乡村治理视域下村规民约面临的困境及对策探讨

2020-09-10樊盛林

三晋基层治理 2020年3期

樊盛林

〔摘要〕村规民约作为乡村治理现代化的重要载体日益被受到重视。但是，在乡村治理的实践中，村规民约因其自身的合法性、合理性和可操作性备受质疑。针对村规民约面临的制定主体难落实、约束对象不确定、制定程序不规范、内容边界不明晰、罚则效力较弱、监督机制不健全等现实困境，亟须通过融合村规民约与国家法、科学制定村规民约、强化村规民约权威等有效路径，提升村规民约在乡村治理中的有效性，进而促进乡村治理的现代化。

〔关键词〕村规民约;乡村治理;现实困境

〔中图分类号〕D422.6 〔文献标識码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0027-05

2018年12月27日，民政部、中央组织部、全国妇联等7部门联合出台了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，提出到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约〔1 〕。村规民约，也称乡规民约，从性质上讲，它是“一种由乡村民众集体制定，进行自我教育、自我约束、自我管理、自觉履行的乡村社会公约” 〔2 〕。从法律社会学的角度讲，它属于民间法的一种，在乡村社会生活中发挥了不可替代的作用。随着乡村治理的全面推进，村规民约日益被受到重视，但村规民约因违法被废的新闻也不时见诸报端。因此，亟须探索合理路径破解村规民约面临的现实困境，助力其在乡村治理中发挥积极作用。

一、村规民约与乡村治理的逻辑关系

村规民约历史久远，发轫于宋朝，推行于明清，清朝中期渐趋成熟，清末民初曾在一些地区盛极一时，对当时民间的风习教化起到很好的规制与引领作用。当前，在乡村治理中村规民约如何实现创造性转化，使其在基层治理中发挥示范引领作用至关重要。

（一）村规民约是乡村治理现代化的重要载体

党的十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治“三治”结合治理体系本质上是通过正式规则和非正式规则来规范哪些应当做、哪些不应当做，从而形成多规则协同治理体系。

从功能上讲，村规民约“是乡村群众自行制定的约束规范村民行为的一种规章制度，是乡村自治的重要表现形式，也是基层民主政治发展的重要成果，已成为全面推进依法治国进程中乡村治理的基本模式” 〔3 〕。村规民约作为传统与现代的连接点，在构建现代乡村治理体系中，作为“三治”结合的载体倍受重视。村规民约被称为村内的“小宪法”，是约束全体村民行为的公约，既可以对村内公共事务进行规范约束，使村民行为有章可循，又兼具法治的内核，是行走在民间的“活法”，以成文的制度规范民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，促进乡村自治规范化、程序化、法治化运行。

（二）村规民约是重要的乡村法治资源

我国乡村自治历史悠久，自古“皇权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅” 〔4 〕3。法治在乡村社会缺乏生存的土壤，因此，法治乡村建设主要以政府为主导自上而下推行，而不是“社会演进型”。随着市场经济的发展，乡村熟人社会格局被打破，逐渐转向半熟人社会，原有的共同体逐渐瓦解。因此，必须在乡村治理中引入法治，促进社会诚信体系建设，实现乡村社会公平正义，建立良好的乡村社会秩序。

村规民约是民间法的重要表现形式之一。农村地区经济社会发展不平衡，“百里不同风，千里不同俗”，单靠一种法律资源解决问题不切实际。“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。” 〔5 〕6法治乡村建设“应走政府推进为基础，结合社会与民众内在推动演进的道路” 〔6 〕，不能简单照搬西方的理论和城市的经验，要因地制宜，综合考虑当地经济发展水平、风俗习惯、人员素质等诸多因素，对乡村法治资源要素进行整合、协调，使国家法与民间法各自发挥所长。

二、村规民约面临的现实困境

村规民约作为现代乡村治理的一种重要手段倍受重视，但是在治理过程中因其自身的合法性、规范性而备受质疑。究其原因，村规民约的主要法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），但其法律条款较为笼统，导致村规民约在乡村治理实践中容易出现各种问题。

