国家治理效能释放的逻辑界域

编者按：党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第一次用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理体系问题，是一次具有里程碑意义的重要会议。

为了深入学习贯彻落实《全会》精神，本刊多次采访专家学者并约请他们撰文。本期从“把制度优势更好转化为国家治理效能”“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”两个视角切入，刊出中国社会科学院马正立撰写的《国家治理效能释放的逻辑界域》和南通大学江苏长江经济带研究院杨凤华等撰写的《长江三角洲城市群协调治理能力提升》两篇文章，以飨读者。

摘 要：在新时代中国特色社会主义旗帜下，加快国家治理现代化体现了现代国家建构过程，这个过程涉及国家治理的制度逻辑与治理的有效性，伴随着制度优势向治理效能的不断转化。国家治理现代化的核心议题便是不断释放治理效能。这个治理效能释放过程遵循一定的逻辑界域：关键因素是系统与行动者，动力基础是集体学习逻辑，行动过程是遵循变革策略逻辑与行动者逻辑。其中涉及变革策略的权变性逻辑，改革者的行动逻辑，参与者的行动逻辑。

关键词：治理效能;系统;行动者;变革;集体学习

基金项目：中国社会科学院青年科研启动项目“我国基层领导干部成长问题研究”（2020YQNQD0068）;中共中央党校（国家行政学院）一般项目“提高政策执行力问题研究”（2020YB019）。

[中图分类号] D630 [文章编号] 1673-0186（2020）008-0006-012

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.001

中国特色社会主义进入新时代，要全面推进国家治理体系与治理能力现代化，就必须站在新的历史方位来审视治理效能的释放过程。在我国进入新的发展历史方位时，治理效能释放过程要着眼于整个治理转型的场域环境和推动治理现代化的行为主体。本文便基于系统（治理效能释放的发生场域）与行动者（推动治理效能释放的行为主体）这两个关键要素，来探讨治理效能释放的逻辑界域。

一、相关研究综述

治理效能释放是国家治理现代化的关键议题。当前，关于治理效能释放的研究主要集中于国家能力的进路与国家治理的制度逻辑视角。

其一，从国家能力的进路角度阐释治理效能。在国家治理现代化的背景下，学者们从国家能力角度来研究治理效能。学者普遍将国家能力定义为国家将意志或目标转化为现实的能力，包括调控能力、汲取能力、合法化能力和强制能力等[1];还有学者提出“能力的多元化及各种能力间的协调”[2]，不断拓展国家能力的理论视阈。曹胜认为“作为对国家性之能力向度做出考察的理论范畴，国家能力是国家中心范式对社会政治实践展开科学分析的中心变量”[3]。在此基础之上，学界对如何构建国家能力展开研究。彭中礼认为“国家治理能力集中体现在法治的综合构建上，要通过不断提升法治化治理进程来提升国家治理能力”[4]。张树平认为“国家、议题与政策的互动是理解转型中国国家能力建构的重要视角”[5]。学界在对国家能力进行构建过程中对治理效能释放这一课题进行了相关阐释。尽管如此，学者们对国家能力的限度并没有作出统一清晰的界定，更为重要的是，国家能力如何转化为有效的治理，仍是有待进一步探索研究的课题。

其二，从国家治理的制度逻辑角度阐释治理效能。学者们立足于实践来研究治理效能的制度逻辑。周雪光从历史视角阐释“权威体制与有效治理”之间的张力，提出了“中华帝国治理逻辑”[6]。周黎安提出“政治锦标赛”模式和“行政发包制”[7]，阐释中央和地方政府、以及不同层级政府之间的关系，从而揭示了国家治理呈现出的“集权和分权的高度结合”特征，治理效能释放过程中呈现横向竞争与纵向发包相结合的逻辑特征。曹正汉提出“上下分治”的格局[8]，共同作用产生治理效能。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》从13个方面凝练、概括了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。基于此，持续推动我国制度优势转化为国家治理效能成为学者们普遍关注的议题。傅慧芳与苏贵斌阐释了“集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制”[9]。齐卫平研究了中国特色社会主义制度体系结构的层次关系，目的是为促进制度优势转化为国家治理效能提供理论的诠释[10]。韩冬雪与胡晓迪基于党、国家与社会关系，研究了社区治理中的小区党组织的运作机理与治理效能[11]。何祖坤从理论、历史和实践三个维度，从中国特色社会主义发展的历史、现实与未来的坐标中探寻制度优势与国家治理效能的内在逻辑及其转化路径，并认为“提高治理能力是制度优势转化治理效能的重要支撑”[12]。庞明礼认为“制度不会自动发挥作用，需要通过一系列政策过程才能转化为治理效能”[13]，并从政策过程的分析视角阐释国家治理效能的实现机制。韩利平等人从时代背景、首要遵循、深刻内涵、价值导向和思路布局等方面阐释了我国制度优势转化为国家治理效能的内在逻辑。

