营商环境中的政务环境建设评价

段易含 麻宝斌

摘 要：政务环境作为营商环境的重要组成，其建设水平将直接影响营商环境的总体效果。以整体政府理论为逻辑起点，从价值导向、制度保障、技术手段以及操作流程四个维度构建政务环境的评价指标体系，并基于吉林省12个市州“只跑一次”改革的实施成效调查，对政务环境建设状况进行评价。调查结果显示，吉林省政务环境建设整体水平有所提升，但社会评价相对低于政府预期，特别是对制度保障的评价差距较大。明确政务环境建设的成效和不足，探寻政务环境建设的提升路径，应着眼于公民需求，统筹做好顶层设计、流程再造以及网络支撑的优化与协同。

关键词：营商环境;政务环境;“只跑一次”改革;政务服务效能

基金项目：吉林省教育厅“十三五”社会科学研究规划项目“改革开放40年以来我国行政体制改革的基本逻辑及未来走向”（JJKH20190302SK）;东北师范大学青年基金项目“吉林省‘只跑一次改革成效评价指标体系研究”（19XQ002）。

[中图分类号] D630.1 [文章编号] 1673-0186（2020）008-0095-013

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.009

近年来，党和政府高度重视营商环境建设，中央经济工作会、国务院常务会议等多次对优化营商环境作出部署，强调要着力优化营商环境，深入推进“放管服”改革。随后，各地政府积极贯彻落实中央部署并出台一系列优化营商环境的政策举措，如北京市提出“深入落实优化营商环境三年行动计划”;重庆市制定并发布了“不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力”的具体方案。优化营商环境已经成为各地方政府发展经济的基础性工程和重要抓手。政务环境作为营商环境的重要组成，其建设水平直接影响地方营商环境优化的总体效果，因此，有必要以政务环境为切入点来探讨如何优化营商环境。

一、问题提出与文献综述

（一）问题提出

从目前情况来看，我国营商环境总体水平不断提高，但发展不均衡、不充分问题也不断涌现，亟待厘清阻滞发展的关键因素。世界银行发布的《2019年营商环境报告》（Doing Business 2019）显示，我国营商环境总体评价在190个经济体中位列第46位，较上一年度上升32位[1]。尽管总体水平逐步提升，但仍存在发展短板：中山大学“深化商事制度改革研究”课题组对16省份政务大厅实地调研的结果显示，目前我国政务环境发展仅处于中等水平，软硬件良好，服务水平不及格[2]。可见，政务服务水平滞后对营商环境建设存在一定的阻滞作用。

政务环境是营商环境的构成要素之一，其重要性居于营商环境建设的首位[3]。我国“十三五”规划纲要明确提出了打造优良营商环境应着眼的四个方面，“高效廉洁的政务环境”位列其中。为加快政务环境建设，提升政务服务效能，近年来，各地政府纷纷进行政府效能革命并推出各项改革举措，如江苏省的“不见面审批”改革、天津市的“一枚图章管审批”以及武汉市的“三办”改革[4]等，其中以浙江省实施的“最多跑一次”改革最为典型，并在全国范围内得到推广。吉林省作为东北老工业基地之一，面临着经济发展放缓、后续动力不足等问题，亟须改善营商环境以释放经济活力。因此，吉林省仿效浙江省提出了“只跑一次”改革，2018年2月，吉林省政府发布了《全面推进“只跑一次”改革实施方案》[5]，同年3月印发《全省政务大厅（服务中心）加快“只跑一次”改革推行“一窗受理、集成服务”改革工作方案》[6]，并在4月至8月在各地区、各部门逐步推进。改革实施至今，政务环境建设状况如何？取得了怎样的成效，还存在哪些不足，如何进一步提升和改进？本文将重点对这些问题进行阐述和回答。

（二）文献综述

政务环境研究成果零星，对政务环境进行文献梳理，需要在营商环境的研究成果基础上加以展开。国内外关于营商环境的研究成果丰富，研究重点大体在于探讨营商环境的价值和意义、营商环境的现状评价、营商环境的影响因素、营商环境建设中的政府治理等[7]。基于营商环境的已有研究成果，本文从中梳理出关于政务环境的相关内容并进行文献分析。

