非营利的公益型养老等三种典型模式。根据政府对社区居家养老模式的推广，应积极探索社区与社会组织协同的新路径[13]。在与政府的协同关系方面，目前我国政府购买公共服务的主要方式为：服务机构补助购买、服务项目委托购买、服务对象补贴购买、服务人员岗位购买等方式。政府购买居家养老服务机制可以分为四种类型：向准社会组织的非竞争购买、向社会组织的非竞争购买、向市场组织的非竞争购买、向各类组织的竞争性购买。而在购买方式、政府职能、运行绩效等方面存在的问题导致服务供给效率差别明显。因此政府优化购买各类社会组织的养老服务应在理清政府的职能范围，确认公共服务购买的具体内容、购买方式上采用分类购买，灵活运用多种购买方式、政府相应提供政策和法律支持，确保公共服务购买的制度规范、建设信息化平台，促进公共服务网络治理、培育相关社会服务机构，构建公共服务中的公私伙伴关系等方面进行改进[14]。

五、对未来我国社会组织参与养老服务的展望

（一）探索社会组织与社区居家养老服务合作新模式

在国外居家养老服务思想中，居家养老概念里的“家”就是社区。作为我国城市居民自治的基本单位，社区在政府的各项具体公共服务的提供中起到重要的基础性作用。从服务资源的角度来看，社区作为基础的自治和服务平台，可以为社会组织提供更多的社会资源、更优越的政策环境以及更加稳定的服务对象来源。与发达福利国家相比，我国社会组织与社区的联系与合作不足，社区缺乏专业化的服务资源，社会组织难以充分发挥服务主体的作用。因此，党的十八大以来，党和政府在解决老龄化问题时，提出建设适合我国国情的社区居家养老服务模式，其中更加明确了对社会组织的要求。第一，积极引导和鼓励社会组织与社区合作，强调社会组织的服务功能。在社区居家养老服务模式中，社会组织被定性为专业化的养老服务供给主体，要充分发挥自身优势，提高养老服务质量和服务水平。同时，通过与社区养老服务平台的合作，为社会组织提供服务和运营发展的必要社会资源，提高社会组织参与养老服务的积极性，实现互惠共赢。第二，降低公益型养老服务社会组织的准入门槛，并出台相关政策支持基层社区社会组织和养老服务社会组织的建设，有针对性地建设一批专业化的参与养老服务的社会组织。然而目前社区居家养老服务模式在全国范围推行较慢，基本仍处于中心城市试点阶段，模式本身也仍在探索和发展中。且各地社会组织和社区发展水平差异较大，难以在短时间内设计出普适性较强的合作服务模式。因此，探索有关社会组织参与社区居家养老服务的创新模式，将成为未来研究的热点。

（二）创新养老服务的网络平台建设

随着大数据时代的发展，效率化、数字化成为各行各业改进和转变生产方式的导向。面对我国严峻的老龄化趋势以及庞大的老年人口基数，合理性和便捷性成为了养老服务不可忽略的重要因素。在相关文献的整理研究中，很多文献列举了地方典型案例，且这些地方典型案例无一例外地提到了建立网络信息服务平台等类似的举措建议。在实践中，与传统养老服务模式相比，新建立的网络信息服务平台的确在合理性、便捷性等方面有着独特优势。但同时也出现个人信息泄漏、养老信任危机等相关问题。而“区块链”的出现为公共服务提供的精准性、安全性创造了可能。未来通过“区块链”“大数据”“互联网+”等新型技术构建更加科学的养老服务网络平台必将引起关注，可能成为未来研究的热点。

（三）完善相关法律法规

根据现有的国家法律来看，我国目前缺乏一部真正以社会组织为核心的立法。社会组织自身、社会组织与政府合作以及社会组织参与公共服务等方面的明确立法较少，大多以民政部的规范性文件为主。从2020 年年初湖北省冠状病毒疫情中红十字会在物资分配等方面出现的一系列问题来看，正是由于相关立法的缺失，导致面临重大社会问题时社会组织缺乏监督，公共服务能力大大削弱甚至滋生腐败。未来社会组织在我国社会公共服务领域的参与度将会越来越高，不仅是为了对社会组织进行更加规范的支持引导和管理监督，也是为了更好地发挥社会组织在养老服务等社会公共服务层面的作用，尽快出台一部以社会组织为核心的法律是必要且亟需的。只有具备了立法支持，社会组织未来的发展才能更加稳健且规范，社会组织参与公共服务的积极性才能更高，政府对社会组织的管理和监督才能更加合理且有效。因此，社会组织参与公共服务的法治建设也可能成为未来研究的热点。