农村低保政策的执行偏差：基于扎根理论的研究

王 琳，程玉莲

（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

一、问题的提出及文献综述

2020 年是全面建成小康社会的决胜之年，全党全国高度关注农村的脱贫状况，为确保消除绝对贫困，先后实行“扶贫开发”“精准扶贫”“精准脱贫”等政策。2007 年国家在农村实行最低生活保障制度，即“低保”政策，旨在通过社会兜底，更精准、直接地帮助最低生活水平无法保障的家庭，使其能够尽快达到脱贫标准。但是，最低生活保障制度这一政策自上而下在执行时常常会发生一些“变通”，导致低保政策无法瞄准最有需要的家庭，产生政策执行上的偏差。基于此，本文将利用扎根理论，采用实地调查、深入访谈的方法，来探究影响政策执行偏差的因素有哪些，以期为更好地执行该政策提供一定的建议措施，更好地完成农村贫困家庭的脱贫，实现2020 年全面建成小康社会的目标。

埃利森认为，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”，这表明政策执行是实现良好的政策效果的关键一环。然而公共政策是一项复杂的公共管理活动，史密斯模型认为公共政策在执行中往往会受到执行主体、目标群体、政策环境等因素的影响[1]，从而出现一定程度上的偏差现象。学界对于政策执行偏差的研究主要集中在偏差发生的原因以及防治偏差的矫正措施两个方面。例如，周国雄（2007）[2]从博弈论的视角分析了地方政府执行偏差的原因——是基于对利弊得失的权衡和自身利益最大化的考虑而做出的相关反应。雷望红（2019）[3]从组织行为学的视角进行了解释，基层政府作为政策执行主体受到了运动式治理和官僚制的双重约束，既要在短期内完成任务，又要规范执行，这对于基层政府提出了更高的要求。基层政府出于策略性的应对，便会对政策执行出现偏差。吴开明（2009）[4]提出“政策执行控制”的概念，对政策执行偏差进行矫正，先是要构建完备的政策执行控制主体体系，另外要优化政策执行控制的制度安排。上述研究都是从宏观的层面对政策执行偏差进行的研究，欠缺对具体某项政策的微观分析，本文将着眼于农村低保政策的执行偏差，从个人-政府-社会三个维度来分析其偏差产生的原因。

农村低保是“农村最低生活保障制度”的简称，是国家社会兜底的主要手段，是通过再分配的方式来保障农村贫困人口维持基本生活而建立的社会救济制度。学界对于农村低保政策的研究主要集中于政策执行中存在的问题以及后果两方面进行研究。例如，印子（2019）[5]的“政策执行走样”的概念，陈锋和朱梦圆（2019）[6]的“实践异化”、王文龙（2019）[7]的“政策目标偏异”“福利反超”概念等，基于政策执行中的问题，魏爱春和李雪萍（2019）[8]认为这违背了底线公正原则，会影响社会公平正义，应当在政策执行过程中兼顾起点公平、过程公平和结果正义，彰显底线公正。综上所述，学界对于农村低保政策的研究侧重于执行过程及结果的研究，欠缺对于执行偏差原因的关照，本文将在扎根理论的基础上通过实地调查、深度访谈的方法，寻找政策执行偏差的原因并试图建构一个解释模型来解释农村低保政策执行偏差的原因。

二、研究方法与资料收集

（一）研究方法

本文采用的研究方法是扎根理论和深度访谈。扎根理论是格拉斯等提出的一种质性研究方法，其主要宗旨是在质性材料的基础上发掘、发展理论，是在系统收集资料的基础上寻找反映社会现象的核心概念，然后通过这些概念之间的联系，建构相关的社会理论。

深度访谈是通过与受访者面对面地深入交谈来了解某一社会群体的生活经历和生活方式，探讨特定社会现象的形成过程，从而获取原始资料。本文通过深度访谈获取大量的文本资料，然后利用扎根理论对其进行编码，归纳范畴，并以此构建理论。

（二）资料收集

本文选取位于H 市的B 村、S 村和W 村进行研究，为了使研究样本更加具有代表性和科学性，访谈对象兼顾了不同年龄段的群体，尽量具有更大的研究领域，获取更多不一样的谈话文本。访谈三个村庄的材料，其中两份材料进行编码分析，还有一份材料留作理论饱和度检验。