一是探讨政务环境的研究语境。已有研究多是将政务环境置于软环境的范畴内进行探讨，使其作为评价政府软环境或投资发展软环境的指标之一。王守伦阐述了城市投资软环境评价的指标体系，政务环境就是其中之一，具体细化为政府整体形象、对投资者亲和力、政府服务标准化程度等九个次级指标[8]。嘉兴市统计局课题组构建了软环境建设监测评价体系，将软环境细分为七个方面，政务环境居于首位，并下设政府办事效率、服务质量、工作态度等七个次级指标来具体评价政务环境。侯万锋认为，营商软环境离不开政府为投资者提供透明高效的政务环境，政府自身革命更是改善营商软环境的关键[9]。李作周认为，政务环境由透明度、效能、服务水平等要素构成，代表了政府依法行政过程中的政务氛围状况，从目前来看，政务环境是制约地方政府软环境建设的关键因素[10]。

二是探讨政务环境的评价指标。构建政务环境的评价指标体系，关键在于从哪些维度来对政务环境的内涵和外延进行解读。徐现祥研究团队将政务环境的评价体系分为硬件水平、软件水平以及服务水平三个方面，并基于全国16省级行政单位、84市、182区的政务服务大厅的实地调研，发现我国政务环境达到中等水平，且地区之間政务环境发展不平衡[2]。孙萍、陈诗怡以政府干预理论为逻辑起点，从公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为和基础设施服务四个维度来构建营商政务环境的评价指标体系，并基于辽宁省的调查数据分析指出在公共政策供给方面存在一定的劣势[11]。臧兴杰、樊哲基于国内外政务服务改革现状分析，构建了市级政务服务标准体系，并基于用户满意度和工作绩效两个方面提出了服务质量评价指标体系。郭卫华、范鹏辉从我国国情出发构建营商环境评价体系，将政务环境作为6个一级指标之一，具体涵盖了企业设立、投资立项、投资结汇、纳税缴费、通关便利、办理变更等二级指标[12]。

三是探讨政务环境的优化路径。已有研究对政务环境的优化主要围绕高效和透明两个路径方向。李军鹏针对“放管服”改革中存在的“效率困境”提出了提升政务服务质量和破解困境之法，即遵循“互联网+政务提速工程”的解决思路，以政务提速倒逼改革，为建设整体政府和服务型政府创造良好的政务环境[13]。徐晓林等认为，政务服务中心在政务服务改革中发挥着重要作用，应关注公众信任、感知质量、公众满意以及持续使用意向间的逻辑关系，从而促进政务服务质量的提升和政务环境的优化[14]。此外，胡兴旺、周淼在借鉴国内外部分地区典型做法的基础上提出了政务环境建设的“四个加快”[15];宋林霖、何成祥将建设高效透明的政务环境作为推进“放管服”改革推进路径之一，强调通过深化行政审批制度改革以及提高政府透明度和公众参与度来改善政务环境[16]。

从上述已有文献的梳理来看，在研究范畴上，政务环境是营商环境的重要组成，从营商环境视域来解构政务环境具备一定的理论基础，因此，本文将在优化营商环境的视域下来探讨政务环境建设。在评价指标上，已构建的政务环境评价指标体系各不相同，且政务服务的内涵尚未清晰，国家层面也未对政务服务概念内涵与外延进行具体界定[17]，因此，需要基于特定政策情境来构建或调整评价指标体系才能使其更加适用。在优化路径上，建设透明高效的政务环境是基本方向，但要在厘清政务环境的建设现状、明确优势与短板的前提下进行，从而保证路径优化更具针对性。

二、政务环境建设的评价指标体系

（一）政务环境的要素构成：基于整体政府理论

构建政务环境的评价指标体系，首先要选取适用的理论分析框架。结合吉林省“只跑一次”改革的实施情况，以整体政府理论为基础来解构政务环境要素构成，主要基于两方面原因：一是整体政府理论关注公众需求导向、协作整合机制和信息技术应用[18]，这与“只跑一次”改革的实践历程相契合;二是整体政府所采取的整体性治理方式以官僚制为基础并着眼于政府内部机构的整体性运作[19]，这与“只跑一次”改革的组织基础相一致。

