长江三角洲城市群协调治理能力提升研究

杨凤华 侯依然

摘 要：随着长江三角洲（以下简称“长三角”）区域一体化发展上升为国家战略，长三角城市群正朝着“建设世界级城市群”这一目标稳步迈进。长三角城市群要成为新时代带动全国高质量发展的新动力源，需要贯彻落实党的十九届四中全会精神，积极探索建立城市群协调治理模式，提升城市群协调治理水平。当前长三角城市群在协调治理理念、协调治理动力、协调治理制度、协调治理组织等方面还存在不少问题。长三角城市群需要紧密结合自身协调治理实践与发展实际，广泛借鉴美、日等国城市群在法治建设、机制创新、主体协商等方面的协调治理经验，加快促进城市群协调治理的法治化、智能化、一体化和精细化，有效提升城市群协调治理能力与水平。

关键词：区域协调治理;长三角城市群;治理能力现代化

基金项目：国家社会科学基金一般项目“长江经济带城镇化与产业协同发展问题研究”（15BJL038）;江苏省社会科学基金长三角专项项目“长三角一体化背景下上海都市圈城市功能协调发展研究”（19CSJ008）。

[中图分类号] F299.27 [文章编号] 1673-0186（2020）008-0018-012

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.002

2018年11月18日，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》）提出，到本世纪中叶，区域协调发展新机制要在完善区域治理体系、提升区域治理能力等方面更加有效，并提出要积极探索建立城市群协调治理模式。城市群是当前支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞合的基本地域单元。城市群协调治理能力的提升，对我国建立更加有效的区域协调发展新机制、推进国家治理体系和治理能力现代化而言意义重大。在长三角区域一体化发展上升为国家重大战略的背景下，作为长三角区域中心区的长三角城市群，如何深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，在国内城市群协调治理能力提升方面发挥引领示范作用，更好地辐射带动长三角区域更高质量一体化发展，是一个急需深入研究的现实课题。本文从长三角城市群协调治理的现状入手，具体分析其所取得的成就和存在的问题，总结并借鉴美、日两国城市群协调治理经验，对长三角城市群协调治理能力提升提出相关建议。

一、长三角城市群治理研究综述

近年来，随着我国城市群发展进程不断加快，国内许多专家学者开始探索我国城市群治理，主要从以下几个方面展开研究。一是基于特定的视角对中国城市群治理问题进行探索。如在全球化视域下探讨中国城市群的动力机制和治理挑战[1]，从协作视角来分析城市群协作式治理及其对中国城市群治理的借鉴意义[2]，基于双S曲线视阈来探讨中国城市群治理形态的变迁并提出近期、中期、远景发展策略[3]。二是对国内外城市群的治理动力、机制展开研究。如从国外城市群一体化发展的实践出发展开探索，结合其所采取的具体措施和所取得的显著成效，分析并总结相关经验和启示[4]，或是从国内城市群建设的有效协调机制入手进行研究，探讨府际协作趋势下我国城市群府际联席会的机制特征与未来发展[5]，也有学者着眼于国内城市群的发展动力，分析中国城市群治理摆脱“囚徒困境”的双重动力[6]，探索“整体性规划”这一引领中国城市群发展的新型动力并提出实施战略与实现路径[7]。三是对中国城市群治理模式创新进行探究。对我国城市群发展面临的主要问题进行分析，提出创新城市群治理的一系列举措[8]。除了上述围绕中国城市群治理问题开展一般性研究之外，也有学者对于长三角城市群治理的某一方面进行研究。如运用实证分析的方法，探索长三角城市群区域公共治理合作网络的发展成就和现实问题，提出未来的完善措施和途径[9]，还有学者从长三角主动对接式区域合作新模式及区域合作新机制入手，研究其创新实践与复合动力，总结分析其所产生的实际治理绩效[10]。上述研究对于提升中国城市群以及长三角城市群的治理水平都有着积极贡献，但现有研究仍存在一些不足，如，当前学界对长三角城市群协调治理过程中所显露出的诸多矛盾和问题仍缺乏充分探讨。因此，如何创新长三角城市群协调治理模式，提升长三角城市群协调治理水平，是我们将要深入探讨的问题。