过去管理视域下，行动主体只是听从命令的执行者。然而，在新的治理视域下，推动治理现代化的行动主体是具有情感、偏好、价值的行动者。在此基础之上，治理现代化发生的场域也要进行全方位的升级。可以说，关于治理效能释放研究除了着眼于国家能力因素与制度逻辑之外，还要关注整个治理转型过程中释放效能的系统，以及推动治理转型确保效能释放的行动者。只有在此基础上来研究治理效能释放的动力基础与行为逻辑，才能真正把握国家治理效能的深层逻辑。

二、治理效能释放的关键因素：系统与行动者

对于作为推动治理效能释放的行为主体的行动者来说，治理现代化过程必然包含着新的集体结构的演进变化。不过，这个过程包含着一个至关重要的矛盾，并且只有当将行动者置于系统及系统的调节机制中，才能够解决这一矛盾：新的治理结构只能建立在旧的治理结构的基础之上，因为这是人们唯一可用的经验来源，但是同时，它又是对旧的治理結构的解构。这个矛盾是可以解决的，这是因为行动者可以通过行动创造附加值，或者说，这是因为行动者的干预和能动性在集体事务中起决定性的作用。如果行动只受社会或系统决定因素的影响的话，那么变革也就不可能发生了。事实上，系统调节，尤其是社会调节，并不构成决定性因素，它们只构成一些限制性因素，同时留给行动者一定的自主权和行动的自由余地，这一点使行动者能够通过实施干预来推动治理现代化。

（一）系统的变革逻辑

如果从行动者作为变革决定人的角度审视问题，而不是从既是行动的对象又是行动基本制约体的系统背景来审视治理现代化过程。那么，实际上行动者并不是首先选择变革目标，然后根据这个目标确定最好战略。行动者所面对的是一个行动系统，尽管可以肯定，这一系统是一种人类的建构，而不是必然出现的系统，但这一系统在行动者到来之前就已构成，其构成的场所不受制于行动者。行动者同时还不得不面对这个系统的变化。行动者必须理解这些限制条件的性质，以及这些限制条件留给行动者的自由空间和可支配资源，从而使得行动者能够制定战略，来超越和突破这些限制。这就是说，行动者应该找到自己实际行动的自由空间，在推动治理现代化之前，要适应新系统，然后才能够进行变革。也就是，行动者利用自由空间进行决策和选择，从而来带动一场集体学习新能力的变革。

关于治理效能释放的第一个标准性问题就是“认知”问题。这个“认知”所指的不是理论知识，至少不是指那些具有名词性质的、用来详细说明人类演变的条件和结果的概念。在变化行动中起决定性作用的绝不是这类认知，而是对系统内部的关于能力和资源的认知，在理论层面上，就是认知所带来的分析和尝试的方法论，涉及实际系统的实际运行情况。

治理现代化一定触及一系列类似这样的问题：这些问题在局部的解决方法已经有了，但是，这些方法很可能互相矛盾，如果把它们整合一起，就会导致整体的运行不良。从各个层级负责人的角度来看，它们却都是合理的。但是，这些方法几乎不被传递到最高层。为什么呢？因为事实上，各个层级负责人可能都致力于为所负责的事务或所遇到的问题找到合适的解决方案，却又很难把这个方案向上反馈，因为这可能导致他要把所有工作重做一遍。

行动者与系统之间的关系具有复杂性。行动者在系统中基于差异化的利益诉求而呈现出复杂的治理关系。这种复杂性同时也是一种丰富性（它不是被低估，就是被忽视），不仅在于他们之间的关系不会停留在简单的任务执行契约层面上，还在于它已经超越了简单的个体协商谈判或集体协商谈判的关系。由于这总是涉及组织系统内部自由限度问题，它影响着权力系统、责任系统以及整体的交流和资源整合的可能性。行动者与系统之间关系的复杂性和矛盾性，表明了存在于所有由人引导的变革中一个最基本的悖论：一边是行动者整合资源的重要性和运用这些资源来实现变化的必要性;另一边是整合这些资源所遇到的困难产生的不可能性，这是因为组织具有内在的惯性和互动规则。