整体政府理论形成于20世纪90年代，是为应对公共部门和公共服务“碎片化”问题以及通过加强协调措施来提高政府效能等而提出的理论[20]，其特点有：一是内涵范畴的广泛性。整体政府的内涵较广，并不是固定不变的理念模式或方法途径，而是一个伞概念（Umbrella Term）[20]，既可以指决策的整体政府或执行的整体政府，也涵盖了横向合作的整体政府或纵向整合的整体政府;整体政府的实施主体既可以是地方政府，又可以是政策部门、改革小组等[21];涉及范围既有任何层级或机构的政府，也包括政府以外的组织;协同的既有中央高层，也有地方层级，更有公私之间的伙伴关系[22]。二是目标与手段的协调性。整体性政府是具有“目标相互增强和手段相互增强”特点的一类政府，强调以协调整合为基础来实现目标相互增强，以信息技术为依托来实现手段相互增强[23]。在目标确立上，整体政府的新模式蕴含着“以公民为基础、以服务为基础和以需要为基础”的治理理念，关注对公民需求的回应。同时，更加关注政府服务效能的提高，即通过纵向协调与横向合作来实现整体治理和效能提升[21]。在手段选取上，突出了信息技术手段和数据库的重要性，通过利用信息技术和网络技术实现数字化变革和政府在线治理[24]。

综合整体政府的含义阐释和理论架构，可以从中总结出整体政府理论的基本要义，并在此基础上确定政务环境的要素构成（图1）：首先，在价值导向上，突出公共利益和公民需求的重要地位，以人为出发点，为公众提供多元服务并满足个性化需求，以公民需求为首要目标和核心价值。其次，在制度保障上，明确了机构调整是重要的制度载体，且以横向整合和纵向放权为机构调整的主要方向，关注机构调整的协同化。再次，在技术手段上，以信息技术和网络技术为依托，实现政府的在线治理模式，注重信息共享和数字化建设，强调政府治理技术手段的信息化。最后，在操作流程上，注重建立统一的标准和全流程优化整合，打破不同部门之间的规则壁垒，实现政府治理的规范性和具体操作的无差别，以标准化的操作流程提高行政效率和管理效能。

基于以上分析，本文中的政务环境是指在优化营商环境过程中，地方政府为办事人（企业和群众）提供政务服务的软硬件条件的总和，体现了整体政府的基本理念，由价值导向、制度保障、技术手段及操作流程四个方面的要素构成。

（二）政务环境建设的评价指标体系

基于上述分析，结合“只跑一次”改革的各项举措，从价值导向、制度保障、技术手段以及操作流程四个方面构建政务环境的评价指标体系（表1）。

构建指标体系的具体步骤是：首先，依据研究主题的内涵提炼及文献积累进行一级指标设定，初步构建评价指标体系框架;其次，在一级指标基础上对二级指标进行细化，从而找到具体的量化指标;最后，通过预评估进行指标筛选，从而最终确定政务环境评价指标体系。

具体来看，政务环境建设的评价指标主要包括：在价值导向方面，以满足公民需求为出发点，从“只跑一次”改革所带来的便利性、简易性和服务性来考察政务环境建设;在制度保障方面，主要从协同机制和公开机制两方面进行考察;在技术手段方面，主要考察网络化和信息化两个方面的建设情况;在操作流程方面，从事项办理的标准化和规范化进行考察。

三、基于吉林省“只跑一次”改革的政务环境建设评价

（一）样本选取与调查设计

依据政务环境评价的分析框架，笔者所在研究团队于2018年11月初至12月底对吉林省“只跑一次”改革的实施情况展开实地调查和成效测评，从而对吉林省在优化营商环境中对政务环境的建设情况做出评价，具体调查设计与实施过程如下（表2）。