（一）村规民约制定主体难落实

根据《村民委员会组织法》第27条，村民会议是村规民约的合法制定主体。实践中，村民会议很难启动，大部分村民流动性强，往来于城市与乡村，只有逢年过节才回乡，在此情况下，如何制定、修改村规民约成了问题。现实中，有些地方以村民代表会议来替代村民会议或者用村民委员会来代替村民会议。有学者依据原《村民委员会组织法》（1998年）第20条（现行《村民委员会组织法》第27条）对村规民约作了宽泛解释，认为“‘村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项’可以统称为我们通常所理解的‘村规民约’” 〔7 〕，这从侧面反映了村民代表会议有村规民约制定权。但也有一些地方政府出台相关规定，认为村民代表会议授权事项不包括制定和修订村民自治章程、村规民约的权力。

从法律角度讲，村民委员会是村民会议的执行机构。由其来制定并执行村规民约，容易导致村民委员会既是裁判者又是操作者，其合法性值得商榷。有人认为《村民委员会组织法》第10条赋予了村民委员会制定村规民约的权力，其依据是村民委员会“遵守并组织实施村民自治章程、村规民约”，“组织实施”从本质上讲是一种“执行权”而并不是“制定权”。实践中，村民委员会还兼具协助乡级政府开展工作的义务，某种程度上具有了准行政机关的属性，正如学者所言的政府“代理人”角色。如果由村民委员会来制定村规民约会加重政府主导行为，影响群众的参与度、积极性，不利于村规民约的执行效果。其直接后果就是导致村规民约的模式化、格式化，使其往往成为挂在墙上的摆设。

（二）村规民约约束对象不明确

村规民约约束对象似乎是简单明了的，即全体村民。然而，现实生活具有复杂多变性，对于“村民”这一概念的外延产生了诸多问题。比如，外来人口是否算“村民”？《村民委员会组织法》第38条规定，“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员……也应当遵守有关村规民约”，既然要遵守村规民约，那么这些人是否属于“村民”？有学者曾指出，“在集体组织中一旦将成员的利益与集体组织的利益密切联系在一起，尤其是确定了集体组织的成员权以后，必然会提出一个现实的问题，即如何确定集体经济组织的成员或成员资格” 〔8 〕309。目前，有关农民集体成员资格的认定标准缺乏明确统一的法律规定，而实践中存在着利用村民规约、打着村民自治的幌子侵害农民集体成员权益，导致土地补偿费分配纠纷、集体福利分配纠纷等现象频繁发生。比如，有的村规民约规定“外嫁女子必须迁走户口” 〔9 〕，更有甚者，规定“出嫁至本村外的出嫁女，不得在本村分配征地补偿款等款项” 〔10 〕。其既损害村民权益又使村规民约权威性受损，长远来看不利于培养村民自治和遵守规则的习惯。诸如此类纠纷诉诸法院后，法官一般会依据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》等法律确定农村集体经济组织成员的资格，此种诉讼往往耗时费力，且带有明显的事后弥补滞后性特征。

（三）村规民约制定程序不规范

目前，不少农村的村规民约在制定程序上缺乏具体法律规定，只能从村民会议讨论决定事项的程序推定出村规民约的制定程序。根据《村民委员会组织法》及各地方政府出台的制度规定：首先，由村民委员会负责组织召集，提前10日通知村民，并告知会议内容。其次，会议召开的人数条件是会议召开应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加。再次，召开村民会议，由村民委员会主任主持，村民会议讨论决定村规民约，经到会人员的过半数表决通过。最后，由村民委员会上报乡级政府备案该村规民约。即使这样梳理，村规民约的制定程序仍然不规范，没有规定村民如何参与讨论、村规民约的草案如何形成，等等。这些程序性保障缺失使得村规民约常常难以体现全体村民的意愿，执行效力必然大打折扣。

（四）村规民约内容边界不明确

《村民委员会组织法》第27条第2款规定了“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，虽有禁止性规定，但过于宽泛，执行起来容易走形变样。如果从广义角度讲，可将《村民委员会组织法》第24条也视为村规民约的内容，条文中规定了八个具体事项加一个兜底事项，明确了村规民约主要是规定涉及村民利益的事项。除此以外，没有作过多规定和解释，远不能满足实际需要。从本质上讲，村规民约的内容主要是规定村内公共财产的分配、公共事业的服务和公共事务的管理，法律对其没有界定，由此导致了各种纠紛。现实中，不仅有前文述及的侵犯村民合法财产权利的现象发生，甚至还有一些荒诞的行为。比如，有的乡村针对婚丧嫁娶“去陋习”的行为发布了禁止披麻戴孝的村规民约〔11 〕，引发热议。村民办丧事披麻戴孝是否属于“陈规陋习”有待商榷，在实践中不能一刀切。因此，村规民约的内容，一要有明确适当的规定，二要设置一定的边界。