由此可见，只要系统没有改变，所有的变革都是徒劳的。因此，实现治理现代化需要推进治理系统的变革。变革只有对于其针对的系统才有意义，目的和手段只有相对于“系统”的特征才能被理解和评估。在所拥有和准备变革过程中使用的关键资源，只有部分是能依靠的合理资源，而其他资源在更多情况下只是一些予以释放的虚拟力量。从更广泛的层面上来看，所有系统性发展中都有反直觉效应，这要求变革过程求助于认知需求。

对于一个没有被足够了解的系统，如果通过惯用的干预机制来推动变革，变革的意愿只能被逐渐压抑。在变革过程中，对系统内互动及操纵系统的调节机制如果没有做出足够合理的评价，自然就会引出一系列抵触的反应。系统会在自我适应的同时，通过一些补偿性的调节手段维持自身不变，而这些调节的手段，会在某种程度上偏离变革的最初意义。这种偏移会迫使改革者扩大行动领域，以便于把那些遗漏的因素重新拉回到控制的范围内。但这种干预一方面会导致高成本，另一方面会带来其他方面的运行不良。在这种情况下，变革过程则会达成一种妥协。在大多数情况下，为了使变革成功，必须追加新的资源投入，并试图对一个复杂的整体中的诸多因素加以控制，但这样会带来变革阻力，这是因为所有的组织或系统，都在一个资源有限的世界里运行。一旦发生上述情况，变革的意愿就容易快速地化为泡影。

反之，如果行动者的行动建立在对环境的充分认知上，就能够与系统同步。之所以如此强调这一点，是因为在变革过程中，行动者对于环境的分析做得不够，而这个环境正是行动所处的环境。在治理现代化过程中大量的精力和资源被投入到技术和经济层面，但治理现代化的阻碍问题存在于系统中，而这些系统不仅仅涉及一些简单的资源，更涉及行动者的塑造过程。这是因为这些行动者从来就不只是机械地服从指令或决策。在任何认知缺乏的情况下，行动者往往不得不坚守固有的原则立场，并以此为依据来做决策。

（二）行动者的变革逻辑

如果认知有助于打破现有调节机制的恶性循环，且有助于改变行动系统中的资源、个体和集体行动者的能力，那么认知离不开行动本身。系统是一个整体，其中的行动者互相之间并不是分裂开来的。领导层根据一种逻辑颁布规则，这一逻辑对应的是一个现实世界的抽象关系系统。行动者处在个人的单元里，面对的是规则的复杂性。行動者不是用一种割裂的方式，而是利用在系统中所占据的位置来产生影响，并发挥自主性和提升行动能力。

基于此，通向治理变革有两条路径：一种是针对行动者，运用技术培训、人文教育、招聘政策、晋升政策及人事管理政策，从科学的观点看，这种道路依靠的是社会心理学;另一种是针对结构，面向基于技术数据、科学组织和理性化模式。

若只采用两种路径中的一种，则会产生反直觉效应。如果把这两种路径分开来执行，只会在很小程度上起到改善的作用。只有把二者紧密地结合在同一个策略中，才可能实现合理的治理变革过程。这两条路径围绕着的是一个共同的主题，那就是干预。只有行动者能够抓住机遇、在系统内部扩展他们权变性的自由情况下，干预才可能产生影响。这两条路径可以用一种更丰富、更现实的方式来预见有关变革目的的棘手问题，但是，也存在消极的、值得批判的方面，那就是，如果在智力和精神上过于强调行动者目标和动机的重要性，则在行动上不可避免地要走入僵局。事实上，这是基于这样的逻辑，即所有行动的深层逻辑都是行动者的意图，围绕行动者的心理展开。伦理学家会去探究深层的动机问题。事实上，假设一切都是根据行动者要追求的目的而被安排、被理解和被证实的，行动者正是通过目的来确定行动的（或者说，他应该这样来确定行动），并且也是以同样的方式来理解和判定行动。但是，在“行动者—执行者”框架下，行动者在面对超出其能力范围的责任时，往往会选择逃避。