在调查范围上，根据开展“只跑一次”改革所涉及到的地区和部门，本次调查主要涵盖了吉林省12个市州。在调查对象上，一是省、市、县三级的“只跑一次”改革相关负责人、政务大厅工作人员、行政审批局工作人员等;二是办事群众个人和企业相关负责人。在调查内容上，一方面，获悉吉林省“只跑一次”改革各项措施的落实情况，另一方面，对改革后群众的办事体验和主观感受进行调研。在调查方法上，包括资料分析、座谈、访谈、问卷调查等。课题组走访了12个市州的地方政府、职能部门、政务大厅，收集了各地提交的“只跑一次”改革自查自评报告、佐证材料、改革总结等官方资料，基本廓清本次改革的总体情况;开展座谈，通过问询和交流等方式来获知改革实施的具体情况，厘清预设问题。通过问题设定、现场访问、电话访谈等方式，考察办事人（企业和群众）对“只跑一次”改革的感知度、认可度和满意度等，从而获得办事人对“只跑一次”改革成效的主观评价。在调查过程上，分为方案设计、数据采集、实地考察、电话访谈和綜合评定五个阶段。方案设计阶段（2018年11月1日至11月25日），设计和论证市州的客观测评指标体系、主观测评问卷，确定样本框及抽样方法;数据采集阶段（2018年11月26日至12月13日），收集各市州的“只跑一次”改革自查自评表、佐证材料、改革总结等材料;实地考察阶段（2018年11月27日至12月7日），分成5个测评小组，分别由专家带队，对12个市州开展“只跑一次”改革成效的实地调研;电话访谈阶段（2018年12月13日至12月19日），对办事人（企业和群众）进行电话访谈，市州有效样本1 617个;综合评定阶段（2018年12月14日至12月24日），在承接前期工作的基础上，综合实地考察和电话访谈，反复讨论和论证评价指标体系，最终从总体上得出市州的成效测评结果及排名。

（二）数据分析与研究发现

通过“只跑一次”改革实施情况的实地调查，对吉林省政务环境建设情况做出评价（表3）。结合“只跑一次”改革的具体实践情况，评价指标体系还纳入了对本次改革总体评价的考察。在指标类型选取上，囊括了客观指标和主观指标两种类型，客观指标衡量的是改革的政府执行，是目前各项改革任务的完成情况和实施进展，通过官网查询和实地走访的方式获得;主观指标衡量的是改革的社会评价，是社会群众在办事过程中所形成的主观感受和体验评价，采取访谈和问卷的方式获得。在分数设置上，客观指标每一项满分为10分，总分为100分，主观指标分数设置与之相同。

从客观指标的评价结果来看，制度保障的建设成效较为突出，而技术手段方面相对落后。价值导向、制度保障、技术手段以及操作流程的客观指标平均分分别为9.21分、9.79分、7.93分和8.22分。在制度保障中，公开机制得分最高（平均分为10分），各市州建设情况较好，能够做到将改革措施及时对外公布。在技术手段中，网络化建设情况欠佳，得分较低（平均分为7.22分），网上办理事项的实现程度仍有待提高。

从主观指标的评价结果来看，社会公众对操作流程的评价较好，但是对制度保障的评价较低。价值导向、制度保障、技术手段以及操作流程的主观指标平均分分别为8.57分、8.53分、8.55分和8.60分。在制度保障中，组织协同得分较低（平均分为8.48分），说明社会公众对跨部门协同方面的认可度不高。在操作流程中，规范化得分较高（平均分为8.65分），社会公众对事项办理流程的规范化建设更为认可。

从客观指标与主观指标的结果比较来看，主观评价相对低于客观评价，社会满意度低于政府预期。一是从本次改革的总体评价来看，12个市州对“只跑一次”改革实施方案的贯彻落实情况较好（平均分为10分），基本能够执行改革措施并完成改革任务，但是社会评价相对较低（平均分为8.71分）。二是从制度保障来看，主观评价结果与客观评价结果之间存在一定差距。制度保障维度在客观评价各项中平均得分最高，而在主观评价各项中平均得分最低。

（三）政务环境建设的成效与不足

评价吉林省的政务环境建设现状，有必要对目前政务环境建设的成效进行总结，对存在的不足进行剖析，从而为进一步改善政务环境、提升政务服务效能奠定基础。

1.从价值导向来看，服务意识显著增强，但服务质量仍待提高

从价值导向来看，政务环境建设取得了较大进步，首先表现为地方政府服务意识的转变，具体包括思想观念的转变和人文关怀的增强。一是思想观念转变。通过一年来的“只跑一次”改革实践，各级政府在作风、观念、行动上均有明显改善，逐渐从管制思维向服务理念转变。例如，公主岭市从服务对象生命历程角度梳理办事事项，实现“两个从生到死”（自然人从出生到去世、法人从设立到注销）涉及事项全部入驻服务大厅，体现了以服务对象为中心的理念。二是人文关怀增强。“只跑一次”改革始终坚持以企业和群众的获得感、幸福感和安全感为衡量改革成效的最终标准，关注服务细节和不同群体需要，将人文关怀贯穿于服务始终。例如，四平市在服务大厅设置引导服务岗位和特殊人群服务区，体现了细致入微的人文关怀。