（五）村规民约罚则效力较弱

从某种意义讲，《村民委员会组织法》第27条第2款不仅是禁止性的内容规定，也是罚则效力的规定。从反面解释，如果村规民约的规定与宪法、法律、法规和国家的政策不一致，则无效。在罚则效力上，要慎用罚款的手段。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，村规民约无权对村民进行行政处罚，不管是罚款处罚还是失信处罚，都属于行政处罚。但是，对于有的村规民约借助道德评判，“将某些行为列入失信黑名单”“不予办理贫困生、转学、上户等手续”“一定期限内不予办理相关惠民政策手续”等规定，是否都属于违法处罚值得商榷。实践中，有滥用处罚权导致民众非议甚至诉诸法院的，也有执行得比较好得到村民认可的。比如，贵州省安顺市塘约村制定了“红九条”，被违反“红九条”者主要指以下九类人员：不参加公共事业建设者、不交卫生管理费者、滥办酒席铺张浪费者、贷款不守信用者、不按规划乱建房屋者、不配合村民组工作者、不执行村两委重大决策者、不孝敬父母和不赡养父母者、不管教未成年子女者。被拉近黑名单的村民3个月内无法办理任何手续、无法享受任何惠民政策，3个月考察期合格后，才能恢复其权益〔12 〕。这种附条件限制了违约者享受相关权益，虽不能说完全合法，但也不能完全否定其功效，在实践中确实也收到了良好效果，值得借鉴。

具体的法律规则一般是由“假定—处理—后果”三要素构成，其中，后果包括积极后果和消极后果，主要是指消极后果，即法律制裁。法律规范一般都有制裁，它是保证法律规范实现的不可缺少的强制要素〔13 〕19。村规民约要有执行力，也应符合这一规范结构。一般而言，村规民约的效力来源有两个：一是全体村民作为自治主体对其的认可，二是有执行力的罚则。制裁是规范的基本要素，是法律后果中最重要的一部分。违反村规民约的行为如果仅仅靠说服教育、道德感召，在效果上会不尽如人意，辅之以一定的惩戒则成效显著，但也容易导致越过法律边界。但是，一味否定村规民约的罚款行为，则会造成村规民约软而无力，失去约束力。

（六）村规民约监督机制缺失

现行法律对村规民约的监督机制缺失，比如，对村规民约是否违法的审查。目前乡级政府对村规民约的审查通常是以备案的形式，缺乏实质性审查。在村规民约执行过程中，村民委员会理所应当成为村规民约的执行机构，但其是否执行，执行中打折扣或者变相执行，则需要有相应的监督机构对其行为进行监督。有些舆论认为，村民可以监督执行，但这需要村民的法律素养得到提升，如果村民不知道村规民约违反了法律的规定而没有提出，那么监督就无从谈起。要发挥村规民约对乡村社会秩序的规范作用，需要形成“制定—执行—监督”这样一个闭环。仅有前两者不足以使村规民约良性运转，必须要有专门的监督机构，一方面确保违反宪法、法律和法规的村规民约不具效力、不得执行，另一方面确保违反村规民约的行为受到应有惩戒。

三、发挥村规民约有效性的具体对策

村规民约作为乡村治理的重要载体，针对其所处的现实困境，应多措并举充分发挥村规民约在乡村治理中的积极作用。

（一）合法性：有效融合村规民约与国家法

自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系，要求乡村自治应在法治的框架下运行。乡村治理法治化是“一个对各种现有国家及农村社会法治资源不断进行重新发现、重组及良性互动的过程” 〔14 〕。村规民约具有深厚的历史渊源和群众基础，符合乡村实际，已成为现代社会中应用最为广泛、数量最庞大、作用也是最重要的民间规则〔15 〕，应将其纳入法治轨道。