如果行动者躲到系统背后去，把过错都推托给系统。那么，行动者所有不好的行为则只是他们在系统中异化的后果。基于这个逻辑，只要改变系统，把系统构建成一个“善”的场所，行动者就会从异化中解脱出来，就能够承担责任，实现自己的期望。但是，揭去这层理想的迷雾，所有变革行动的基础还是行动者的动机，而目标则是为了满足这一动机。在此，将这一逻辑称之为动机逻辑。然而，这个逻辑是片面的和不充分的，而且可能在任何稍显严肃性的分析面前略显浅薄。之所以片面，是因为它没有考虑到行动者的欲望是根据行动者觉察到的机遇大小而生成的，所以效率不高;之所以不充分，是因为行动者通过选择来表达自己，这个选择永远是带有强迫性的，它从来都不仅仅是多个潜在可能性中的一种，行动者在这个潜在可能性中异化也并不是绝对的。应该承认行动者可能并不完全知道目的是什么，也可能会根据情况改变欲望，改变所认为的利益所在。总之，有关意图和动机的推理逻辑，一方面是有关欲望满足的，另一方面从表面上看是简单的和“属于精神层面”的。

基于此，单一依靠系统或行动者，以解释好的目标会伴随好的结果，并声称可以通过采取同样的方法来去除坏的结果，这种做法过于简单了。实际上，变革并不是执行一个预先制定好的模式，而是一个更模糊、更难以确定的推进过程，是克服阻力的麻痹作用来引导系统变化的过程。那么，怎么样才可以摆脱不可避免的阻力作用呢？首先设定目标，破除系统内障碍，开发行动者的潜能。为了实现这一目标，纠正错误认知，加大投入解释新目标，开启行动者新认知，促进行动者获得适应变革的一些新能力。

三、治理效能释放的动力基础：集体学习

治理现代化是新能力的发现和获得，这并不是说要确定一个新构架、一种新技术，或是一种新方法，而是要推出一个变革进程，这一进程同时暗含了行动、反应、谈判与合作。这涉及的不仅仅是个体进行活动的意愿，还涉及不同组织在一个复杂系统中的协作能力，因此，治理现代化并不是智者事先就设计好的、用新模式代替旧模式的过程，而是一个集体学习过程，通过这一过程，使参与者的资源和能力得到有效整合。

（一）集体学习维度

治理现代化引发了诸多新模式的建构，当这一切在自由的环境中，而不是在限制性的条件下得以发生时，行动系统的人性特征的显现而非机器特征的显现就变为可能的事。应该注意到，计划的变革始终具有两种维度。首先，它是一种活动、功能、运行模式的改变，抑或是一种针对实现经济目的、社会目的抑或金融目的的技术变革，然而，它同样也是一种系统的规则模式与特征的根本性变革，甚至可能引起诸种机制本身的根本性改变。

如果以这种方式来理解治理现代化，那么明确展示一种治理现代化维度就会变成可能之事，这一维度对于现代化进程，无论是计划的变革还是“自然的”变革，仿佛都具有根本性意义。治理效能释放的这一维度是集体学习维度——“也就是，相关行动者对于新的关系模式、新的推论模式以及相似的治理能力的发现、创造和获取”[14]271。

当然，不可能把一个社会的变革简缩为一个简单的学习过程，即便它是集体的。变革是新能力的发现与获取过程。治理现代化或许会首先与一个社会条件和物质条件的整体相对应，“它应该在一个社会的社会结构与经济结构中反映为一种权力关系的逆转”[14]271。确实，变革或集体学习过程不可能在非决裂的情况下产生。似乎只有当一个新的解决集体组织问题的能力确立之后才会产生权力对比的变化。当治理能力开始依托新的互动模式时，权力关系才会发生变化。

在人类文明进程中，似乎所有的重大变革都是建立在组织性的集体能力基础之上。这些能力一旦确立，变革就会以比想象中要快得多的速度进行，却又容易被过去静止的形象所遮蔽，让人难以意识到。对这一观点，乔治·杜比（Georges Duby）在《战士与农民》一书中给出了论证：“正是从互动关系和模式的变革开始，经过祭祀和掠夺模式的变革，再到契约和计算模式的变革，才建立起了西方的农业社会，而这次发展的重要性只有18、19世纪的工业革命才能与它相提并论。”[14]272在这个过程中，实际起作用的是被称之为组织性的集体能力的建立，而当时封建社会所采取的静态的、决定论式的逻辑，完全没有意识到这些变化。“可以说，不论是国家范围的，如15、16世纪的西班牙，16、17世纪的瑞典和荷兰，还是更加局限于某个领域之内而与特定社会无大关系的，如商业资本主义的发展或工业革命，都是如此。”[14]272所有这些重大变革的特征都是迅速彻底，也都是建立在对新能力的发掘和获得基础之上的。

