行政事业单位预算管理问题研究

摘要：预算管理对于行政事业单位履行自身职能、加强国家宏观调控、实现财政收支平衡具有重要的现实意义。十八大以来，我国修订了新的《预算法》，进一步深化了预算财政制度改革，行政事业单位预算管理整体水平有了很大提高，但是与国家治理的预期目标相比，还存在许多不足，亟须加以完善。本文阐述了行政事业单位加强预算管理的重要意义，分析了当前行政事业单位在预算管理实践中存在的主要问题，并据此提出了完善行政事业单位预算管理的对策建议。

关键词：行政事业单位;预算管理;财务管理

一、行政事业单位加强预算管理的重要意义

在我国，行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，它们基本涵盖了政府的全部职能，而行政事业单位的预算支出则直接体现出政府实现公共服务目标的方向。

（一）加强预算管理有助于实现国家治理现代化

预算编制实质上是财政资金的配置过程，会全面反映到政府行为的各个方面，以资金的形式塑造和约束国家权力的模式和公共服务的产品形态，所以说预算管理也是国家治理的重要组成部分，并为实现国家治理现代化提供了有力的制度保障。

（二）加强预算管理有助于建立现代公共财政

现阶段，具有我国特色的市场经济体制得到了空前的发展和完善，转变政府职能是市场经济发展的必然要求，公共财政是与市场经济相适应的财政模式，发挥财政资金的最大效益才能为社会提供更好公共服务，加强预算管理也是建立健全公共财政制度的有效手段。

（三）加强预算管理有助于落实政府宏观政策

政府制定的宏观财政政策必须由具体的行政事业单位来执行，行政事业单位预算管理的成效与质量直接影响了财政政策落地效果，加强预算管理能有效发挥财政资金的杠杆作用，优化市场资源配置，推动经济高质量发展。

（四）加强预算管理有助于实现行政事业单位职责

从微观方面来说，具体的行政事业单位承担着具体的单位职责，要完成单位的职责任务，必须要有以之相适应的资金投入，加强单位预算管理，发挥财政资金的最大效益，能更好更快地推进行政事业单位完成职责任务。

二、当前行政事业单位预算管理中存在的主要问题

随着《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的颁布，我国预算管理制度不断完善，再加上财政、财务管理信息化系统的应用，当前我国的预算管理的科学化、精细化水平比以前有了很大的提高，但是也存在着一些问题：

（一）预算管理意识有待加强

1.领导重视意识不足

预算管理是一系列的业务性很强的管理活动，首先单位主要领导需要高度重视，不能只看到预算管理活动给单位带来的经济利益流入，还应该重视科学、准确、创新性预算管理推动实现单位职责活动中的关键作用。然而，往往在实际预算编制工作中，财政下达预算限额、预算项目确定以后，很多单位负责人就认为预算工作已经完成，常常忽视了后续工作。预算编制工作如果后续工作其他部门不配合或者不积极配合，比如绩效目标的确定和审核，仅靠财务人员是难以完成的，更遑论质量。毕竟财务人员一般不会精通其他专业业务，这都需要主要负责人的领导与协调。

2.干部职工参与意识不足

长期以来，从领导到一般干部职工，常认为预算管理就是财务部门和财务人员的职责，参与意识不足，预算管理工作没有形成合力，有的甚至把预算管理和财务管理当作推进业务工作的障碍，排斥心理严重，给预算管理工作带来很大的阻力。

3.全面预算意识不足

全面预算管理是预算管理全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的一种预算管理理念。当前在行政事业单位还缺乏全面预算管理的意识，预算管理从参与人员、业务范围、管理流程方面还没有建立全面的、完整的链条，任何一个方面的脱节都影响着预算管理质量。

（二）项目预算计划与执行能力不足

行政事业单位预算包括基本支出预算和项目支出预算，基本支出预算实行定員定额管理，预算编制客观性强，预算编制差错率较低。项目支出预算是单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，是对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，结合当年财力状况安排的支出。项目支出预算编制过程中，影响因素多，人的因素影响大，而且项目支出预算是财政政策落地生效的决定性因素，在总预算支出中比重大，因此项目支出预算编制及执行的质量基本决定了预算管理的质量。项目支出预算编制和执行中存在的主要问题包括：

1.项目支出预算编制未能突出国家政策重点和单位职责

按照当前的预算编制及申报程序，行政事业单位的很多项目支出预算是自下而上申报，再由主管部门审核汇总，项目申报单位谋划项目的能力直接影响了国家政策的落地质量。当前基层单位理解和把握政策不准确、认识不到位的现象还比较普遍，造成申报项目质量不高，不能突出国家政策重点，造成主管部门筛选困难，由于时间和任务限制，只能选择妥协性的安排。

2.项目支出预算编制水平有待提高

有些专项业务项目支出缺乏事前调研，预算编制依据不充分，资金测算过程不科学，致使预算编制资金和实际出入大。有些预算编制内容不完整，支出方向不确定，因而无法统筹考虑涉及的政府采购预算及所列科目等情况，后期调整多，为预算执行带来了不必要的难度。

