公文写作与传播对社会治理的影响及反思

鲁宁 袁智忠

摘 要：长期以来，公文作为人类社会生产生活的重要工具，扮演着上传下达的社会信息沟通角色。在新冠肺炎疫情期间，公文写作与传播对于社会的功能不只停留在传播官方信息的层面上，并通过更深层的文化和心理机制对社会公共管理产生影响。

关键词：公文写作与传播；社会治理；公共管理；新冠肺炎疫情

中图分类号：G212.2 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2020）06-0124-03

公文是党和国家机构、各级各类社会团体和企事业单位为了实施管理、规范行为，保证社会良好、有序运行的重要工具，在处理相应的公务活动中有着特定功用和广泛用途。长期以来，公文作为人类社会生产生活的重要工具，扮演着上传下达的社会信息沟通角色。在新冠肺炎疫情期间，公文写作与传播对于社会的功能不只停留在传播官方信息的层面上，并通过更深层的文化和心理机制对社会公共管理产生影响。本文通过探究公文写作、传播与社会治理的关系，反思公文写作与传播如何更加规范化、科学化，以对社会治理产生更加正面的、积极的作用。

一、疫情下公文传播与社会治理

（一）公开信息：政府树立公信权威

发布公文是政府进行信息公开的主要途径，党和国家行政机关将掌握事关公众利益的相关信息对公众公开，能够有效地推动政府依法执政，提升公信力，降低行政成本，继而有效地推动各项公共建设事业的发展，达到社会治理的效果。政府的周知性、普发性公文作为政府发布相关防控政策措施和疫情信息的主要途径和信息载体，在疫情防控中发挥着重要作用，是依法进行社会治理的重要环节和实施策略的有效工具。在全国面临重大突发公共卫生事件背景下，信息公开显得尤为重要，在2020年1月25日和2月3日召開的两次中共中央政治局常委会会议都强调要及时准确、公开透明发布疫情信息，正视存在的问题，回应境内外关切，引导群众增强和坚定信心。党和政府在防控过程中依法、及时、准确、公开、透明发布疫情相关信息，调动各方力量和资源，切实有效地防控疫情，并在这个过程中进一步提升社会治理能力，促进实现社会治理体系和治理能力的现代化。

（二）主流发声：党和国家掌握主题话语权

由于突发公共事件的社会关注度较高，社会影响面较大，在事件发生初期便会造成人们的困惑和焦虑，引发大众讨论和探究，此时如果信息披露和公开不及时，就会给谣言留下生存空间和土壤。[1]而及时准确地发布公文对于打消谣言，帮助政府迅速掌握主题话语权显得尤为重要。此时既要依法报道疫情信息，又要避免为了防止信息出现偏差或长时间不报道从而造成政府失语给政府的社会治理工作带来一定的挑战，及时准确地公开疫情信息，将疫情一线的权威数据及时准确地传递给公众和全社会，提高疫情期间信息的透明度，才能赢得话语权，得到全体成员和各级组织的理解和支持，从而化为动力，形成全社会抗击疫情、打赢拯救生命攻坚战的合力。

（三）稳定民情：心理疏导与责任伦理强化

面对严峻的疫情形势，人们难免会有焦虑、担忧和耗竭等心理应激反应，这是正常人在紧急状态下的自然反应，这也必然会影响人们的情绪和心理。在疫情持续发展下，社会大众面临疾病的恐慌和海量信息的冲击，此时基于公文的社会主流决策和对话，进而对人们的心理进行正面引导尤显重要。公文传播将疫情的权威数据和科学的卫生防控知识传递给广大公众，一是消除公众对新冠肺炎病情的不确定性，帮助公众科学客观地理解和对待病症；二是各事业单位通过报送公文汇报工作进展和防控情况，使全社会共同监督和参与疫情防控工作，增强公众对于共同战胜疫情的信心。

此外，公文写作与传播对医疗机构、政府部门等单位的工作进行总结和传播，将进一步对相关机构或部门的责任进行归位和强化。在这次抗疫战中，这种责任伦理不只体现在医务工作者身上，还体现在那些坚守岗位的各行各业的公务人员、各级领导以及志愿工作者身上，这些“逆行者”的责任感和勇气让人敬佩，形成了特定时期的正能量和英雄史诗，其背后更有一种职业伦理和契约精神的支撑。公文通过官方渠道汇报和正面报道各部门、各行业、各地区的工作，不仅进一步规范和协调了各行各业、各地各级的工作，并且起到了鼓舞人心、统一行动的作用。

二、疫情下公文传播的反思

（一）严格规范和合法有据是公文写作与传播的前提

社会性灾难面前，人与人之间的直接性交流变弱，社会信息传播更多通过网络新媒体传播，由此一来，多种形式的公文传播变得更加频繁，在此期间更应注重公文格式规范、公文内容的真实性及有效性、避免公文同质化现象等问题，从而有效提升公文的公信度。在疫情当前，面对公文书写，应该认清形势，转变思想，转变文风，去除繁文缛节，将信息内容通俗化、活泼化，以便达到使公众更好理解配合的效果，但应该始终严格公文书写和发布的规范。

