小额保险精准扶贫效应实证与实践典范

罗承舜，吴 洪，李 河

（1.中国人民财产保险股份有限公司广西分公司，广西 南宁 530000；2.深圳大学经济学院，广东 深圳 518060；3.深圳大学经济学院金融与财务实验中心，广东 深圳 518060）

一、引言

小额保险扶危济困的本质属性与精准扶贫的理念高度契合，因独特、天然的优势使其在扶贫开发中具备新鲜活力和强大动力。作为普惠金融的扶贫典范，早在 2007 年小额保险已覆盖 77 个国家[1]，2015年全球至少有2.8 亿人受到小额保险提供的风险保障[2]。根据世界著名保险机构Swiss Re的推理，2015年全球46%的人口（每人每天生活费低于5.5 美元）都是小额保险的潜在消费群体[3]。小额保险在众多发展中国家取得的成功经验和未来巨大的发展潜力，为中国扶贫减贫事业提供了新借鉴和新思路。因此，基于小额保险新视角下的扶贫研究，具备重要现实意义。

二、文献综述

小额保险是泛指针对低收入人群的保险[4]（国际扶贫协商小组，2003），而国内学者对保险扶贫的研究大多局限于政策性农业保险和医疗保险[5-6]。一些学者分析了保险参与扶贫开发的优势，但是市场目标错位、农民收入水平低[7]，各项非正式保险制度的替代效应[8]等诸多原因，导致传统商业保险难以在中国扶贫减贫事业中发力。一些学者对小额保险产生发展的理论进行了探索，主要包括利基理论[7]、金字塔底层理论[9]、制度变迁理论[10]。印度[11]、乌干达[12]、菲律宾[13]等发展中国家小额保险的成功经验受到较多关注，其经营模式也成为研究热点[14-15]。

但是，国内外鲜有文献关注小额保险的扶贫效应。一些学者基于调研数据[16-17]或随机模拟数据[18-19]，通过统计分析得出小额保险能平滑并提高投保人的收入；但是这种反证的逻辑方法并未回答小额保险的扶贫效应是如何产生的，其结果的真实性、普遍性有待考究。一些学者通过建立和推导数理模型，说明了农业保险能提高扶贫的精准性并起到放大救灾资金的效果；但过多的主观假设、通过举例方式得到的结果，极有可能人为夸大了保险扶贫效果。

以上文献为中国发展小额保险提供了丰富的理论基础，但是小额保险与扶贫的研究，尤其是实证研究极少。小额保险能给精准扶贫带来哪些积极效应？这些效应是如何产生的？能实现多大的效果？这些小额保险助力精准扶贫的关键性问题亟待回答。本文的创新点是:考察引入政府保费补贴后的保险精算定价公式和农户收入变化，证实了小额保险独具特色的三大扶贫效应；结合“政银保”小额保险扶贫新模式的内在逻辑与实践案例，进一步阐释小额保险扶贫效应在精准扶贫中的作用机制和现实效应。

三、小额保险精准扶贫效应实证

当前，以实体产业带动经济发展、以金融服务激发市场活力的造血式产业扶贫已成为全国脱贫攻坚的主攻方向。其中，小额保险因同时具备公益性和商业性的双重属性[20]，成为实现政府主导、市场多方参与精准扶贫的重要机制和必然选择。本文基于引入政府保费补贴的保险精算定价公式和农户收入的变化，证实了小额保险参与精准扶贫的杠杆效应、补偿效应和溢出效应。

（一）小额保险杠杆效应：放大政府财政资金

1.弥补救灾资金不足，保障灾后经济恢复

如表 1 所示，2006 年至 2019 年政府财政对自然灾害损失的救助率低于8%，平均救助率仅为4.3%。由于自身的脆弱性和政府救助不足，农村贫困地区深受自然灾害的冲击，因灾致贫、因灾返贫问题严重。