二、长三角城市群协调治理面临的问题

长三角城市群坐落于“一带一路”与长江经济带的重要交汇点，具有得天独厚的优势，经过多年的规划设计与融合发展，已成长为我国城市群中的佼佼者，具有相对较高的协调治理能力与水平，并于“三级运作”[11]的组织架构基础上形成了一个以政府为主导的省市间合作治理体系。虽然长三角城市群在多年来的协调治理实践中取得了一定成效，但其在协调治理理念、协调治理动力、协调治理制度、协调治理组织等方面还存在不少问题。

（一）协调治理理念方面

长三角城市群协调治理过程中，各治理主体还存有一些理念方面的问题，这在一定程度上影响了长三角城市群协调治理的高效推进。

1.上海核心领队理念有待提升

上海作为长三角城市群的“领头羊”在协调治理的过程中尚未充分发挥龙头城市的带动作用。近年来，上海的经济发展水平和全球竞争力都在稳步提升，依靠其所具备的各方面优势，上海在自身的城市治理过程中取得了不俗成绩，同时也积累了许多有益的治理经验。但目前来看，上海作为引领长三角城市群协调治理的核心领队理念也有待进一步增强，分享、推广其“精细化治理”“党建引领治理”等治理经验的主动性仍需加强。

2.各地主动对接理念有待强化

长三角城市群各地方政府间的主动对接理念也还不到位，良好的协调治理需要各城市之间进行主动的协调与合作，不论是双边合作还是多边合作都需要各方主动对接。虽说长三角的制度性协作逐渐降低而自主性协作逐渐上升[12]，但当前長三角城市群各政府在协调治理过程中仍缺乏主动对接的合作精神，相关治理工作仍停滞在简单对接的层面上，尚未形成各地全面融合与联动的协调治理格局，“孤掌难鸣”式的治理大大降低了协调治理效率。

3.非政府组织参与和监督理念有待增强

长三角城市群协调治理还需要非政府主体的积极参与和监督。由于缺少对长三角城市群协调治理现状的深入理解和多样化的参与及监督渠道，广大公民和社会组织普遍缺乏积极的参与及监督理念。一方面，公众及许多非政府组织未能正确认识到自身参与在长三角城市群协作式治理中的重要性，过分依赖政府在协调治理中发挥主导作用，参与意识薄弱;另一方面，对于各地方政府及公务人员的协调治理行为，公众及非政府组织也缺乏主动监督的意识，监督理念的缺失在相当程度上减弱了协调治理过程的公开性和透明度，也给后续的协调治理的评估反馈带来了一定的困难。

（二）协调治理动力方面

长三角城市群协调治理动力不足具体体现在顶层设计不够全面、专项基金设立不足以及对地方政府的激励与约束机制尚不完善这三个方面。

1.针对城市群协调治理的顶层设计不够

当前中央层面对于城市群协调治理的顶层设计尚不完备，其对于我国城市群统筹规划的关注点在于区域协调发展的宏观整体层面，而对单个城市群协调治理的聚焦程度较低。但随着我国诸多城市群的飞快发展，城市群内的基础设施建设已趋于成熟完善，其在协调发展方面的问题也正在逐步得到解决，反而是某一城市群协调治理的困境还未引起太多的重视，中央层面尚未能够在切实考察各大城市群协调治理状况的基础上，出台更多的针对我国城市群尤其是长三角城市群协调治理的相关政策与文件，将工作重心从城市群发展建设逐渐转移到城市群协调治理方面来。