（二）作為学习障碍的集体行动建构

作为集体行动的变革是建立在历史和社会生活的无法确定基础之上的。集体行动的建构是重要的，这一事实意味着，一旦集体行动的建构得以完成，它们就变成了阻碍学习的屏障，亦即变成了阻碍构建新结构的屏障。为此要回到“集体学习”[14]273的概念上来。这是一个从心理学词汇中借用来的概念。当它第一次在社会学中被使用时，人们对其意义的理解就很不到位。事实上，“学习”这个词汇会让人联想到从外界借用一个已存在的模式，并把它吸收进来，或者是发展一个新模式。这当然不是这里的用意所在。这里强调的是经过失败的尝试，去发掘和确立一整套新的行动系统，“心理学家取代进展始于这一时刻：抛弃类型学，抛弃性格与关系的因果分析，并且开始在实验的条件下，系统阐述诸如学习这样的问题”[14]273。这使得从一种崭新的视角来探究发明与创新的过程成为可能，发明与创新的过程能够让个体学会（亦即发现与获得）新的方法，以解决他们面临的诸种问题。

集体学习被称为一个过程，通过这个过程，全体行动者，也就是行动系统的参与者，用他们的情感、认知和关系来学习新的互动模式。这些互动过程，或者说这种新的社会实践，既表达又引出了一个新的组织结构，这不仅意味着新方法，也意味着新问题、新结果，同时新的行动系统也用一种新的方式来进行自我调整。

可以采取一种方法摆脱以上困境，那就是，必须将不完整的、有偏见的调查结论相对化——将它们重新置入有关被研究的行动者体系的一种综合性的视域之中，必须对位于虚假简化后面的诸种过程的真实复杂性进行重构。事实上，没有任何一个问题能被归结为单一原因。问题总是从行动者之间的诸种互动之中产生出来，从诸种规则与诸种布局之中产生出来，凭借互动规则与诸种布局，使这些互动处于稳定状态。如果想要超越于此，那么就必须要了解互动规则与诸种布局的经验性本质，而且必须把这些作为干预目标。因此，考虑到组织惰性与变革进程所具有的真正错综复杂性，需要寻求综合性方法来研究变革。变革成功与否取决于一种策略，这种策略服务于运用综合的方法来研究变革，假如没有这样一种策略，没有一种整体、全面的视角，变革就会如同一座被包围在永恒不變的功能模式之中的孤岛一样。反之，如果能够通过良好的评估与跟踪程序，特别是在其过程之中得以良好引导，那么变革就能够开启一种真正的集体学习过程。

一种综合性方法的重要性，就意味着要抵制在管理人员中间过度流行的趋势——将诸种组织分割成为技能以及诸种亚目标。相反，综合性的方法寻求一种向行动领域的回归，抑或更为准确地说，寻求将每一种干预都建立在行动领域的诸种制约的基础之上，因此需要任何一种变革进程皆要关注诸种真正的、活生生的实体，关注经验性的行动者。只有到了此时，变革策略才会成为一种行动的具体计划。它所关涉的不是抽象的实体而是真实的、具体的行动者，这些行动者的诸种相互依赖关系与行动逻辑可以被理解，行动者的有限理性可以被重新建构，并开启有关重组的聚合行动。在这样一种集体行动过程中，“诸种不同的变革者联系在一起，并且结合在一起，可以将其目标定位于既改变人们的诸种能力，也改变其机遇的实体性特征（技术的特征、等级制度的特征以及诸如此类的特征）”[15]274。

（二）改革者的行动逻辑

变革过程涉及对经验性行动者体系的结构进行干预，改变行动者的行为以及诸种调节机制，因此，变革无法离开相关利益者而得以制定。然而，变革策略与实施过程既不可能被事先预定，也不可能自然而然地产生出来。而是必须由行动者来建构，这需要对相关行动者进行动员。这一动员过程，涉及一些基本的趋势和力量，这种力量促使组织及其相应功能运行模式朝着变革的方向发展。“同样，还存在着诸种组织的创新形式，最终成为人们所认为的制约性模式，只要它们能够确保竞争性的诸种优势”[15]275。然而，虽然人们可能会在宏观层面上观察到这种趋势，但是这并不意味着，在组织层面上变革会自动地发生。