小额保险可放大政府救灾扶贫资金，为经济发展提供强有力的经济保障。假设政府救灾扶贫资金为δ，小额保险费率为γ，政府对小额保险费率补贴水平为μ。根据保险精算定价公式①保险价格=保险金额×保险费率。，若政府将全部救灾扶贫资金用于补贴小额保险费率，则政府能为社会提供最大保障额度为:

表1 2006—2019年中国自然灾害受灾及政府救助情况（单位：万元，%）

为了直观展示小额保险对政府救灾扶贫资金的放大效应，本文以广东省主要农业小额保险产品的相关参数进行举例说明。如表2 所示，在广东省农业小额保险中，种植业和养殖业的平均费率（γˉ）分别为5%和4.4%，政府对种植业和养殖业保险费率的平均补贴比例（μˉ）分别为80%和76.4%。

表2 广东省主要农业小额保险产品的参考费率（单位：%）

根据式（1）可得:假设广东省政府动用救灾扶贫资金δ 补贴小额保险保险费率，则能够为农户提供的种植业和养殖业最大风险保障额度分别为25δ 和29.8δ，即种植业小额保险和养殖业小额保险的最大风险保障额度是广东省政府救灾扶贫资金的25 倍和29.8倍。

可见，小额保险通过杠杆效应，将政府救灾扶贫资金放大，能够有效弥补财政救灾资金的巨大缺口，为灾后迅速恢复生产生活秩序提供坚强有力的保障。

2.弥补市场融资缺口，激发社会经济活力

2017 年中央扶贫贴息贷款累计发放金额为733.8亿元①国家统计局住户调查办公室:《中国农村贫困监测报告（2018）》。，但是这对于我国3.05万亿元②《中国证券报》:社科院发布《中国“三农”互联网金融发展报告（2017）》，网站:http://www.cs.com.cn/sylm/jsbd/201805/t20180511_5800102.html.的“三农”融资缺口和1.89 万亿美元③International Finance Corporation. MSME Finance Gap: Assessment of the Shortfalls and Opportunities in Financing Micro， Small，and Medium Enterprises in Emerging Markets. URL:http://documents.shihang.org/curated/zh/653831510568517947/pdf/121264-WPPUBLIC-MSMEReportFINAL.pdf.的中小微企业融资缺口而言仍太过于微渺。“贷款难、贷款贵”依然制约着“三农”和中小微企业的发展，创新融资方式已成为必然选择。小额保险增信机制通过背书的形式成功破解了贷款难题，在风险可控的情况下使得广大资信能力较差的农户、贫困户、中小微企业主获得贷款，这为激活非公有制经济和释放市场潜能具有重大意义。

2013 年7 月国务院办公厅提出“试点推广小额信贷保证保险”意见后，全国多个省区市以“商业运作+政府补贴”为主要方式开展小额贷款保证保险试点工作。表3 展示了部分地区小额贷款保证保险的费率和政府补贴比例。根据式（1），假设政府将贷款扶贫资金用于补贴小额贷款保证保险的费率，则能为借款人提供的最大贷款额度为50δ 至166.7δ，即小额信用保证保险最高可将政府贷款扶贫资金放大166.7倍。

表3 部分地区小额贷款保证保险费率

（二）小额保险补偿效应：防止返贫提高效率

在没有保险保障的情况下，任何一次危害事故都极有可能对脆弱性较差的贫困户或中低收入者造成严重冲击，导致其深陷贫困陷阱。随着城乡基本医疗保险和政策性大病医疗保险在全国普及，因病致贫、返贫的问题已得到相对有效的解决。但是，广大农户因其农林经济作物遭受自然灾害而陷入贫困的现象仍时常出现。此时，将小额保险运用于农业生产领域，不仅能有效防止农户因灾致贫，更能提高扶贫效率。

假设某个贫困农民的总收入（T0）由农业经营收入（L0）和非农业经营收入（F）组成，每年的农业经营收入因自然灾害而遭受的损失率为p，农业小额保险的费率和免赔率分别为γ1和θ。