2.城市群协调发展专项基金设立不足

中央还未设立统一的区域协调发展专项基金，尚不能给我国各大城市群的协调治理强有力的财政支持。虽说长三角城市群三省一市共同设立了长三角合作与发展共同促进基金，但其无论是在引导力方面，还是在吸引力方面，这一级别的基金都无法和中央的财力效力相媲美。长三角城市群的目标是建设世界级城市群，其在现阶段与国外几大世界级城市群相比还有一段较大的差距，在未来的发展与治理过程中，若是仅仅只依赖长三角合作与发展共同促进基金，而没有得到充足的中央所设立的城市群协调发展专项基金的支持，则难以给长三角城市群协调治理带来更高层次的经济利益激励。

3.地方政府激励约束机制尚不完善

地方政府在参与长三角城市群协调治理的过程中缺乏完备的激励与约束机制：一方面，长三角城市群各城市政府的政治地位并不平等，许多政治地位处于较低层级的地方政府具有较少的话语权，主政官员的行政级别差异即是佐证[13]，再加上狭隘的本位主义思想，地方政府更注重谋求自身利益，缺乏足够的自主性与驱动力积极参与长三角城市群协调治理;另一方面，对于参与长三角城市群协调治理具体工作的地方政府官员，尚缺乏具有硬性约束力的绩效评估和奖惩措施，政府官员是城市群协调治理的实际实施者和执行者，评估与奖惩机制的缺失不利于从监督和激励层面构成政府官员完善落实长三角城市群协调治理工作的行为动力。

（三）协调治理制度方面

长三角城市群现行的协调治理制度并不完备，尚缺少系统的法律法规体系、严格的监督问责制度、灵活的利益分配制度等，这些制度的缺失为治理工作的高效开展带来了障碍，同时也难以对协调治理行为形成必要的约束。

1.缺乏健全的协调治理法律法规制度

就目前而言，我国的城市群治理法治化进程缓慢，长三角城市群协调治理暂且还没有一套系统完备的法律法规制度作为保障，各级行政机关及行政人员在治理过程中，无法以明确的硬性规定为依据来清晰划分各城市政府的治理权力与职责范围，规范并监督地方政府及公务人员的协调治理行为。此外，当城市群协调治理的过程中产生冲突时，也缺乏相应的法律条例与规定来为之提供权威的解决依据，难以保障各方矛盾的顺利化解和协调治理合作的可持续进行。

2.缺乏完备的协调治理监督问责制度

长三角城市群协调治理过程中尚未形成一套完备的监督和问责制度，虽说相关规范性文件的签订可以有效规范各方的合作关系和责任义务[14]，但不论是来自各协调治理组织和各地方政府的内部监督，还是来自公民、法人和社会组织的外部监督，都没有系统性的专门制度来引导规范其监督行为。同时，对于长三角城市群地方政府、协调治理组织以及政府官员的失职失责行为，甚至是违约违法行为，也缺少相应的问责制度，这就在一定程度上助长了各治理主体在协调治理过程中的精神懈怠危险和行为不正之风。

3.缺乏灵活的利益分配制度

在长三角区域一体化和协调发展的过程中，需要在各城市间实现均衡的利益分配，防范潜在的利益矛盾或化解现实的利益冲突，就目前来看，长三角城市群协调治理的利益分配制度并不完备，同时缺少灵活性。一方面，忽视了长三角各城市经济发展的实时变化，不能及时根据动态发展信息的更新来综合考虑并及时进行利益分配的调整，这在一定程度上会挫伤那些经济发展势头较猛的小城市参与协调治理的积极性。另一方面，随着内部环境和外部环境的变化，长三角城市群总体层面的利益与国家层面的利益之间的关系也在不断地变化，如何正确处理好整体利益与局部利益的关系、集体利益与个人利益的关系、长远利益与眼前利益的关系，是长三角城市群协调治理应提高的基本能力之一。

（四）协调治理组织方面

长三角城市群发展至今，已形成了多种不同的协调治理组织，这为解决长三角城市群各方面的治理问题和促进治理能力的提升提供了支持，但这些协调治理组织在组织形态、组织性质、组织效力三个方面还存在着不足之处，需要在现有基础上进行健全和完善，形成更加系统的协调治理组织网络。

