新时代城市基层党建引领 社区治理探析

丁云 杨迎

〔摘要〕 新中国成立以来，城市基层党建与社会治理模式不断互动演进，不论是计划经济时期单位制党建对“单位—街居”模式的整合作用，还是改革开放后区域化党建对城市社区治理模式的综合引领，都给新时代社区基层治理发展提供了历史经验借鉴。针对新时代城市基层社区中存在的政策解读不准确、标准化发展不足、实施连贯性受阻等问题，要聚焦政策机制创新，有效发挥新时代城市基层党建对社区治理的引领作用，从而推动城市基层治理体系与治理能力现代化。

〔关键词〕 单位制党建;城市社区;基层治理

〔中图分类号〕D267.7   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0042-05

新中国成立以来，城市基层治理的主体、功能与结构不断随特定时期的社会经济政治背景变化而调整。中国城市社区治理结构逐渐向多方位复杂化发展：就城市基层治理而言，经历了从单位、居委会再到社区的更迭;就基层党建而言，区域化党建将单位制党建模式的内涵扩展，逐步实现从封闭垂直、硬性推进为主的传统党建模式向互通互补、资源整合、多元共治的新型党建模式调整与创新。在此过程中，党建逻辑与城市基层治理逻辑并非相互割裂，而是交叉契合、协同推进，不断将党的领导嵌入社会治理系统的基础单元。聚焦基层党建模式于城市这一特定范围，探索不同时期党建与城市社区治理的历史经验，不仅有利于新时代党的基层组织在城市基层治理中更好发挥战斗堡垒作用，也为打通城市基层治理“最后一公里”提供了经验启发，为新时代党建引领城市社区治理机制体制创新提供了可行的路径选择。

一、城市基层党建与社会治理互动经验梳理

国家治理体系和治理能力的现代化水平越来越成为衡量一个国家执政党执政能力的重要标准，这无疑对党建和社会治理工作提出了更高要求。新中国成立以来，传统封闭的社会结构逐渐向现代开放的社会结构转型，这就需要城市基层社会治理不断创新以与之适应。在此过程中，城市基层党建也在不同模式下与时俱进地同社会治理的方向、路径和内容开展良性互动，为新时代党建引领城市社区治理的实践提供了历史经验。

（一）计划经济时期单位制党建对“单位—街居”模式的整合作用

中國共产党自成立以来，便不断探索加强自身基层党组织建设的方式。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会在上海举行，随即在通过的第一部党章中明确规定：“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长。” 〔1 〕59-601927年，毛泽东在“三湾改编”中提出将“支部建在连上”，进一步完善了基层党组织建设。刘少奇同志在1945年召开的中国共产党第七次全国代表大会上指出：“党的基础组织，按照生产单位、工作单位来建立，这是我们党的一个组织原则。这个原则，使我们党的组织基础放在社会组织的细胞中。” 〔2 〕136由此可见，党在革命时期所形成的传统基层党建模式，具有较强政党内聚力，为新中国成立后基层党建模式提供了借鉴经验。随着新中国的成立，中国共产党完成了由革命党向执政党的地位转换。为了积极回应建国后新的政治生态环境，就要求中国共产党进一步进行自身调整，也正是在此过程中逐渐形成的单位制党建模式，不断发挥着对“单位—街居”模式下基层社会空间的整合作用。

1.单位制党建发挥了整合单位体系与街居空间的作用。为了激发革命后基层党组织的行动活力，相关制度改革显得尤为迫切。就单位管理而言，为了更好地将广大人民群众组织起来进行社会主义建设，中国共产党逐步将供给制改成工资制，将“公家人”管理模式通过单位制延续下去。就基层地区管理而言，1950年3月，天津市按照居民居住状况建立了居民委员会，揭开了我国城市居委会组织的历史进程。随后在1954年第一届全国人民代表大会四次会议上，《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》应运而生，街居制正式建立起来，事实上完成了对“非单位人”的组织整合。与此同时，三大改造初步构建了单位体系和单位党组织体系。《中国共产党章程（1956）》也对党的组织体系进行了纵向划分，并首次使用了“党的基层组织”概念，明确规定每一个企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织，实际上为单位体系和街居空间嵌入党建模式提供了制度基础。总之，中国共产党在计划经济时期通过运用单位制党建的整合功能，快速整合社会资源并进行有效的基层组织建设，克服了建国初期“一盘散沙”的社会状态，巩固了党的执政根基。