在未购买农业小额保险的情况下，该农户可获得的收入为:

在购买农业小额保险的情况下，该农户可获得的收入为:

在式（3）中，当农业经营收入的损失率（p）超过小额保险免赔率（θ）时，该农户可获得保险赔偿为L0(p-θ)，农户处置未受损农产品的收入为L0(1-p)，因此农业经营性收入为L0(1-θ)。

1.补偿自然灾害损失，防止因灾致贫返贫

设农户投保农业小额保险前后收入的变化为ΔT0，由式（3）减去式（2）得:

式（4）表示农户购买农业小额保险前后的收入变化:当损失率未超过免赔率（p≤θ）时，农户购买农业小额保险前后的收入差为-L0γ1；当损失率超过免赔率与保险费率之和(p＞θ+γ1)时，农户购买农业小额保险前后的收入差为L0(p-θ-γ1)。

在现实中，由于农业小额保险费率自身较低，并且政府给予较大的费率补贴（或全额补贴），农户在购买农业小额保险时实际支付成本极低（或为零）。根据表2 的数据易算出，广东省农户购买种植业小额保险和养殖业小额保险实际支付的费率分别为1.00%和1.04%，说明该假设合理。当农户购买农业小额保险的费率趋近于零时，有:

结论一:当农户购买农业小额保险的费率趋近于零时，农户购买农业小额保险所获得的收入不会低于不购买农业小额保险所获得的收入；即农户通过购买农业小额保险实现农业经济作物风险转移，可有效防止因灾致贫、返贫。

2.精准识别受灾程度，有效提高扶贫效率

设农户获得保险赔偿的比例为赔偿金额与损失金额的比例:

在式（6）中，当免赔率固定不变时，农户受灾所获得的经济补偿与其农业经营收入的损失率p 成正比:损失率p 越高，其获得的保险补偿越大；反之亦然。可见，农业小额保险补偿效应有助于提高识别贫困对象的精确度，能有效避免因扶贫资金被贪污挪用和平均分配产生的低效问题，精准高效的经济补偿为灾后恢复和发展农业生产起到积极作用。

（三）小额保险溢出效应：防贫增收实现脱贫

考虑更加复杂的情形:假设农户购买小额信贷保险的费率为γ2，取得信贷资金D的利率水平为γ3，农户使用信贷资金进行农业生产经营（在损失率为0 时）的利润率为f。若农业经营收入的损失率p=0，则该农户可获得的农业生产经营收入总共为L1=L0+Df，其中L0是利用自有资金从事农业生产经营的收入，Df是利用信贷资金从事农业生产经营的收入。

1.小额信贷保险：巧用资金实现增收

在未购买农业小额保险的情况下，农户通过小额信贷保险融资进行农业生产经营可获得的收入为:

在不考虑农业小额保险的情况下，设农户投保小额信贷保险前后收入的变化为ΔT1-0，由式（7）减去式（2）得:

式（8）表示在不考虑农业小额保险的情况下，农户购买小额信贷保险融资进行农业生产前后的收入变化:购买小额信贷保险融资进行农业生产前后所获得收入差是Df(1-p)-D(γ2+γ3)。

与农业小额保险一样，由于政府给予较大补贴（或全额补贴），农户在购买小额信贷保险或获得信贷资金时实际成本极低（或为零）。当农户购买小额信贷保险的费率γ2和获得信贷资金的利率γ3都趋近于零，且信贷资金利润率f不为负①笔者基于2011—2018年中国12类主要农副产品的平均成本利润率数据，经简单算术平均后测算出2011—2018年中国12类主要农副产品的平均利润率为13.1%。“信贷资金利润率f≥0”这一假设的合理性存在现实依据。时，有:

结论二:当农户购买小额信贷保险的费率、获得信贷资金的利率都趋近于零，且信贷资金利润率f不为负时，农户购买小额信贷保险融资进行农业生产所获得的收入不会低于不购买小额信贷保险所获得的收入。即农户购买小额信贷保险融资实现了增收，但是在没有农业小额保险的保障下，增收幅度很大程度上取决于损失率p，农户收入仍存在较大的不确定性。