一个组织的现存平衡，势必会被不断变化的环境所打破，然而，组织未必会适应环境而自发地发生变革。恰恰相反，现存的诸种平衡，创造出了内源性的动力，这类动力生产出自我强化的组织程序惯例，并且在短时间内，趋向于强化现存的功能、权力结构以及互动模式，组织由此会趋向于持续地存续下去，其存续时间远远超过它们能够适应环境的时间。组织的结构惯性（包括正式意义上的结构惯性和非正式意义上的结构惯性），如同任何一个有组织的行动领域的结构惯性一样，是非常巨大的。这种惯性既依存于环境的模糊性，也依存于经验的模糊性，同样也建立在权力均衡的基础之上，要抵抗此种结构的惯性，就必须激发出一种新型动力。

在组织之中，“变革始终是极为困难的事”，无论组织的规模大小，总有成百上千个充分的理由不去进行变革，不去摇撼现行的运行功能模式的支柱。这也就是为什么组织变革的每一个过程，无论是否经由人们设计，都需要改革者的引领和推动。改革者通过发起对诸种情境和可以被观察到的诸种“功能障碍”的讨论，成为组织内部变革的代言人，给予变革进程最初的推动力。

与普遍情况相反，就最初的改革者推动力而言，关键并不在于变革目标的精确性，而在于一种新型动力的激发。通过这一过程，一系列变革方针得以逐步确立。惟有一系列最初改革者的决策能够产生这样一种新型动力。通过这些决策，原有均衡被打破，新型动力出现，经由这一变革，在新型的诸种自主领域，那些被视为中心的领地让相关的行动者获得了能力，并且尝试诸种新的方法，而不会被即刻召回到原有秩序之中。

然而，改革者的角色并不随着做出这些最初的决策而宣告终结。每一种组织变革，都始终暗示着与旧有的实践及其具体的权力均衡的一种决裂。实际上，组织的变革与诸种机遇和制约力量的重构相互对应，相关的利益群体必须利用这些机遇与制约力量来采取行动。除了目标在于启动变革进程的最初诸种决策之外，变革的实施与成功取决于现存的定向运行机制，取决于它被制度性地置入其中的那种方式。这样一类定向运行的机制使得日常管理与诸种集体学习过程成为可能，通过这些集体学习过程，新的行动逻辑得以形成，相关的利益群体被动员起来，而且变革过程中不可或缺的集体能力也得以获取。

改革者对变革具有一种双重作用。正是由于改革者做出一系列决策并由此启动变革，实现了与先前模式的根本性决裂。改革者的作用同样也在于为变革进程规定方向。毋庸讳言，以上这些作用，不可能由一个单一的个体来履行。任何改革者的主要作用之一，就是确定中继者（relais）[15]276，为了指导变革的进程，改革者将一部分职权授予这些中继者。正因为如此，变革成功不能仅仅只归因于改革者。假如没有中继者的忠实投入，那么启动一种变革进程的最初行动以及为变革行进方向承担责任的行动都是很难实现的。变革进程本身是集体的，作为为变革进程提供推动力的先决条件，改革者的作用是不可或缺的，然而，最终变革进程完全取决于对不同层面上的相关利益群体的逐步动员情况以及这些成员的参与程度。

在此，这里所称的最初推动力不是某种类型的封闭性决策，封闭性决策只是为已诊断出来的问题抑或功能障碍提供一种现成的解决办法。毋庸置疑，现实并不存在这样一种情况：所有一切细微问题的处理办法都已备好。实际上，最初的推动力既向相关利益群体发出信号，表明一切不能再这样继续下去了，与此同时，这一推动力也是实际行动，通过这一行动，试图将变革的计划转化为事实，并在过去与未来之间划出一条泾渭分明的界限。在这一过程中，“变革计划的内容依然是开放性的，仍然需要加以具体化，需要加以精心设计，需要在一个过程之中将其化为具体的存在”[15]277，需要相关利益群体的参与。也就是说，要赢得相关利益群体的合作，为相关利益群体积极对变革进程做出贡献提供动力基础。因此，变革必须始终是一个开放的过程，具有足够的灵活性来适应随后的诸种变化，并对在这一进程之中发现的问题与解决方案作出回应。