需要高度重视的是，公文传播制度自中国传统社会诞生以来便有其严格的规定性，这种规定性一直演变延续至今。我国现行的公文书写和传播都以法律法规的形式作出严格的规定，《党政机关公文处理条例》《党政机关公文格式》等法律法规对我国目前的公文书写和传播方式作出了较为严格的规定，提出了很多公文传播的原则。[2]面对暴发全国性突发公共卫生事件的社会形势，任何单位和个人在书写和传播公文时更应该严格遵循公文书写和传播原则，否则不仅会破坏公文的书写和传播体系，还将造成不同程度的负面社会影响。

在疫情防控期间，湖北省红十字会公布的第一批捐赠物资的使用情况引起社会广泛讨论。针对该事件，湖北省红十字会在其官方网站发布了公告《湖北省红十字会关于“N95口罩36000个”接收和使用情况更正说明》，称此前发布清单中口罩信息和数量均不准确，向公众致以歉意。然而，这则公告仍有几处内容备受争议，公告称“对有关信息进行了复核，发现确因工作失误导致公开的信息不准确，现将捐赠的‘N95口罩36000个’更正为‘KN95口罩36000个’”，“经向卫生健康部门了解，该型号产品不能用于新冠肺炎治疗定点医院一线医护人员防护，但可用于普通防护”。公开资料显示，口罩的N系列是美国标准，KN系列是中国标准，二者在对应标准下过滤效率都能达到95%，均可用于一线医护人员防护。除此之外，这则声明落款的时间标注错误，将2020年1月31日误写为2019年1月31日。公文拟写的规范性和科学性直接影响着公文传播的权威性，任何个人和单位在拟写公文时，必须符合常识和逻辑规范，做到内容合理合法，有据可依，才能使人信服。

在疫情期间，部分省市因对公文的拟写及传播规范重视度不足，从而一定程度上造成了舆论的困扰及社会的不安情绪，以云南省大理市“征用”重庆市口罩的事件为例。2020年2月2日，云南省大理白族自治州大理市卫生健康局发出《应急处置征用通知书》（大市卫征〔2020〕1-61号），全文如下：

由于当前新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控形势严峻，我市已处于重大突发公共卫生事件1级响应状态。全市疫情防控物资极度紧缺，为切实加强疫情防控工作，根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》和《云南省突发事件应急征用与补偿办法》（云政办发〔2016〕137号）的规定，经大理市人民政府研究，决定对你（单位）由顺丰物流从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩（详见附件），依法实施紧急征用。

根据《云南省突发事件应急征用与补偿办法》（云政办发〔2016〕137号）第十八条的规定，你（单位）应当在收到补偿通知之日起1年内，向我局书面提出应急补偿申请。逾期未提出补偿申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利。应急补偿申请中应提交的资料包括：应急处置征用通知书、征用财产清单、财产归还情况、财产毁损或灭失情况、补偿金额及计算依据、投保及理赔情况、征用单位要求提供的其他材料。

附：大理市应急征用物资（清单）凭证

大理市卫生健康局

2020年2月2日

大理市卫生健康局所发出的“征用”通知显然不符合相关规定，截留行为于法无据。依据《突发事件应对法》《传染病防治法》，出于控制疫情的需要，政府确有征用物资的权力，但县级以上的地方政府只能征用本行政区域内的物资。如果涉及全国范围或者跨省市、自治区、直辖市的征用，应该由国务院进行。大理市卫生健康局截留医用物资的行为不仅影响了重庆疫情防控工作的进展，更将破坏全国依法科学有序防控的抗疫大局。实际上，国务院办公厅早在疫情防控初期就发布了紧急通知，通知强调医用防护服、N95口罩、医用护目镜等重点医疗应急防控物资由国务院相关部门统一管理、统一调拨，地方各級政府不得以任何名义截留、调用。在抗疫的关键时期，医疗物资短缺是很多地区面临的现实掣肘，但即便物资短缺，也必须通过合理方式筹集与获取。云南省对大理市方面发出通报批评，并责令返还物资，显然是对其不正当截留物资做法的纠偏，而大理市后来发布通报将全数退回口罩，并对相关涉事人员进行处分，也是对依法治理的自我校准。在整个口罩“征用”事件从起因到处理的全过程中，不难看出公文的拟写和传播始终贯穿其中，并扮演着推动社会治理的角色，因公文有其严格的法律法规依据，所以其运用与传播要严格按照相关法律法规程序来操作。在疫情防控期间，任何组织或单位以任何形式所发布的公文皆会影响到所在区域乃至全国的疫情防控工作，事关重大，必须严格书写，依法公布。