3.预算单位预算执行能力有待加强

十八大以来，盘活存量财政资金，加快预算执行进度，提高资金使用效益，是一项重要的财政政策，但有些基层单位由于项目执行准备不足、业务人员缺乏等原因使一些项目执行进度偏低，为了赶进度，有的单位甚至采用了违规变通的方法，造成了财政资金的低效和浪费。

（三）预算绩效管理有待全面落实

2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，我国已经开始了全面实施绩效预算的财政制度改革。但是从开展项目支出绩效评价以来，各行政事业单位普遍是形式大于实质。深入开展项目的绩效管理，必然要从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果，实行全周期跟踪问效，建立动态评价、评估调整机制，整个管理活动过程专业性、技术性强，费时费力且实施难度大。有些指标还难以用数字衡量预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。因此预算绩效管理目前还流于形式。

（四）预算管理过程的纺锤形结构影响预算执行效率

实际工作中，行政事业单位的预算管理以事前、事中和事后可分为预算编制上报及审核、预算执行、预算监督评价三个阶段。所谓预算管理过程的纺锤性结构是指预算编制审核、预算监督评价等事前、事后两个过程相对简单，预算执行这个事中过程程序复杂的结构。预算编制审核简单表现在：当前制度下，过度关注与预算资金额度与资金分配，轻视预算编制的内容和技术性要求，使一些绩效不高的项目编列进预算并轻易通过审核;预算监督评价简单表现在：对预算执行的事后监督还很薄弱，还没有形成完整的机制，绩效管理的问效机制还处在探索阶段;预算执行过程的复杂表现在：从预算下达到可执行或在执行过程中程序设计烦琐，尤其是基层单位，有的甚至资金下达文件后，半年还见不到钱，资金到位后地方财政还要再评审以及各种证明等，反反复复精力都花在程序上，严重影响支出进度。

三、行政事业单位加强预算管理的对策建议

（一）转变观念，提高对预算管理的重视程度

首先，要进一步牢固树立法制意识。通过严格落实《预算法》等有关财政法规，在有关法规、办法许可的范围内，发挥主观能动性，做好模式创新和技术创新。其次，行政事业单位各级领导要转变观念，充分认识预算管理的重要意义，树立全面预算的理念，一是要坚持组织领导，把预算管理贯彻到行政管理的方方面面;二是要落实全面预算组织机构，成立预算管理领导小组、及领导小组办公室，办公室组成应由各业务处室具体编制预算的人员参加，人员相对固定，利于落实责任，便于管理;三是具体业务上充分依靠财务人员，引导其他编制人员做好配合工作。最后，财务负责人要积极发挥预算管理牵头人的责任，及时向预算编制人员传达有关政策和法规，组织好业务学习和培训工作;其他业务编制人员要发挥预算编制及管理的主体责任，把预算管理当作自身不可或缺的工作来抓，当作落实业务工作的基础来抓，并主动学习有关政策法规，精确把握工作要领，提高预算编制质量。

（二）自上而下，全面落实预算绩效管理

预算绩效管理专业性、技术性要求高，系统性强，要做好预算绩效管理，首先要制定科学、完善、适用性、操作性强的绩效管理指标体系，各行业情况千差万别，自上而下的实施预算绩效管理，自上而下的制定指标体系和考核办法，制定行业预算绩效管理制度办法和业务流程，中央主管部门有着文化、专业素养及政策优势，把深奥、复杂的“论述题”转换成“填空题”或“选择题”，有利于增强预算绩效管理的普适性，有利于预算绩效管理的深入开展。

（三）加大培训力度，提高财务人员预算管理水平

加强全面预算管理，提高相关人员的预算管理水平，要分层分级加强业务培训和学习，主管领导要加强责任意识，不但财务人员，其他预算编制人员也要加强业务学习，要建立预算管理学习和培训的长效机制，不断提高预算编制的科学性和精准性。

（四）简化管理程序，提高预算执行效率

建议进一步减少或简化预算管理的中间环节，利用信息化和智能化成果，加快审批或收支指令的传输效率。把好预算编制的资金“准入关”和财政监督、预算绩效管理的“出口关”，把预算管理的“纺锤型”结构改变为“哑铃型”结构，提高预算执行效率。

综上所述，加强行政事业单位预算管理，需要相关制度的不断完善，需要相關人员法制意识的不断增强，需要从业人员业务水平的不断提高，更需要财政监督力度的不断加强，把预算管理从自觉变成自发行为，才能更好、更快地实现预期目标。

参考文献：

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[2]檀倩.行政事业单位财务预算管理存在的问题及相关对策[J].2015（05）：128.

[3]郭忠宏.浅析行政事业单位预算管理中存在的问题与对策[J].时代金融，2018（08）：15-16.

作者简介：

王慧江，河北省文物局。