2.信贷与农险组合：实现增收锁定收益

在购买农业小额保险的情况下，农户通过小额信贷保险融资进行农业生产经营可获得的收入为:

在考虑农业小额保险的情况下，设农户购买小额信贷保险融资进行农业生产前后收入的变化为由式（10）减去式（3）得:

式（11）表示在购买农业小额保险的情况下，农户购买小额信贷保险融资进行农业生产前后的收入变化:当损失率未超过免赔率（p≤θ）时，购买小额信贷保险与未购买小额信贷保险所获得的收入差是Df(1-p-γ1)-D(γ2+γ3)；当损失率超过免赔率（p＞θ）时，购买小额信贷保险与未购买小额信贷保险所获得的收入差是Df(1-θ-γ1)-D(γ2+γ3)。

结论三:当农户购买农业小额保险和小额信贷保险的费率、获得信贷资金的利率都趋近于零，并且信贷资金的利润率不为负时，农户购买小额保险所获得的收入不会低于不购买小额保险所获得的收入。即农户购买小额信贷保险融资实现了增收，且在农业小额保险的保障下，增收幅度已被锁定，风险已被保险公司承担。

四、小额保险扶贫实践典范：“政银保”农村小额信贷新模式

“政银保”农村小额信贷模式是指在政府支持下，不满足商业银行贷款条件的贫困户和中低收入者，可以通过购买保险公司的小额贷款保证保险来提高自身获得贷款的机会和扩大贷款资金规模。“政银保”模式起初仅由个别地区开办，目前已被中央政府重视并推广全国，成为当前化解我国农村资金供需矛盾的融资新模式。

（一）“政银保”小额信贷扶贫模式内在逻辑

1.保险增信破解农业贷款难题

小额贷款保证保险是“政银保”模式正常运转的核心。它将保险公司引入到传统的小额信贷机制中，由保险公司充当借款人的保证人且承担因借款人违约给信贷机构造成的损失，成功地破解了涉农贷款难题[20]。

与以往的涉农信贷模式相比，小额贷款保证保险具备显著优势。

第一，小额贷款保证保险免除了对借款人抵押物品的要求，直接对借款人的信用进行背书，极大地降低了借款人获得贷款的难度。第二，小额贷款保证保险借助精算技术和风控措施，积极解决借贷双方存在的信息不对称问题，显著地提高了借贷资金的交易效率。第三，小额贷款保证保险实行严厉的市场监管、超赔风险多方共担、再保险和金融衍生工具等措施，多管齐下，防范和化解金融信贷危机的能力强。

图1 以小额保险为核心的“政银保”扶贫新模式的内在逻辑

2.保险保障降低贷款违约风险

小额贷款保证保险的附加保险是“政银保”贷款模式的第一道安全网。我国“三农”经济基础薄弱和农业经济弱质性问题突出，涉农贷款能否如期归还存在较大不确定性，“政银保”模式能否良性循环发展受到严峻考验。

针对上述问题，“政银保”模式通过保险附加或搭售的方式，能够有效解决因天灾人祸导致贷款农户无力还款的现象。一方面，贷款农户在投保小额贷款保证保险时，往往被要求投保一份廉价的个人意外伤害保险，以防止贷款农户遭受不幸而丧失还款能力；另一方面，针对农户获得贷款之后所投放的生产经营项目，保险公司往往搭售相关农业保险，以降低贷款农户的生产经营风险，提高其如期还款的可能性。

3.政府基金兜底超额违约损失

政府风险补偿基金是“政银保”贷款模式的第二道安全网。保险仅仅是一种财务安排手段，并不能避免风险事故的发生。各级政府出资建立风险补偿基金，消除了银行和保险公司对“政银保”项目非常规违约风险的顾虑。该基金的主要用途:一是担保“政银保”借款人违约风险，与银行、保险公司共同分担超赔损失；二是担保代偿金，支付到期无法清偿的贷款本金。