服务意识虽有所增强，但是服务质量仍有待提高。在调研过程中发现，各市州基本上达到了改革任务要求，但是群众和企业对本次改革的满意度评价相对较低。这说明“只跑一次”改革还没有完全满足办事人的需求，服务质量也没有让办事人满意。一是服务流于形式化。例如，一些被列为“即办件”的事项在实际操作中未达到即办效果，甚至是不具备即办的可能。再如，办事前置条件繁琐，形式上要求材料齐全即可“只跑一次”，但实际上要实现材料齐全则需要多次、多部门跑动，“只跑一次”便流于形式。二是服务效果参差不齐。在电话访谈中，社会公众对有些部门的服务评价较好，满意度较高，而对有些部门的服务评价较差，办事体验不佳。

2.从制度保障来看，机构调整稳步推进，但协同化障碍依然严重

机构调整主要体现在权力下放和部门整合两个方面。一是进行权力下沉。据统计，吉林省级行政权力原有3 956项，保留2 768项，取消了1 113项，占原总数的28%;下放了75项，占原总数的2%[25]。一方面，“把权力放在该放的层面”，即适用于市场调节的全部归还市场，服务于群众的事项放权至基层，涉及企业的事项则依企业性质和规模不同放权至相应政府层级。另一方面，向国家级开发区下放权力，例如，吉林省人社厅依据“能放尽放”原则向国家级开发区放权42项，为开发区创造宽松的发展环境。二是推进部门整合与重组。党的十九大对于机构改革作出了重要指示，在厘清各部门职能基础上对机构设置进行了一定的整合和拆分，吉林省同步贯彻落实了中央对机构改革的指示精神，对照中央机构做出相应的机构调整，实现与中央机构调整的同步推进。

在机构调整过程中，协同化问题成为制约制度保障建设的主要障碍，并突出表现为跨部门协同不足和制度设计相对滞后等问题。一是联合审批机制还不完善。各部门针对审批事项和流程均进行了简化，但是未从办事人角度进行换位思考，联合审批机制不完善。例如吉林市梳理的投资立项审批涉及到16个部门，包含85个事项，606个要件，办结时日为272日，足可见办理过程相当复杂且耗时。二是顶层制度设计不协调。例如，法规规章的立改废释工作存在滞后性。虽然吉林省《全面推进“只跑一次”改革实施方案》对“于法有据、依法实施”提出了明确要求，但是在实际调研中获悉，一些推进改革的措施会与现行法规规章制度相矛盾，这使行政人员陷入两难境地：减去一些不必要的要件能够方便群众和企业办事，但是若减去这些法律明文规定的要件，行为就是违法了。

3.从技术手段来看，信息化程度明显提升，但网络支撑相对滞后

信息技术的应用是建设便捷、高效的政务环境的重要手段，让数据“多跑路”，让群众和企业“少跑腿”。一是大力打造政务“一张网”。吉林省提出将省、市、县各部门纳入到“一张網”中来，实现纵向到底、横向到边。二是充分开发各类信息资源和服务渠道。在信息资源整合上，吉林省建立了政务信息系统整合共享和电子政务项目协调管理机制，消除“僵尸”信息系统。在服务方式上，充分利用各类信息化手段拓宽服务渠道。全省各地办事大厅纷纷设置自助式软、硬件办事办公设施设备，网上办事大厅、公众号、二维码、APP等办事方式得到普遍推广。市场主体准入“e窗通”系统正式上线运行，申请人和窗口干部之间由“面对面”改为“键对键”，申请人足不出户便可取得营业执照。例如，长春成为“百度政务通”项目全国首个落地城市;白城市“互联网+医保”微信公众服务平台，开展医保经办与资格审查工作，做到了“服务到家、审批在线”。

信息化建设虽有所提升，但网络支撑不够仍是吉林省政务环境建设的最大短板。一是信息烟囱林立。各部门之间信息共享不足，信息孤岛问题突出，信息核验有待加强。调研发现，有的地级市本级就有几百个政务信息化系统，各个部门之间存在信息壁垒，相互之间提出的数据共享要求迟迟得不到满足，即便在同一部门内部职能处室之间也存在这一问题。二是政务云体量不足。信息存储和运转需要依托于强大的基础环境。吉林省2018年提出了全面推动“数字吉林”的建设目标，构建“吉林祥云”的大数据平台。从目前建设情况来看，大数据平台尚在建设过程中，“吉林祥云”也处在起步阶段，政务云体量并不能承载目前各地各部门的信息存储和运行的基本需要。三是系统兼容存在困难。在实施“只跑一次”改革之前，各地各部门为推进政务信息化和数字化建设，投入大量人力物力建设各自对内和对外的信息系统。政务“一张网”建设开启后，众多信息系统并不能完全与政务“一张网”兼容和对接，而重新建立兼容的信息系统需要一定的时间和过程，这导致工作人员要在多个系统之间来回切换和重复操作，增加了工作人员的业务负荷。