2.单位制党建发挥了整合社会利益与价值导向的作用。利益实现要求的主体性与实现途径的社会性存在矛盾，这就需要执政党将社会民众千差万别的利益需求加以整合和表达为社会共同利益，结成利益共同体。计划经济时期，单位制党建便承担了整合社会利益，树立价值导向的功能。首先，在单位制下对“单位人”进行利益整合，无论是单一的按劳分配制度、统包统配的就业制度，还是国家统包的社保制度，都离不开基层单位这一载体，单位也成为“单位人”所有赖以生存物质资料的最重要来源 〔3 〕。其次，对于较为少数的“非单位人”则通过单位化的街居空间对其进行利益整合。此种方式虽具有历史局限性，但很大程度上契合了计划经济体制，也有利于保障建国初期绝大部分民众的基本利益诉求。

总之，计划经济时期的基层党建实践中，单位制党建发挥了在“单位—街居”模式下的垂直整合功能，加快了社会秩序的建构，并不断以其鲜明的集体性、突出的聚合性影响新时代区域化党建模式的创新与实践。

（二）改革开放后区域化党建对城市社区治理模式的引领作用

改革开放后，社会转型的加速给多元社会的整合带来了挑战。就城市而言，在企业改制的大潮下，大批“单位人”完成了向“社会人”和“社区人”的身份转变。社会福利化改革启动后，养老等社会事务也从单位转移至社区。随着住房私有化的大规模出现，原单位“大院”也逐渐消解，随之产生真正意义上的现代居民小区，并对社区服务与管理提出更高要求 〔4 〕。在此挑战下，2000年12月，全国开始在大部分地区进行了城市社区的重构，社区范围相较于原居民委员会扩大，而数量则相对减少。伴随着管理关系向区域内松散平等合作方式的转变，社区空间形态也打破了单位限制，向居民社区、商业区块、功能圈块等多种形态转变。在社会主义市场条件下，单位制党建模式所契合的社会基础渐弱，比如，出现了党员流动性较大造成无法以固定单位形式开展党建活动与党员培养考察的矛盾，各个阶层和群体之间的利益出现高度分化，造成了利益需求差距过大的矛盾，都反映了出单位制党建模式的式微 〔5 〕。在此背景下，作为执政党的中国共产党要把握社会环境变化规律，建构符合新的时代进程的区域化党建工作新格局，并交叉渗入城市社区各个层级，以此来凸显其对城市社区治理工作的全方位引领效能。

1.引领价值导向，重归服务本位。如何最大程度获得群众对党的宗旨和执政理念的价值认同并自觉拥护，是区域化党建模式发展和城市社区建设共同面临的时代课题，需要党建模式通过重归服务本位的方式，对社会进行价值引领。首先，区域化党建模式强调了组织与党员的相互依赖和共同发展的双向互动，突出了党组织的服务职能。其次，区域化党建模式突破了传统囿于行业或单位的内部奖惩机制，驱动基层党建功能与考核标准的社会化转变，进一步激发了广大党员释放主体活力，增加了其服务群众的意识。再次，区域化党建在打破空间、产业等界限后，便拓宽了群众参与途径和成果共享渠道，突出更多的社会性功能，将进一步引领思想型与服务型城市社区建设。

2.引领机构改革，统筹整合资源。随着市场经济的发展和城市化进程的双重冲击，从理念到机制的创新改革显得更为迫切。区域化党建从党组织自身入手，倡导在街道层面实行“大工委制”，在社区层面实行“大党委制”，以统筹整合各级党组织形成上下聯动、一轴多面的组织体系。与此同时，在新型社区中，由于居民阶层差别和背景不同而表现出的观念差异性、思想复杂性和文化需求多样性，需要社区统筹整合资源，将社区文化活动室、图书阅览室、现代影音教育平台等文化传播设施与党员服务岗位相结合，实施惠民项目，发挥区域化党建对社区文化建设的引领作用。

总之，区域化党建是在基层党建生态环境背景转换下的重要创新。在新时代，区域化党建模式对城市治理的引领作用被不断发扬，对稳固党的基层政权和实现社会和谐产生了重要影响。

二、新时代基层党建引领城市社区治理的发展现状

社区是城市范围内进行社会治理的基本单元和主战场。习近平总书记指出，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。党的十九届四中全会进一步提出构建基层社会治理新格局，为新时代加强和创新基层社会治理提供了科学指引。新中国成立以来，不论是计划经济时期单位制党建对“单位—街居”模式的整合，还是改革开放后区域化党建对城市社区治理的引领，都对新时代党建引领城市社区治理的创新实践提供了经验，促进了新时代基层党建引领城市社区治理的实践创新。但基层治理面对的人群具有广泛而复杂的特征，基层治理工作的细碎复杂程度在所难免，也暴露出了一些问题。

（一）基层党建引领城市社区治理的创新实践

党的十八大以来，全国各地在实践中探索出许多基层党建引领社区治理的新形式，通过对全国基层党建创新与社区治理案例库的筛选与分类，可进一步归纳总结我国基层党建引领社区治理的创新实践。

