政策悬浮、空间区隔：高校垃圾分类如何破题前行？

2020-09-10李雨曈

看世界·学术下半月 2020年1期

摘要：垃圾分类是中国绿色发展未来指向，在高校推行垃圾分类政策，有利于培育青年学生的生态文明意识，自觉践行并影响更广泛群体共同参与，促进垃圾分类成为社会新风尚。经过北京等试点城市近二十年的探索，城市垃圾分类政策文本体系日趋规范，政府自上而下的推展力度不断加大。但在新制度主义视角下，基于北京K大学的实证研究发现，高校是垃圾分类的制度“飞地”。囿于法律法规等良性正式制度的设计缺陷，激励、协同、监督评估等具体实施机制的欠缺，以及政策认知度、分类意识和行为习惯等非正式制度的制约，目前的高校垃圾分类出现了政策悬浮、空间区隔的现象，垃圾分类政策政府与高校之间脱节、垃圾分类管理各环节之间脱节、垃圾分类践行认知与行为脱节的困境。

关键词：垃圾分类;政策悬浮;正式制度;非正式制度;新制度主义理论

引言：从2000年8个“生活垃圾分类收集试点城市”[1]，到2017年46个“生活垃圾强制分类重点城市”[2]，城市生活垃圾分类的政策文本日趋完善，但实践推展步履维艰，高校成为垃圾分类的制度“飞地”。据中国统计年鉴，全国生活垃圾清运量由2003年14856.5万吨[3]增长到2017年21520.9万吨[4]，年均增长率2.7%，其中北京市由2003年454.5万吨增长到2017年924.8万吨，年均增长率5.2%。2018年全国高等教育在校生4520.8万人[5]，北京等教育资源集中的城市，大学生占当地居民总数10%以上，大学生日常生活产生垃圾已成为城市生活垃圾的重要部分。推动垃圾分类制度在高校“落地生根”，促进垃圾分类成为社会新风尚，将对绿色发展起到重要推动作用。本文在新制度主义视角下，以北京K大学为例，通过构建高校垃圾分类制度分析框架调查研究现状问题，以期为高校垃圾分类制度良性运行提供一个有效方案。

一、文献综述

（一）关于城市垃圾分类研究现状

国外学者相关研究主要分三个阶段：70年代垃圾收费和末端无害化处理，80年代源头减量化，90年代后垃圾资源化和减量化。国内学者相关研究起步较晚，查阅到最早文献发表于1985年，主要从环境[6]、法学[7]、社会学[8]、心理学[9]等学科视角，运用利益相关者理论、史密斯模型等理论工具，对居民、社区和企业的垃圾分类现状问题、收运体系、处理方式、分类意愿等开展研究，如有研究回顾了中国六十年来垃圾分类实践[10]，有研究提出垃圾分类制度构建必须重视制度的政治、经济、社会效益产出[11]，有研究总结发达国家 [12]、中国台湾地区[13]垃圾分类成功经验。

（二）关于高校垃圾分类研究现状

现有文献对高校和大学生研究较少，主要集中在：高校垃圾分类现状调查、高校垃圾分类回收和资源化管理，大学生垃圾分类意识等。如有调查显示高校学生垃圾分类知识欠缺、行为滞后、态度良好[14];有学者指出高校生活垃圾资源化管理体系建立必要性和可行性[15];有研究得出大学生不参与垃圾分类造成声誉损失对分类行为影响显著，学校是否采取监管策略主要与监管成本有关[16]。

当前关于城市及高校垃圾分类研究，取得一定成就，但也存在一些局限。一是研究对象狭窄，缺少对大学生群体关注。对生活习惯养成、生态文明培育、制度约束机制等研究较少，对高校和大学生这一特殊群体关注较少。二是既有研究中技术策略分析多，缺少制度文化分析。城市生活垃圾分类管理中的问题，不仅是技术、环保、规制、治理问题，更是一种行为与制度间的互动问题，以新制度主义视角对垃圾分类研究的论文在中国知网等网站寥寥无几。三是规范性分析冗余，而经验性论证不足。就高校垃圾分类而言，亟需加强对高校师生垃圾分类意识和分类行为，高校垃圾源头分类实践的实证研究、案例研究。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础