村规民约依据《村民委员会组织法》而制定，后者又依据宪法而制定，因此，某种程度上村规民约是有宪法依据的，是受法律保护的。“就权力行使而言，无论是自然空间还是人文空间都很重要，权力运作的位置很重要” 〔16 〕26。空间位置不同，“国家权力在乡土社会，至少在偏远的乡土社会，是相当孱弱的” 〔16 〕26。村规民约的内核、原则、精神应与国家法相符，否则就失去了合法性，自身权威也将受到影响。因此，村规民约实际上借助了国家法的内核，以民间法的形式再度强化了国家法的权威。乡村社会稳定和良好秩序的建立需要有村规民约，乡村治理现代化也需要村规民约嵌入乡村治理，弥补国家法在实践中存在的空白。同时，作为国家法也不能一味地否定民间规则，而应当尊重本土的传统和习惯，对村规民约进行收集、归纳、分析、整理，将与国家法一致的规定在地方立法中体现出来，提供给立法部门参考，并尽可能地纳入国家法律体系中，使国家法与村规民约相互衔接，实现二者融合发展。

（二）可操作性：科学制定村规民约

在制定主体上，由于村规民约牵涉全体村民的权益，所以只能是村民委员会享有制定权。在操作方面，可以借鉴各省《村民委员会选举办法》中的技术操作来落实制定权，使村规民约在制定层面保障村民的知情权和认可权，为其顺畅执行奠定坚实的群众基础。

在约束对象上，村规民约在实践中难以执行，源于其制定标准不统一，缺乏明确的法律依据。因此，可以总结司法实践经验，将其上升为法律规则，明确“村民”即“农村集体经济组织成员资格”的确定标准，以户籍是否在村集体经济组织内部为基本原则，以是否形成较为固定的生產生活关系为条件，结合当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地等因素综合认定。

在制定程序上，改变目前单轨运行状态，发挥群众首创精神，实行自上而下和自下而上相结合的双规运行状态，运用法治思维制定村规民约，注重程序正义。首先，村民委员会要当好组织者，多方搜集村民的意见、建议，草拟形成初稿。其次，征求群众的意见，通过村民代表收集并反映村民的意见和建议，注意听取驻村机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员的意见和建议，特别是与其相关的村规民约，通过充分协商互动，尽可能多地汇聚民意，体现民意，从而形成成稿。再次，邀请驻村律师或者乡镇司法工作人员进行合法性审查（事前审查可以最大限度地减少纠纷），成稿后提交乡镇司法所复审。最后，提交村民大会表决通过形成终稿，通过后再提交乡级政府备案审查。总之，通过执行严格的程序流程，促使村规民约最大限度地获得全体村民的认可。

在内容方面，主要是对公共设施、公益事业、社会事务的治理，涉及农村生产生活的各个方面，包括社会治安和村风民俗的治理、集体资产的分配与使用、乡村道路的修建与维护、村内水利设施的管护、生态环境保护与治理、养老安居及医疗等民生事项。

在制定原则上，要尽可能兼顾本村的历史文化传统和特有习俗，不得逾越法律的禁止性规定。比如，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，不得违反公序良俗，做到法理、人情兼顾。此外，还应充分考虑村民和村集体发展的需求，对于群众反映强烈的问题可以先规定，成熟一个规定一个，以群众广泛认可为前提。

（三）可执行性：强化村规民约的权威

借鉴法律规范三要素，强化罚则效力，摆脱传统村规民约道德说教的桎梏。在罚则效力方面，正向激励与反向惩戒相结合，赋予村规民约一定限度内的处罚权，明显超过合理限制的制裁无效，以此保证村规民约既有严格的逻辑结构，又有一定的强制性。比如，前述塘约村的“红九条”规定，是一种有限度的惩罚，暂缓享受某些优惠政策，对村民有较强的威慑力。该村规民约改变了当地的陈规陋习，树立了社会生活新风尚，获得了广泛好评，值得借鉴。实践中，也可以采用如实记录违规情形留存档案、证明等办法，促使村民约束自身行为、加强道德修养。此外，还可以依据身份差别，对党员干部提出更高要求，通过以上率下、以党风促民风等办法，净化村风民俗。

在监督机制上，成立专门的监督机构，在村一级可以仿照村务监督委员会的设置，成立由村民代表组成的村规民约监督委员会，或者由村务监督委员会兼任，监督村规民约在本村内的执行情况。同时，在乡镇一级由有关机构监督村民委员会执行村规民约的情况，形成双监督模式，确保村规民约被依法依规执行。

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〔10〕村规民约不能超越法律规定嘉泽法庭为“外嫁女”判回合法权益〔EB/OL〕.https：//jsnews.jschina.com.cn/c z/a/202003/t20200316_2506410.shtml.