1.整合优化原有基层党组织。区域化党建的建设经验之一在于打破过去传统党建的组织模式，通过重构基层党建组织架构，来克服单位制体制日益式微之后的基层组织困境。从党的十八大以来基层实践来看，重构基层党建组织架构主要表现为对原有基层党组织的整合与优化。比如北京市松榆西里社区围绕深入学习贯彻党的十九大精神，根据上级部门关于“街乡吹哨、部门报到”政策的实施要求，结合本社区的党员人数多且积极性高、党员职业分布面广的明显优势，社区党委创新提出“一核两翼六网双联动帮帮团工程”，即“1262 ①帮帮团工程”，整合并优化原有基层党组织，号召社区居民与辖区单位积极配合，全方位参与其中，创新了工作模式。小到小区内长椅少的问题，大到社区内环境规划问题，基本均能通过“1262帮帮团”给居民以满意的答复，取得积极工作成效。

2.以项目制搭建资源整合平台。基层党建引领的社区治理往往需要形成多元共治格局来应对快速变化的现代社会治理挑战，这就需要基层党组织进行平台搭建来将各种社会资源进行引导和整合。近年来，通过项目化的方式带动治理的运转已经成为国家治理的一种形态，因而项目制也被视为搭建基层党建引领社会治理平台的一种有效方式。以上海浦东沪东街道为例，该街道以社区党建服务中心为主体，扩展出线上线下两种方式向社区居民广泛征集“微心愿”项目，这些“微心愿”便形成为社区治理与服务的指向标，再由党组织、党员或社会组织等社区组织或成员对心愿进行认领并付诸实施。通过“项目”这一实在的承载体，将社区居民需求与基层党组织、党员与社会组织聚于同一平台，有效克服了基层党建与社区治理相脱节的弊端，完成了社区治理资源的极大整合，从而使得基层党建引领社区治理具有有力的抓手。

3.以清单制强化服务水平。在科学技术飞速发展的当下，我国国家治理也日益突出了技术治理的特征。清单制最初运用于经济管理领域，后因其对转变政府职能、规范政府权责的有益实践，被引入到城市社区治理领域中，进而发展为党建引领社区治理的有力工具。以广东增城为例，在党建引领下通过大数据技术对区域内群众需求特点与聚焦问题进行分析，整理形成了8类61项“群众需求清单”，针对社区群众的特殊需求特别制定了“特色服务清单”，将两个清单同时呈现，社区群众根据自己需求“点菜”，为社区群众提供了精准、有效的服务。清单制的建立使群众需求更为清晰明朗，提升了基层党组织提供社区服务的针对性和规范性，进一步强化了党建引领下的社区治理水平。

（二）基层党建引领城市社区治理存在的问题

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。城乡社区作为国家治理的基本单元，其治理能力是国家治理的基础。从推进治理能力现代化的角度而言，结合目前基层党建引领城市社区治理实践现状，社区治理仍存在三个方面的突出问题。

1.政策解读不明确，导致上下层级对政策理解存在分歧。政策的实施过程中，各部门对于政策的理解与分析同向同行是落实政策的第一步，但仍存在理解偏差导致政策落实不到位的问题。如北京市“街乡吹哨、部门报到”政策试点过程中，存在部分工作人员把在理论上对其的理解等同于党员“双报到”机制。究其原因，一方面党建引领基层治理作为新兴基层治理政策，本身尚处于摸索阶段，无法形成独立、全面的科学体系并进行系统内涵阐释;另一方面，在政策宣传过程中，对专业政策宣讲和解读力度不够，覆盖面不广，无法保证政策宣传全覆盖与精确传达，导致政策在实施过程中出现理解不统一的问题。

2.基层社区在实践中进行制度创新，但标准化发展阻力仍然存在。党建标准化是基层党建的发展重点，也是提高基层党建水平的有效保障，新时代社区治理也应加强党建引领下的标准化发展。例如深圳市福田区沙头街道在党建引领下，将管理学中有关标准化的理念、方法和工具与本社区治理要求相结合，制定了《社区党建标准化体系》《社区政务标准化体系》等社区治理标准化文件，通过一系列可量化考核的指标凝聚党建引领社区治理的目标，提升治理效能。但因我国国情所致，各地社区治理标准化评判标准具有特殊性，基层工作水平存在较大差异，导致基层党建引领社区治理标准化发展程度参差不齐。除此之外，党建引领社区治理的标准化发展应贯穿政策制定、实施、考核、反馈与完善的各个环节，这一要求提升了社区治理标准化发展要求，增加了标准化发展难度。

3.基层党务政务一体化，党务人员身兼数职，导致工作连贯性受到制约。我国城市基层社区仍然存在党务工作与行政工作交叉明显、一体两翼的现象。基层党组织人员通常与社区行政人员配合工作，党务工作者同样承担包楼、包区、巡楼等工作，这有利于基层工作人员全方位了解社区工作情况。但在实际工作过程中，社区工作人员成立在落实上级政策时，由于人手缺乏，会紧急从现有的其他小组中抽调人员，存在比较大范围的无规划人员交叉现象，而人员如果“身兼数职”，当出现新政策时继续被抽调，将疲于应付工作。