20世纪90年代以来，“制度”再次成为社会科学研究焦点，以“制度”为核心概念解释政治、经济、社会现象的学术流派被统称为新制度主义。 “制度”指对个体行为产生影响的结构性因素，对制度构成的剖析，是制度分析的基本理论前提。新制度经济学代表人物诺思认为，从制度构成的基本要素看，有非正式制度、正式制度及实施机制。非正式制度是对人们行为不成文的限制，“在我们与他人的日常互动中，支配结构的绝大部分是由行事准则、行为规范以及慣例来界定的”[17]。正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排[18]。制度的实施机制主要包括对违规行为的惩罚和对执行制度的激励。

（二）分析框架

本文运用新制度经济学的制度构成框架，将高校垃圾分类制度分为三大基本要素，包括：高校垃圾分类应遵循的法律、法规、规章、规范性文件、标准等正式规则，高校垃圾分类相关主体的政策认知程度、垃圾分类意识、习惯行为规范等非正式约束，以及保障制度有效运行的协同机制、激励机制、监督评估机制等实施机制。重点分析高校垃圾分类制度失灵机理，提出高校垃圾分类制度执行力提升策略。（如图1高校垃圾分类制度分析的框架）

3.制度应然图景：高校垃圾分类的政策规范

（三）制度的发展演化

据有关资料，1957年北京市率先提出了“城区将分类收集垃圾的构想”， 60年来，我国的垃圾分类大体经历三个阶段[19]。第一阶段（1957年至1980年）：以资源回收利用为目标，供销社系统回收废旧物质和市政环卫部门清运生活垃圾并行，客观上起到垃圾分类作用。第二阶段（1980年至2000年）：以市场自由调节为主，废旧物资回收市场放开，大量低经济价值废旧物资被随意丢弃，政府开始关注城市生活垃圾分类问题。第三阶段（2000年至今）：以方便末端处理为目标，建设垃圾分类试点城市，废旧物资进入生活垃圾收运体系，垃圾分类紧迫性和重要性日益凸显。

（四）制度的目标设定

法律法规规章层面，缺少明确的政策目标和预期。我国没有专门的垃圾分类法律和行政法规，《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》均未设定明确的垃圾分类政策目标和预期。《北京市生活垃圾管理条例》《城市生活垃圾管理办法》虽是垃圾分类地方性法规和部门规章，提出城市生活垃圾管理“减量化、资源化、无害化”方针，但没有设定量化目标。

垃圾分类的目标设定，更多体现在规范性文件中。规范性文件、地方规范性文件是生活垃圾分类政策主要存在形式。从国家层面，量化目标主要体现在近年的“十三五”专项规划、生活垃圾分类制度实施方案中，涉及生活垃圾处理和回收利用环节，教育部等仅提出“到2020年底，各学校生活垃圾分类知识普及率要达到100%”。从北京市层面，近年目标设定主要体现在“十三五”规划纲要、加快推进生活垃圾分类工作意见中。从高校层面，以北京K大学为例，垃圾分类实施方案主要落实教育部、国管局要求[20]，仅提出“生活垃圾分类教育全覆盖”。（如表1高校垃圾分类相关政策的预期目标）。

四、制度实然推展：高校垃圾分类的实践情况

（一）制度自上而下的推广实施

高校垃圾分类政策落实情况。2020年底前北京等46个重点城市的公共机构（含高校）和相关企业要基本实现生活垃圾强制分类全覆盖，但访谈中北京K大学有关负责同志表示“目前我校肯定不属强制分类单位。”高校垃圾分类全过程管理情况。北京K大学生活垃圾源头减量、分类投放、分类收集运输、分类处理环节执行情况堪忧（如图2北京K大学生活垃圾分类全过程管理情况）。高校垃圾分类设施保障情况。调查发现，北京K大学教学区垃圾桶设置部分区域过于集中或分散，寝室区垃圾桶不分类，无有害垃圾回收点。