4.从操作流程来看，事项梳理初步完成，但标准化建设有待完善

梳理“只跑一次”事项清单是优化政务服务操作流程的首要任务。吉林省政府先后发布了《关于全面推进“只跑一次”改革实施方案的通知》（2018年2月）以及《关于全省政务大厅（服务中心）加快“只跑一次”改革，推行“一窗受理、集成服务”改革工作方案的通知》（2018年4月），均对事项清单梳理提出了明确要求。从实施情况来看，各地各部门初步完成了梳理任务。截至2018年10月，群众和企业办事省级事项共计1 227项，实现“只跑一次”事项1 198项，占省级事项总数的97.6%，比之前确定的80%的改革目标提高了17.6%[26]。此外，各市州明确了服务事项的操作规程。依据吉林省地方标准，对群众和企业到政府办事事项编制标准操作规程（SOP），明确事项名称、法律依据、审查标准、审批程序以及审批时限。

从改革的落实情况来看，各地各部门标准化建设参差不齐，标准不一、流程不同，仍待进一步完善。一是事项办理标准不一致。各地各部门都按照自己内部情况确定办理标准，导致地区之间、部门之间的标准不统一、不兼容，出现标准“打架”的情况。例如，一些事项涉及到多部门审批，同一要件在某一部门已经被减掉，但是在另一个部门仍然被要求提供。二是事项划分标准不一致。各地虽梳理了事项清单，但事项划分的标准却存在差异。例如，长春市按照服务对象类型来划分事项;吉林市则按照《国民经济行业分类》以经济行业类型为标准来划分事项;梅河口市将事项分为行政权力事项和公共服务事项两类。可见，地方操作标准各异，这都会影响省级层面的统一管理。

四、政务环境的优化路径

“只跑一次”改革作为吉林省优化营商环境、深化“放管服”改革的先行举措，是加强政务环境建设、提升政务服务效能的重要尝试。基于对其“只跑一次”改革实践的经验总结，我们提出政务环境的优化路径。

（一）关注需求导向，提升服务效能

群众和企业不仅是服务的对象，更应是政务环境建设的逻辑起点，政府要始终以满足公众需求为基本导向，不断提升服务质量。一是要关注需求。及时获知公民需求是部署改革工作的前提和依据。应广泛征集群众和企业的意见、建议，问策于民。通过开展基层调研活动，如民意调查、企业家座谈会等，切实体会和了解服务对象的真正需求，为接下来的工作部署提供现实依据。二是要提高服务质量。改革成效是理想构建和现实执行的有机统一，理想构建描绘了改革的应然效果，而实然效果更多地取决于改革的现实执行，且直接表现在服务质量上。从目前改革情况来看，执行层面的改进空间重点在于服务质量的提高。一方面，要注重服务质量的普遍提高，树立高质量服务的典型和标杆，督促其他地区或部门补齐短板，从而促进全省服务质量的普遍提高和全面发展。另一方面，要增强服务的多元化和个性化，在充分了解群众和企业需要的基础上，针对不同群体的合理化需要改进服务，从而增强办事人的服务体验和满意度。