三、资料分析

（一）开放式编码

开放式编码是指研究者将收集或者采访到的谈话文本资料进行编码，然后对资料中的定义和现象进行凝练并且形成一定的概念[9]。

笔者首先对原始的访谈资料进行逐字逐句的录入，标签和编码，然后对其内容进行比较和分析，从原始的谈话资料中提炼出初始的概念。其中为了尽量避免资料整理者的个人主观想法对研究结果的影响，所选取和录入的语句都尽量保证其原始性。最后进一步提取和分析其中包含农村低保政策执行偏差的影响因素的语句，将其概念化。具体如表1 所示。

表1 开放式编码形成的概念

（二）主轴编码

主轴编码是将先前归纳出来的相应概念进行抽象化、归类、提升并综合后形成一定的范畴，需要从中进一步发现和提炼出主要范畴，发现和建立范畴和概念之间的各种联系，分辨其中什么是主范畴，什么是副范畴，并对主轴范畴进行深度的讨论和分析，从而把握事件发展的整体脉络。

通过上一个开放式编码的阶段，将第一阶段处理得到的概念进行重新整理，合并重复的概念因素后归纳出若干更精炼的概念，并重新进行绘表处理，如表2 所示。

表2 主轴编码

（三）选择性编码

选择性编码又称为核心编码，是指在主轴编码的基础上进行比较、归纳，通过寻找最为核心的线索来联结所有其他的范畴。实际上，选择性编码是对多个主范畴的进一步分析，从中发掘出具有统领性的，能将所有其他范畴联系在一起的范畴。本研究的核心范畴是农村低保政策执行偏差的原因，最后建立的影响因素模型蕴含三个主要范畴，分别是个体因素、政府因素和社会因素，其会对乡村低保政策的执行偏差产生显著性的影响，具体解释如图1 所示。

图1 政策执行偏差解释三方模型

（四）理论饱和度检验

本文研究通过访谈记录的深入分析，构建的模型达到了饱和状态，为了使结论更加具有代表性，又用第三个村庄的访谈数据进行了饱和度检验。将访谈内容进行随机的抽取和检验，最后并未发现新的概念和范畴。三个主范畴内部也并没有产生新的构成元素。基于此可以认为，本文的范畴编码和因素模型在理论上是饱和的。

四、影响因素模型的阐释

（一）个人因素影响分析

在个人因素的影响分析中，首先将个人做了区分，既包括基层领导集体的素质，也包括农户本身的素质。领导集体的素质影响其是否公正执行政策；农民素质影响其对政策的理解程度与关心程度。

就基层领导集体而言，个别干部工作动机不纯洁，利用职务之便为自身或家族谋取私利。表面上遵守规则约束，实际上暗示部分意欲申请低保的家庭进行利益输送。另外，有的干部在评定的过程中不能就事论事，将农户平时表现和低保评定联系起来，若是平时不够支持干部的工作，给他们留下不好的印象，申请低保概率很低。

就农民而言，一般农村的普通农民很少会关注党和国家的相关惠民政策，尽管互联网时代普及，网络发达，但农民多是围着自己的“一亩三分地”生活，对相应政策的敏感性不足，因此各类政策在农村的普及率较低，农民本身只关心自身利益增长，对政策关心稍显不足。

与政策执行相关的双向主体素质不足，对低保政策未给予足够的重视，这就会导致政策执行的偏差。基层领导干部在执行低保政策时，常常以工作效率为先，为了维护村庄秩序或谋取利益，在政策执行中不同程度地抑制了低保利益相关者和普通村民对该类社会救助资源配置过程的民主参与。例如，有的村庄领导干部没有将低保政策的相关知识与信息进行公示，阻断了农民获取政策知识的途径。其次，在名额确定方面，在没有进行具体详实的家计调查的基础上，首先想到的是如何将低保名额作为“政策商品”以换取一定的利益，农村中普遍存在的“关系保”“维稳保”等就是例证。最后，低保名额的进出机制形同虚设，早期的低保户也一直都享有低保，几乎没有“进出”的存在。

（二）政府因素影响分析

从政府的层面来看，低保政策本身的出发点是通过精准定位，为深陷贫困的群体提供真实的帮助，实现“应保尽保”的目标，通过点对点的扶贫政策帮助贫困人口实现脱贫。但是，该政策在执行过程中存在程序上的不完善之处，可以归纳为申请-审核-执行程序漏洞问题。首先，申请程序中有一定的漏洞，低保政策的对象本应是家庭困难的农户，但是该政策执行中并未对申请低保家庭必须满足的条件做出严格的限定，规则的不精确给了部分“问题户”“关系户”[10]以可乘之机，让他们名正言顺地申请了低保，而真正有需求的农户只能“眼睁睁看着”。罗尔斯《正义论》中有过论述，“为了平等地对待所有人，提供真正的、同等的机会，社会必须更多地注重那些天赋较低和出身于较不利社会地位甚至机遇糟糕的人们”，如今“关系户”等一类人的存在，从一定程度上违背了起点公正原则，对党和政府的公信力也产生消极影响。其次，在政策执行中，上层政府对基层上报的名单欠缺严正的审核，未深入农户家庭进行调查和回访。上级政府对农村低保政策欠缺足够的注意力，对于政策所规定的低保审核、审批程序处于弃权状态，这也让基层领导干部有了更大的自由裁量权，对于低保名额的确定有了更多可操作的机会。最后，上层政府对于基层各项政策的执行缺乏严格的监督，对基层执行低保政策的过程未做出明确具体的安排，未实行完整的闭环检验。