（二）制度运行的“三大脱节”

垃圾分类政策政府与高校之间脱节。一是高校垃圾强制分类落实相对滞后。海淀区高校尚未纳入垃圾强制分类单位。二是高校“空间区隔”现象加大垃圾分类政策贯通难度。北京市不少部属高校垃圾分类工作仅限知识普及率，高校有关负责同志也表示“有些学校很难做的工作，街道办不会强制要求”。三是垃圾分类宣传推广“政府热、高校冷”。北京K大学主要在学生公寓开展少量垃圾分类宣传教育活动，仅13.7%的受访者选择对学校垃圾分类制度和措施比较了解。

垃圾分类践行认知与行为脱节。一是高校垃圾分类存在“知行不合一”。通过对280位制度认同者的垃圾处理日常行为交叉分析发现，虽然高校师生大都认识到垃圾分类重要性，但即便是愿意积极响应者，也不能保证完全按照规范要求分类投放（如图3认同垃圾分类制度的受访者校内处理垃圾日常行为）。二是高校垃圾分类知识缺乏制约分类行为。问卷调查反映，近50%人选择对垃圾分类知识“不怎么了解”和“完全不了解”，仅23.1%人能读懂垃圾桶上分类指示，40.1%人选择不分类直接扔垃圾桶。

五、制度失灵机理：高校垃圾分类的困境分析

（一）良性正式制度的设计缺陷和不均衡

高校垃圾分类推进是由多种正式制度共同作用结果，各种制度间存在很强的联动效应，当前高校垃圾分类制度实施困境，很大部分原因在于良性的正式制度设计存在缺陷和不均衡。一是核心理念亟需调整。从发达国家看，由初期重末端处理发展到资源循环利用、垃圾源头减量、治理预防为主是必然趋势，目前基本法《固体废物污染环境防治法》更注重污染防治、末端处理。二是责任界定不够明确。法律层面对企业和民众在垃圾分类管理中所应承担的责任和义务不够细化，北京市地方性法规规定“教育部门应当将生活垃圾减量、分类、处理的知识，纳入中小学校及学前教育教学”，高校未纳入范围。三是鼓励激励措施缺乏。法律层面缺少对垃圾分类回收、固体废弃物资源化利用的鼓励激励措施，市场对加快建立固废利用绿色技术体系缺乏内生驱动。四是配套法律法规不足。涉及垃圾分类的法律以基本法、综合法为主，专项法、配套措施等严重不足。

（二）具体实施机制的欠缺

仅有制度，没有执行机制，制度是不完整的。当前高校垃圾分类制度的实施机制欠缺，致使正式制度许多内容形同虚设。一是激励机制的缺失。访谈时高校有关负责人认为“激励机制需要在制度基本成型、可运作的基础上才能发挥作用，现在很难去认定和激励垃圾分类行为”。此外，高校基于成本因素对加强垃圾分类管理动力不足。二是协同机制的不畅通。目前废旧物质和生活废弃物中有害垃圾基本交由市场调节，成为生活垃圾分类运行体系无法覆盖到的盲区。政府实施重点在提升末端垃圾处理能力，对源头分类回收、中间分类收运环节支持有限。三是监督评估机制的低效能。目前监督检查和工作考核主要针对政府及部门，如北京市政府将各区和各部门垃圾分类工作纳入政府绩效考核[21]。教育部对垃圾分类知识普及率缺少考核规定，高校垃圾分類易陷入以“文件落实文件”工作模式。