（二）统筹顶层设计，整合协同推进

要构建整体政府的制度保障，就要打破边界限制，整合各方力量，形成改革合力，推进“跨界”协同。一是继续深化简政放权。进一步下放“含金量”更高的审批事项，提升下级政府的承接能力。从清查下级单位没有审批实权、仍需上级单位核准的具体事项入手，着力改变市县两级的权力“空壳”状况。利用职能整合和机构调整的契机，打破旧的部门利益关系，以方便群众和企业办事为导向，破除因部门间政策把握不一、权力边界不清而造成的现实困境。二是协同推进并联审批。针对行政审批环节多、时间长、效率低等问题，建立审批部门之间的协作机制，推进并联审批模式，实现跨部门协同审批。统一精简前置要件，建立跨部门间要件的互信互认机制，避免重复认证和重复审核。统一编制办事指南，以事项为單位整合办事流程，实现跨部门事项办理的自动流转和同步进行。完善行政服务中心建设，将行政服务中心作为“构建整体政府模型的试验场和突破口”[27]。三是统筹完善顶层设计。统筹规划布局，完善顶层设计，协调机构安排，从而为改革提供各项必要的制度保障。一方面，要同步更新法规规章等，消除法律层面的制度障碍，为改革各项措施的顺利推进提供法律依据和制度保障。另一方面，要推进改革的制度化建设，将改革成果以制度形式加以确认，增强改革的稳定性和规范性，以建立广泛的政府信任。

（三）打破信息壁垒，强化网络支撑

信息化是整体政府在技术手段方面的重要特征，这对在信息技术勃兴背景下的“只跑一次”改革提出了明确要求，即要以信息技术为依托加强改革的信息化建设。一是要提供信息核验服务。信息烟囱林立说明部门之间存在信息壁垒，无法做到数据共享，因此，要破除壁垒，实现数据共享。但是，这样一来会降低部门数据保密性，存在信息安全风险。而信息核验则与之不同，关键不在于共享，而在于互认，这样既能够满足对必要信息的调阅和查询需要，又能够避免信息因共享而失去保密性。二是优化信息基础环境。实现技术手段的信息化需要依靠良好的基础环境，保证足够的体量来支持信息存储和运行。因此，要着力打造省级的公共数据基础平台，提高数据容纳和承载能力，将各级政府和部门都纳入到平台中来，从而为“只跑一次”改革的信息化建设提供支撑。三是要提高系统的互联互通。建立和规范跨部门信息系统的数据标准，以此为基础，确保政务服务同一事项、同一标准、同一编码，实现各系统之间的数据互联互通。建设政务“一张网”，以一个系统、一个平台覆盖各地各部门，工作人员通过“一张网”便可处理所有审批与服务工作，节约行政成本;办事人通过“一张网”即可做好前期准备工作，更好地实现“只跑一次”目标。

（四）统一规范标准，科学优化流程

从规范化层面来看，“只跑一次”改革下大力气梳理事项清单和办事流程，目的就是要逐步规范政府政务活动与行为，而规范的前提就是要有可供依据的标准。一是以事件为单位统一标准。以往各部门各单位以事项为单位确定要件标准，仅能照顾到部门内部或单位内部的标准统一，却无法实现不同部门或不同地区之间的协调一致。以“事件”来代替“事项”，以办成“一件事”为目标，将涉及到的相关部门标准都放到“一件事”下进行讨论，就能极大程度上减少隐藏的标准冲突问题，从而降低办事成本，提高办事效率。例如，松原市以“事件”而非“事项”为中心对1 246个事项进行梳理和流程再造，解决了标准不一和流程不规范问题。二是科学适度地进行标准化建设。“颗粒化”建设旨在最大限度地将事项和流程标准化，但是过度“颗粒化”，以机械式的拆分替代整合与优化，这显然与建设整体政府的目标相悖。因此，标准化建设应以保证科学性和适度性为前提进行操作流程的优化，以防过犹不及，造成简单问题复杂化。

参考文献

[1]  World Bank Group.Doing Business 2019： Training for Reform[R].（2018-10-31）. http：//www.doingbusiness.org/rankings.

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Abstract： As an important part of business environment， the construction level of government affairs environment will influence the overall effect of business environment directly. Taking the Holistic Government Theory as the logical starting point， the evaluation index system of governmentaffairs environment is constructed from four dimensions of the valueorientation，institutional guarantee， technological means and operation process. Based on the survey of “Running only once” Reform of 12 cities in Jilin Province， this research evaluated the condition of government affairs environment.The results show that the overall level of construction of government affairs environment in Jilin Province has been improved， but the social assessment is lower than the government's expectation， especially the big distinction in the evaluation of institutional guarantee. To clarify the effectiveness and shortcomings of the government affairs environment construction， and explore the improving path of the government affairs environment construction， this research suggested to focus on the needs of citizens， make overall consideration of the top-level design， reengineer the process and support the networkoptimally and synergistically.

Key Words： Doing Business; Government Affairs Environment; "Running Only Once" Reform; Efficiency of Government Services