单位层面政府内部控制建设调研

康志高 寇晔

内部控制这一概念最早出现于企业管理，后被引入公共管理领域。自上世纪八九十年代开始，国内学者开始关注政府内部控制，2000年前后，研究成果开始纷纷出现在期刊、杂志、博士硕士论文、国家相关部门的课题上。内部控制的研究范畴不仅涉及国内政府内部控制的基本概念阐述、制度架构建立、优化改进建议等方方面面，也不乏有许多对国外先进经验、企业内部控制理论和实践的借鉴研究。单位层面上政府内部控制主体是各级政府职能部门、组织、机构等，是政府内部控制最基本的部分。

一、政府内部控制的含义和作用

与企业内部控制普遍追求经济效益不同，政府内部控制在兼顾经济责任的同时更注重于公共责任的实现，所以其含义和作用的阐述往往注重责任而非效益。对于一个政府（机构或组织）而言，依托内部控制而建立的控制流程、机制与制度体系可以使其有效的履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为的发生。健全有效的内部控制，可以切实加强政府部门的内部管理、强化公共资金的使用效益、提高为人民服务水平，从而有效地减少和规避政府风险，提高政府部门的运作效率，改善政府部门的行政管理水平，更好地履行政府部门的职责。同时，有效的政府管理通过内部控制采取的一系列自我约束和规范行为，可以确保政府部门实现内部的有序管理和有效运行，减少政府因人为管理因素造成的不必要的损失和浪费，从而降低行政成本，提升政府公信力。

二、单位层面政府内部控制建设现状

2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求行政事业单位加强内部控制建设;2013年11月，党的十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求强化权力运行制约和监督体系，指明了行政事业单位内部控制的建设方向;2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确，必须强化财政资金分配使用等内部流程控制;2015年12月，财政部在深入调查研究、广泛征求意见基础上，印发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》。内部控制作为中央完善预算单位管理制度、创新行政监督模式和推进国家治理现代化的重要制度抓手，逐渐登上行政事业单位内部管理的舞台。为此，财政部自2014年起建立了行政事业单位内部控制年度报告制度，纳入单位决算报告体系，要求各单位建立内部控制体系，进行年度评价，形成内部控制评价年度报告，上报财政部。在此背景下，各类行政事业单位基本建立内部控制体系，形成年度报告制度，从而发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设等方面的重要作用。

三、单位层面政府内部控制建设的不足

（一）制度體系建设不够完善。我国内部控制体系的构建，应该分为三个阶段：近期以会计改革为基础，建立起我国政府会计内部控制规范，并进一步建立政府财务报告内部控制制度;中期在有效推进会计内部控制建设的基础上，建立我国政府内部控制规范，并推广应用到政府各部门;远期建设目标就是要建立我国政府内部控制的评价规范和审计规范。从国家层面上讲，内部控制对权力运行方面的约束要进一步明确。对于政府单位来说，内部控制理论普及度并不高，缺乏专业性人才，无法适应单位对内部控制的要求。受宏观因素和微观因素的影响，单位层面的内部控制制度还只局限在财会领域，没有像国家希望的那样向更广泛的领域蔓延。

（二）流程框架设计不够全面。从2001年我国审计署发布的《审计机关内部测评准则》（中华人民共和国审计署令第5号）、2012年我国财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）等官方制度法规来看，我国政府内部控制要素基本上借鉴了COSO报告框架，即控制环境、风险评估、控制作业、信息与沟通、监督五项要素。但是，目前大多数单位的岗位设计并不合理，分工责任也不明确。很多单位甚至没有指定的内部控制责任主体，只是针对控制作业方面，在现有的各项内部规定的基础上，形成了有限的内部控制框架。

（三）监督和评价不充分。由于环境因素的变化和政策、工作自身的局限性，政府在完成计划和实施各项政策的过程中，不可避免的会发生偏离，所以政府内部控制监督和评价是必不可少的。评价体系应包括包括评价主体、客体、目标、指标、标准、方法和报告等要素，并且按照特定程序，对单位层面的制度和业务层面的流程进行定性和定量的测评，最终得出综合性评价。但是，从现有的单位运行情况来看，领导缺乏重视，内控推动单纯依靠上级来文，内控投入不够，缺乏支持，导致单位内部控制的监督和评价往往只流于形式，并没有发挥应有的作用。评价结果也没丝毫的运用，不利于单位内部控制制度的威信建立。

四、单位层面政府内部控制的反思及建议

一是要加强内部控制的宣传教育，提高内部控制意识。个人的认识对政府单位内部控制的发展影响巨大，特别是中层以上领导对内部控制的认识。政府单位可以有导向的安排部分相关岗位上的工作人员，参加有关内部控制的培训，普及内部控制的相关理论，宣传国家在内部控制建设方面的要求，从而进一步培养和发现人才。

二是把内部控制纳入管理层面，而不仅仅是财务层面。应打破大家心中内部控制只是局限于财会领域的固有印象，充分强调内部控制在权力运行、促进依法行政、推进廉政建设等方面的重要作用。

三是要因地制宜在现有的制度、流程基础上进一步整合提炼内部控制建设。内部控制的建设不是一蹴而就的，更不是对现有内部管理制度规范的否定。政府单位现有的合理的内部管理制度规范都可以纳入政府单位内部控制制度体系。这样既有利于大家接受内部控制，也降低了内部控制的建设成本。

四是要明确内部控制责任，合理利用监督评价的结果。

工欲善其事，必先利其器。内部控制建设的发展离不开人才和资金的投入。要加大对内部控制建设的投入，包括人力、财力、岗位设计。各级政府单位都必须意识到这一点。只有明确内部控制责任，建立合理的监督评价机制，并将监督评价结果的运用融入个人考评之中，才能使大家真正重视内部控制，进一步发展内部控制。

由于政府内部控制本身的范围就比较复杂和综合，涉及许多专业的知识，行政事业单位内部控制作为我国内部控制体系的重要组成部分，在新时代的背景下，是实现“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，践行四个自信的坚实基础和必要支撑;并根据十九大报告精神、依法治国理念，概念性的提出了中国特色的行政事业单位内部控制理论，内部控制的发展是服务于国家治理的，也是国家治理水平不断提升的要求。通过内部控制的建设与发展，可以更加长远的预见性发现政府预算管理的风险，并及时采取有效的应对措施，从而使减少国家的损失。深化政府会计内部控制管理，对转变政府工作人员的成本管理意识，避免行政成本浪费，提高政府行政效益，保证政府的可持续发展，更好的为人民服务，有着重要作用。大力发展政府单位内部控制，是大势所趋。