（二）全媒体传播和全民参与是依法使用公文的新趋势

在疫情防控期间，一位武汉市年轻医生李文亮的离世引起了全社会的普遍关注，由于李文亮医生在疫情暴发前在私人微信群和朋友圈发表了关于新冠肺炎的相关信息，向外界发出防护预警，而被称为疫情“吹哨人”，后因感染肺炎不幸去世。李文亮医生的去世令人惋惜，但疫情信息没有得到应有的、及时的上报更加令人惋惜。我国《传染病防治法》等相关法律明确规定市、县、区基层是信息上报渠道，疫情发布最低一级权限在省级卫生行政部门，而根据相关法律规定，在我国，只有国务院有权公布重大传染疾病并发布预防措施。因此，当面对有可能造成重大社会危害的新发传染性疾病，个人应当通过正规渠道上报，如通过网络直报系统直接录入国家疾控中心。疾控中心有专人监控，发现情况属实则会展开调查处理。李文亮医生的去世的确令人惋惜，但同时也为社会敲了一记警钟，即公众在发现疫情的第一时间应该选择通过官方渠道，书写正规公文上报国家，同时国家层面也应当进一步加强公文的书写及使用的相关知识的普及和传播。公文作为一种官方性文种，理应在恰当的时机得到合理合法的运用，最大限度地为公共管理事业作贡献。

推进社会治理需要政府和人民的共同努力。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出要完善坚持正确导向的舆论引导工作机制，构建网上网下一体、内宣外宣联动的主流舆论格局，建立以内容建设为根本、先进技术为支撑、创新管理为保障的全媒体传播体系。改进和创新正面宣传，完善舆论监督制度，健全重大舆情和突发事件舆论引导机制。2020年1月24日上午11时，中国政府网发布了一则公告《关于征集新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作问题线索及意见建议的公告》，全文如下：

为贯彻落实党中央、国务院重要决策部署，切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，按照有关工作要求，国务院办公厅从即日起在国务院“互联网+督查”平台面向社会征集有关地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索，以及改进和加强防控工作的意见建议。国务院办公厅将对收到的问题线索和意见建议进行汇总整理，督促有关地方、部门及时处理。对涉及缓报、瞒报、漏报疫情，落实防控措施不力，导致疫情扩散等严重后果的重要问题线索，国务院办公厅督查室将直接派员进行督查。经查证属实的，将依法依规严肃处理。国务院办公厅2020年1月24日

这则公告突破了常规公文的线性传播模式，而是以一种征集意见的交互形式发布出来，一是可以起到与公众共同监督地方政府在本次疫情中失职渎职问题的作用，二是能够征集公众对疫情防控管理的合理化建议。不但创新了公文传播的形式，也为政务全媒传播化提供了良好的案例。在大众传媒时代，公众接触信息的方式和习惯已经发生了变化，在信息化时代，信息和知识是预防、控制传染病的利器，政府部门应当充分利用网络的便利条件，及时发布传染病有关信息。[3]构建起全媒体传播、全民参与的公文传播格局。

三、结语

面对全国性的重大突发公共卫生事件，公文的传播如同医疗事业，都对社会稳定健康发展起着关键性的作用和意义，尤其是对社会公共管理事业起着规范性的作用。2020年暴发的新冠肺炎疫情给我们敲响了警钟，提醒我们必须不断加强传染病疫情防控机制建设，加强对医疗机构的管理。在整个事件和决策管理过程中，公文是必不可少的角色和工具，因此，公文拟写和传播合法、有据是施政的基础，而公文拟写的质量和水平则是各级发文机关政策水平和施政能力的直接体现。在这次抗疫过程中，许多机关和部门通过不断完善公文拟写和传播，改善和提升了机关和政府形象，将疫情对社会的影响降到最小范围和最低程度。而完善疫情报告、通报和公布制度不仅需要政府卫生行政部门的主导和组织，更需要全社会的共同参与和监督。只有用适度的公文拟写、适度的传播手段和信息载体，持续传递透明的信息、科学的认知、理性的决策，才能凝聚多方力量共同战胜疫情，达成政府的科学治理、社会的良性运转。

参考文献：

[1] 沈正赋.突发公共事件的危机管理、舆情应对和共情传播——基于新冠肺炎疫情的检视与思考[J].对外传播，2020（02）：42-45+1.

[2] 唐团结.公文传播的规定性与非规定性[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2009，36（01）：217-219.

[3] 杨芸.论我国传染病疫情报告、通报和公布制度的完善[D].南京师范大学，2014.

作者简介：鲁宁（1995—），女，重庆人，西南大学新闻传媒学院传播学硕士研究生，研究方向：新闻与传播。

袁智忠（1961—），男，重庆人，研究生，博士，西南大学新闻传媒学院教授，博士生导师，研究方向：影视传播、应用写作等。