（三）参与者的行动逻辑

治理现代化过程中，存在这样一种参与行动，其行动目标并不在于表达诸种利益，而是被作为工作手段，并服务于一种最初定位：其目标在于对初始的计划方案加以改进，为最终揭示出来的诸种问题给出更为详尽的解决方案。因此，这样一种参与，必然是对它想要对其产生影响的组织负责。在选择参与者的过程中，特别重视参与者的初始动员能力与对职权等级的认同度。不仅如此，参与者的行动边界始终是被严格划定的，也就是说被安排在一个程序的框架内，这一框架限定了变革进程的时间长度，限定了参与者能够触及的领域范围，限定了提供给参与者的风险赌注成本。这意味着，参与者的行动过程带来了一种更具有普遍性的有关张力的问题，张力必然存在于两种逻辑之间：“第一种逻辑是参与的逻辑，它力图动用能力、经验以及实用知识技能的区域;第二种逻辑是利益再现的逻辑。”[15]278后一种逻辑以一种均等的防御性的态度为基础，围绕诸种现存的形式将之具体化;而前一种逻辑非常不赞成均等（知识不是在均等的基礎之上分布的），而主张颠覆诸种现存的形式，以便依据各种各样的参与者经验以及实用知识技能创造出新的形式。然而，将存在于这两种逻辑之间的张力公之于众，并不意味着试图将它们置于彼此对立的位置。简单地说，既没有必要对存在于这两种逻辑之间的张力视而不见，也没有必要不惜一切代价竭力让它们在同一个结构之中达成和解。两种途径的连接只能出现在决策过程之中，通过这一过程，参与者的行动逻辑被纳人正式程序之中，成为新的组织规则。

参与者的行动过程还涉及关键角色：关键角色在一个参与过程之中始终由中层行动者与基层行动者来承担。没有这些行动者的积极支持，任何一项变革计划，无论其内在的设计如何精良，无论其推动变革的管理团队如何充满活力，都不可能取得任何进展。无论何时，任何缺乏行动者支持的变革过程，其最终都会导致适得其反的后果。这是因为，如此引入的诸种变革很快就会遭遇到来自中层行动者的抵抗，即使不是积极的抵抗，那么也是消极的抵抗，这些中层行动者，在实践中迟早会成为实施变革不可缺少的伙伴。“要么是因为，从宽泛的意义上讲，管理层内部缺乏任何‘中继者（relais），因而要使变革的过程取得任何真正的进展是不可能的事。”[15]279变革过程不能也不应该如此这般地将其自身置于中层行动者的对立面上。相反，它应该吸收这一监管层，也就是说，在其间发现不可或缺的中继者，使原初的推动力得以广为传播。这一过程在某种程度上宛如瀑布一样，来自顶端的原动力首先由一个制定计划的群体来作为中继者进行传输，这一群体由来自中层的管理成员构成，他们被指派去设计方案。这些被选中的中继者就拥有了把计划方案变为现实形态的责任，他们在自己部门之中成为参与者，启动另一个参与性的进程，对变革进程进行精心设计、实施变革活动，并调整诸种集体学习过程，没有这个过程，一种新型组织功能就不可能得以运行。然而，存在的悖论是——虽然这一悖论仅仅是一种显在悖论——要将更多的参与者引入系统的运行功能之中，其先决条件是扩展和加强参与者的行动空间。如果没有这样一种加强，中层行动者事实上就没有能力发挥支持作用，更难以对实施诸种错综复杂的变革活动进行调整与管理。

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[15]  埃哈尔·费埃德伯格.权力与规则[M].张月，等译.上海：上海人民出版社，2017：269.

Abstract： Under the banner of socialism with Chinese characteristics in the new era， accelerating the modernization of national governance reflects the process of constructing a modern country， which involves the institutional logic of national governance and the effectiveness of governance， along with the process of constantly transforming institutional advantages into governance effectiveness. The core issue of the modernization of national governance is the continuous release of governance efficiency. The process of releasing governance effectiveness follows a certain logical boundary： the key factors are the system and the actor; The dynamic foundation is the logic of collective learning; The course of action is in accordance with the logic of change strategy and the logic of actors， which involves the weight logic of change strategy， the action logic of reformers and the action logic of participants.

Key Words： Governance Effectiveness; System; The actors; Change; Collective learning