（二）“政银保”小额信贷扶贫实践案例

2009年7月，中国人民财产保险公司、广东省佛山市三水区人民政府与三水区农村信用合作社联手推出“政银保”农村小额信贷项目，这是国内首例由“政府补贴+银行放款+保险保障”的新型信贷融资模式（见图1）。

“政银保”小额贷款保证保险的保险责任是保险期限内投保人（贷款农户）无法按贷款约定足额偿还贷款的还款责任，保险公司就投保人尚未偿还的贷款资金向贷款银行赔偿。佛山市三水区政府出资1000 万元设立“政银保”专项基金用于保费补贴和承担超赔损失，在佛山三水区“政银保”小额贷款保证保险2%的保险费率和政府、借款人各承担50%的合作机制下，佛山市1000 万元政府资金通过式（1）杠杆效应可实现资金放大100倍、规模达10亿元的融资效果。

1.杠杆效应证实，融资难题解决

由于贷款门槛低、政府补贴大、成本负担小，“政银保”小额贷款模式一经推出即受到市场广泛关注和吸引广大农户投保，“政银保”农业小额贷款保证保险业务发展迅猛。截至2019 年6 月末，佛山市三水区“政银保”累计发放贷款8518 笔，累计金额高达16.34 亿元①资料来源:佛山市三水区政府网，网址http://www.ss.gov.cn/zwgk/jdxx/nyjd/201907/t20190702_7516363.html.。显然，本文推断的小额保险杠杆效应已经在佛山三水区“政银保”实践案例中得到证实。

目前，“政银保”贷款新模式已在全国31 个省区市推广普及，其贷款对象由农户和农业经营主体扩展到广大中小微企业主甚至普通个人，为中国“融资难、融资贵”的现实难题提供了有效解决方案。

2.补偿效应证实，返贫底线筑牢

“政银保”不仅关注“三农”融资难题，更是巧用保险组合防止因灾致贫、因灾返贫。一方面，投保“政银保”的个人被要求投保一份人身意外伤害保险，以防止因意外伤害导致借款人无力偿还贷款；另一方面，投保“政银保”的个人或机构还被要求或引导购买农业保险，以防止自然灾害、农产品价格下跌等不利因素造成损失。

2017 年，人保财险十堰分公司与十堰市郧阳区人民政府签订了2 亿元小额扶贫贷款综合保险。其中，贫困户贷款人如因意外伤害出现死亡或一级至十级伤残的，人保财险公司可给付贷款本金10%至100%的赔偿；贫困户贷款人在生产经营过程中因自然灾害、流行疫病和病虫灾害等原因造成损失的，人保财险公司则以贷款金额为限为贷款贫困户提供赔偿。

3.溢出效应证实，增收效果显著

“政银保”小额保险的融资贷款和保险保障机制双管齐下，贷款农户几乎获得了“无风险”套利机会:以极低成本（或无成本）获得生产经营性的贷款资金，且生产经营损失风险被保险公司全部或大部分承担。

据《中国银行保险报》①《中国银行保险报》是中国银行保险监督管理委员会主管的唯一工作日报，其报道内容具备权威性。报道，福建龙岩市罗坊乡贫困农户在人保财险连城支公司“政银保”业务的帮助下，顺利申请下30 万元的小额贷款用于茶油树种植。目前，茶油树开始挂果，经测算收入可超过80万元且会保持逐年增长。

表4 显示了以“政银保脱贫增收”为关键词的网络搜索精选结果，类似案例涵盖东部、西部地区，产业不仅涉及种植业，还涉及旅游业，受益对象不仅包括贫困户和普通农户，还包括村集体。可见，通过“政银保”实现脱贫增收具备可复制性，“政银保”溢出效应在实践中广泛存在。