六、制度执行力提升策略：高校垃圾分类的未来走向

（一）完善正式制度

加强垃圾分类法治建设，增强制度的确定性。借鉴发达国家经验，促进建立层次内容清晰、核心理念先进、责任义务明确、鼓励循环利用的垃圾分类法律体系。一是建设以《循环经济促进法》为基本法的多层次垃圾分类法律法规体系。二是明确国家、地方政府、企业和个人在垃圾分类中应承担的责任和义务。特别新兴经济业态产生垃圾分类回收处理责任，将生态文明教育纳入国民教育体系。三是鼓励和支持废物资源回收利用和垃圾分类全过程产业链建设。

强化地方配套制度建设，增强制度的整体性。吸收试点城市实践经验，进一步加强政府统筹，强化配套机制，促进部门齐抓共管。一是构建综合协调机制强化部门联动，加强管理目标与规划的衔接。二是建立符合国家要求，并与末端处理能力相适应的垃圾分类标准。三是细化垃圾全过程分类监管处罚规定，激励源头减量和资源化利用。

提升高校分类制度质量，增强制度的互动性。从制度结构出发，加强条块制度之间衔接，量化制度的目标任务。一是加强条线制度与地方制度内容要求衔接，促进政策贯通。将部属和市属高校统一纳入所在地生活垃圾强制分类推动范围。二是提升垃圾分类制度质量，量化垃圾分类全过程管理目标。高校主管部门应明确符合当地规划要求的垃圾分类管理目标，高校应细化任务内容。

（二）建设具体实施机制

健全激励机制，实现制度实施的利益共享。一是以寝舍区为试点，推行垃圾定时定点“随袋”投放。借鉴日本、中国台湾等经验，取消寝舍区内部垃圾桶设置，可每天规定时段，由校内清洁人员在寝舍区入口处收集生活垃圾，对可回收物、有害垃圾实施积分激励，其他垃圾须用专用垃圾袋（积分可换购）随袋投放。二是建立定期督查，强化声誉机制。建立寝舍环境卫生信息公开披露机制，学校管理部门将垃圾分类情况计入评奖评优内容等。

构建协同机制，形成制度落实的无缝对接。一是主要领导挂帅，加强垃圾分类工作统筹。成立校级主要领导挂帅的垃圾分类管理领导小组，统筹推进学校区域内垃圾分类设施布局、专项资金保障、垃圾源头减量等。二是强化垃圾分类全过程管理各环节衔接。如在规定时间段安排志愿者监督分类投放，根据需求在垃圾桶上设置分类知识二维码，协调垃圾分类清运单位拒运未分类垃圾。

完善考核监管机制，产生制度执行的正向效应。根据高校特殊性建立与当地垃圾分类管理要求相衔接的双重考核。一是纳入当地政府生活垃圾分类管理综合考核。以生活垃圾处置总量控制、分类投放设置点改造等作为考核重点，并建立以奖代补制度。二是纳入部属高校主管部门绩效考核。以垃圾分类知识普及率、有害有毒垃圾处理情况、垃圾分类志愿者活动等作为考核重点。

注释：

[1]《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》（建城环

〔2000〕12号），生活垃圾分类收集试点城市：北京、上海、广州、深圳、南京、厦门、桂林、杭州。

[2]《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号），确定2020年底前，在北京、天津、上海等46个重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。

[3]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴—2004[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/indexch.htm，2019-09-14.

[4]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴—2018[M].北京：中国统计出版社，2018：255.

[5]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴—2019[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，2020-02-03.

[6]吴宏杰.生活垃圾分类与垃圾焚烧关系研究[J].城市管理与科技，2014（4）：36-38.

[7]吴宇.从制度设计入手破解“垃圾围城”——对城市生活垃圾分类政策的反思与改进[J].环境保护，2012（09）：51-53.

[8]耿言虎.城市社区垃圾分类的结构性困境及其突破[J].南京工业大学学报（社会科学版），2014（03）：59-65.

[9]鲁先锋.垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制[J].城市问题，2013（1）.

[10]张农科.关于中国垃圾分类模式的反思与再造[J].城市问题，2017（05）：4-8.