三、聚焦新时代党建引领社区治理体制机制创新，促进基层治理体系与治理能力现代化

通过对新中国成立以来城市基层党建与社会治理互动关系的经验梳理，以及对新时代基层党建引领城市社区治理的发展现状的分析，可初步归纳出新时代党建引领社区治理政策机制的如下创新路径。

第一，充分发挥党建的引领作用。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在基层治理问题上，社区党组织积极发挥凝聚人心和思想引领作用，应将此经验一以贯之。例如，通过形式多样的党建活动教育党员、号召党员、管理党员。在实际工作中，面对基层居委会人手紧缺，事多、事杂，群众反映的问题归属不明确时，党建工作人员积极发挥先锋模范作用，主动担责，有分工、有重点地积极投身于各项工作，带头了解群众、配合群众，解决好群众身边的大事、小事、难事。建立党建宣传阵地，开发党建发展项目，树立党建特色品牌，为基层党建工作赋值。

第二，实现信息公开数字化，确保党员作用发挥高效化。党员报到于社区后往往存在着“大材小用”，特长与需求不对路的问题。可通过搭建基层党员报到微信群、基层党员“双报到”政务网等平台，随时随地更新群众，促使问题信息公开化;上传党员职业结构、性别、年龄、特长等基本情况，快速高效匹配需求与供给信息，采取就近原则、专业原则、高效原则，第一时间解决群众、社区面临的棘手问题。同时，还应当积极输入新鲜血液，按需引进对口人才，根本上提升基层工作人员工作水平，加强社区人员政策解读能力，从而推进基层工作的开展，充分激发基层创新活力。

第三，立足于需求导向，自上而下搭建标准化线上政务联动平台。政务联动平台的搭建需要将组織建设与技术发展联系起来。就组织而言，党建引领社区治理所涉及的每级党务部门、行政机关均需要设置综合事务处理专门委员会，配合线上平台的运用形成高效线下标准化处理机制，赋予基层根据情况的紧急程度进行跨级解决的权利，使区级人员力量可以与最基层直接沟通。就技术而言，媒体融合、大数据发展，给新时代政务处理方式提供了技术支持与平台支持。如此庞大的系统搭建势必要通过自上而下的方式开展，借鉴项目制、清单制宝贵经验，运用网络联动媒介收集数据并形成大数据库，通过数据处理与分析，将群众反馈的信息及时分类并反馈至对应职责部门，综合制定全流程、多层次的标准化服务规范，进一步整合全要素资源，提升服务水平。

第四，充分落实纪委的监督责任。党政工作离不开纪委的监督，社区纪委办公室应更加积极承担起居委会的各项监督工作。针对工作人员理论基础薄弱问题，可与当地高校实现互通有无，共商共建，邀请相关专家学者讲学，阐发有关党建的理论知识，定期开展廉政教育讲座，对党员干部长鸣笛、敲警钟。

总之，通过对新时代党建引领城市基层治理现状的实践分析，融合新中国成立以来基层党建与城市社区治理经验，可进一步完善党建引领下城市社区工作机制，推动形成逻辑严、分工细、责任明、效率高的社区治理体系。在形成机制的发散性、实践机制的高效性、长期机制的合理性上取得新突破，从而探索党建引领基层治理的新形式，打造共建共治共享的社会治理格局，推动国家治理体系与治理能力现代化。

〔注释〕

①1262：“1”是指一个核心，即社区党委、各党支部是核心，把自管党员和来社区报到的在职党员按照小区、楼宇归属到各自所在的党支部;“2”是指2个工作机构，即社区党建工作领导小组、社区党建协调委员会分会，通过加强社区党建工作领导小组的机构、职责、制度建设，强化社区党委的党建工作能力，实现党建“一岗双责”;“6”是指充分发挥基层党支部、党小组、党员优势，组成6个帮帮团服务网络，发挥响应作用;“2”是指2个工作机制，即“横向到边”的沟通协调机制、“纵向到底”的责任落实机制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中央档案馆.中共中央文件选集：第1册〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1982.

〔2〕中国共产党党章汇编〔G〕.北京：人民出版社，1979.

〔3〕卢爱国.论单位制党建的整合功能〔J〕.理论与改革，2016（03）：65-70.

〔4〕唐文玉.从单位制党建到区域化党建——区域化党建的生成逻辑与理论内涵〔J〕.浙江社会科学，2014（04）：47-54+156.

〔5〕谢方意.从单位制党建向区域化党建的转变〔J〕.理论视野，2011（07）：61-64.

责任编辑 郭丽娟