表4 各地“政银保”脱贫增收案例

（三）存在问题与建议

尽管小额保险在精准扶贫中具备独特的机制和显著的效应，但是小额保险在实际推广落地中仍存在许多阻力，主要包括以下几个方面。

第一，对保险的认知不足，项目运行面临障碍。经济欠发达地区农户的思想观念较为保守落后，对现代保险制度存在不了解、误解甚至曲解，在实践中出现对保险公司采取“只许亏、不许赚”的潜规则，严重阻碍保险助力脱贫攻坚。

建议强化保险机制宣导，明确政府配套制度。金融监管等相关部门应加大对保险知识、机制的宣传力度，鼓励和引导地方政府巧用小额保险扶贫机制助力脱贫攻坚，同时，遵循市场化、商业化方式运营管理。对于一些必要的、紧迫的民生保险保障项目，地方政府应尽快建立健全相关配套制度，落实保险专项经费和相关人员责任，在财政补贴和税收方面给予优惠扶持，激活保险创新活力，吸引保险资金、保险企业和保险人才打赢脱贫攻坚战。

第二，招标模式有失公平，项目配套机制缺失。经济欠发达地区普遍面临着财政压力，一些地方政府可能有过度压价和频繁更换合作方的情况，这不仅忽视了保险经营风险须长期平滑的特殊性，更可能影响保险业助力脱贫攻坚的积极性②在实践中，不少保险公司为了完成业绩考核会选择暂时合作；当出现承保亏损且无法通过续保来实现经营平滑时，保险公司纷纷选择退出，保险项目被迫终止。。

建议凝聚共识深化合作，推动项目可持续发展。小额保险扶贫项目的各参与主体必须要凝聚共识，深刻认识小额保险具备公益性和商业性的双重属性[20]。一方面，以保险公司为代表的金融机构应树立“保本微利”的经营目标，通过积极参与社会治理来履行社会责任和实现企业价值；另一方面，政府相关部门应为保险公司提供稳健的环境，改革民生保险项目的竞标模式，由“重视价格”转向“重视服务”，在预算范围内允许保险公司提供切合实际需求和群众满意度高的个性化保障方案。同时，通过成立风险补偿基金或设立赔付上限等方式，设置合理的风险调剂机制，以妥善应对超赔损失风险。

第三，合作层次低、范围小、成本高，抗风险能力弱。现阶段小额保险项目多在乡村、县镇等小范围内分散式开展，导致展业成本高，项目推进困难；并且风险单位过于集中，无法在空间上有效分散承保风险，保险运转的大数法则面临严峻考验，最终可能导致整个项目流产。

建议统筹项目规划，强化风险抵抗力。各级政府部门应改变在民生保险保障项目上各自为战的局面，积极完善小额保险项目统筹协调机制，促成系统各层级、区域各片区达成一致投保意愿，以更大范围、更高层次的合作来降低小额保险项目成本和增强风险抵抗能力。

五、结论

小额保险在全球众多发展中国家取得的成功经验，为我国扶贫开发提供了新思路。由于试点起步晚、重视度不足、相关科学研究滞后，小额保险助力我国扶贫开发的潜能尚未得到充分发挥。本文在小额保险新视角下开展精准扶贫研究，证实了小额保险参与精准扶贫产生的三大积极效应。

第一，小额保险精准扶贫的关键在于杠杆效应。它能将政府扶贫资金放大至几十倍甚至上百倍，有效弥补了政府救灾资金的不足；并且撬动融资填补“三农”和中小微企业融资缺口，对激活经济和释放市场潜能具有重大意义。

第二，小额保险精准扶贫的本质在于补偿效应。农户以低成本获得农业小额保险保障，即可锁定其农业生产经营收入免遭自然灾害冲击，从而有效防止因灾致贫；并且补偿金额与损失程度成正比，提高了扶贫效率和公平性。

第三，小额保险精准扶贫的亮点在于溢出效应。农户以低成本购买农业小额保险和小额信贷保险，并将低成本获得的信贷资金用于农业生产经营，将会大幅提高其收入水平，成功实现脱贫增收。