（三）社会因素的影响分析

低保政策发生的场域主要是在农村地区，这是一个典型的熟人社会，办事有着强烈的乡土逻辑[11]。在这个“关系”就是一切的空间中，谁和基层干部走得更近、“关系更好”，谁就更能获得干部们的关注与关心，大大小小的事务也更有机会参与。这就使得那些真正有需求但不擅表达、不善于“攀关系”的农民远离于政策的辐射范围之内，进而导致政策执行效果打折扣，出现一定程度上的偏差。

五、建议对策：让低保执行走上正轨

（一）加强党性教育，提升干部素质

基层干部是政策执行的主力军，他们的思想道德水平、业务能力素质直接影响着政策执行的效果。农村低保政策在乡村出现的执行偏差实际上与领导干部的执行能力密不可分，干部在执行中将一己私利置于公共利益之上，将人民群众的知情权、监督权、参与权排除在社会救助资源分配的范围之外，这必将导致政策执行与其根本目标大相径庭。各级政府需要重视对基层干部的培训与教育，加强各级领导干部的党性教育，以先进理论教育人心、武装头脑。各项工作执行需要严格遵守程序，有立场、有方法，不盲目追求效率，不仅仅为了“交差”含混糊弄工作。

（二）促进乡村教育，提升信息水平

农民对于各项信息的关注程度远远不够，一定程度上是因为他们自己放弃了对信息的获取权利。需要加强乡村的知识教育，鼓励农民关注党和政府的各种信息，积极关注与自身权利利益相关的各项政策并积极到村委会进行询问了解。只有广大农民的知识信息水平提升了，才会发挥应有的监督作用，辅助政策正确执行。

（三）完善相应程序，强调事后监督

基层执行偏差的重要原因是低保政策的各级程序很不完善，上级政府要加强对政策各级程序的制定与完善，积极进行事后的监督。在低保申请中，就要对基层上报的农户名单进行审核，“应保尽保”“应退尽退”，对于重复名单要尤其进行核查，判断其是否脱离最低生活保障基准；对于新进的名单，要协助基层开展家计调查，并认真进行核实。在此，可以引入第三方公益组织承包家计调查任务，因其不在乡土环境中，可以避免乡土中的人情困扰，更加公正地对各家庭各项收入情况进行统计。政策执行中，要逐渐由“强自由裁量”向“弱自由裁量”过渡，能具体化的规则尽量具体化，减少弹性处理的空间，虽然村干部对于本村情况更加了解，可以适时做出符合本村的决策，但是该弊端在于村级干部的自由裁量权限过大，有时会对政策执行起到反作用。适当控制基层干部的裁量权，更强调他们的执行责任，并对执行结果进行积极监督，这将更加有利于低保政策的顺利执行。

（四）利用乡土逻辑，发挥积极作用

中国乡村就是一个人情社会，在这里，邻里因为相互了解，彼此之间的行为也具有强烈的人情逻辑在里面。村干部为了“人情”将低保名额给了那些并不是真正有需求的家庭，许多农户碍于“面子”也是“睁一只眼闭一只眼”，这为低保政策的执行偏差提供了温床。但实际上，乡村的这种人情社会逻辑如果加以积极利用，是可以让其发挥正面的作用的。例如，在乡村公共场所设置公示牌、信息栏，张贴低保名单，让享有低保政策的家庭公之于众，此举一方面是希望广大群众起到一定的监督作用，另一方面会让通过不正当手段获得低保名额的家庭感到诸如“羞耻感”的情绪体验，无言的监督会让他们的内心不再平静，无法心安理得地占用珍贵的社会救助资源，并在今后的低保评定中自觉退出。乡土人情会让村民因为“人情”而对不公正的现象视而不见，也会因“难为情”而自我督促，从而做出有利于公共利益的事情，帮助政策执行走向正轨。