1.从组织形态上看：还未形成理想的系统性协调治理组织形态

长三角城市群协调治理的组织形态还未达到理想效果，当前长三角城市群协调治理组织主要包括：长三角地区主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议、长三角城市经济协调会、长三角区域合作办公室以及长三角一体化发展领导小组等，这些协调治理组织大多是在国家部委和长三角城市群三省一市层面设立[15]，具有不同的治理功能和效用。但这些组织之间通常缺乏紧密的联系，在运作与管理的过程中常常是各司其职、各自獨立，主要通过沟通交流这种对话的形式进行组织间的协调，缺乏正式的系统性合作，协商治理流于形式，呈现出松散的组织联合体系，尚未形成一个拥有权威领导统筹的多层级、多主体、多样化的网状协调治理组织形态。

2.从组织性质上看：缺乏不同性质或不同种类的长三角城市群协调治理组织

长三角城市群协调治理组织的性质和种类不够丰富，一是缺乏中央层面成立的国家级城市群协调治理组织，我国各个城市群层面上设置的协调治理组织没有一个明确的国家归口管理机关，尚未决定由谁在中央层面对全国各大城市群的总体协调治理进行统一的组织领导;二是缺乏连接中央层面与长三角城市群整体层面的协调治理组织，现有的长三角城市群协调治理组织的设立大多是为了在三省一市间进行协商合作，其忽略了与中央层面进行对话与沟通，这种具有连接枢纽性质组织的缺失不利于中央政府与长三角城市群政府进行常态性的协调治理协商与交流;三是当前长三角城市群协调治理组织大多是从政策层面对政治领域的问题进行协调治理，如长三角联席会，其注重于政治议题的决策并以此促进城市群一体化环境的形成[16]，但与此同时，却缺乏具有经济、文化、社会等性质的协调治理组织，这在一定程度上给解决某些专业性的问题带来了不便，不利于提高长三角城市群的协调治理效率和水平。

3.从组织效力上看：大部分长三角城市群协调治理组织缺乏较高的权威性

长三角城市群协调治理组织大多缺乏具体明确的职能定位，同时也缺少法定的权责划分，大部分并不具有实质和法律意义上的组织效力。在处理长三角城市群协调治理的有关问题时，这些组织的运作和决策等依赖于各个城市政府之间所进行的自主协商，其所作出的决定缺乏较强的权威性，一般无法达成高效力的结果。由于长三角城市群协调治理组织的权威地位缺失，其在治理环节中所发挥的作用便也无法达到最佳效果，组织效力的缺乏是影响城市群协调治理能力提升的一个重要因素。

三、国外主要城市群协调治理经验及启示

（一）美国大都市区治理经验

1.健全完备的法律法规

美国城市群协调治理具有一套系统多样的法律法规制度，对协调治理的诸多方面都做了详细专业的规定，使得各城市能够依照法制有序高效地进行分工与协作，避免了相互推诿或是恶性竞争。此外，美国城市群协调治理组织大多具有明确的法律地位，各级立法机关通过或依照专门的法律法规赋予其协调治理的合法权威与合法效力，明确规定并划分了不同性质协调治理组织的权力与职能，这有利于促进协调治理组织的高效运行。

2.合理有力的机制安排

美国城市群协调治理大多采取区域政府联合会的形式，此外还有统一的大都市区政府、双层制政府以及特别区政府等性质不同的多种治理机构，在不同层面上扮演不同的治理角色并发挥相应的治理职能。此外，美国城市群协调治理的另一经验即是协议制度的安排与应用，协议制度通常包含由双边或多边协商而达成约定的多样条款，对协调治理达成了实质有效的约束，因而能够使得各城市政府通过复合博弈来达成较为稳定的持续合作，大大降低了无协议状况下频发的违约可能性与合作破裂风险，保证治理协作的持续进行。

3.行之有效的激励手段

多样的激励手段也是美国在城市群协调治理过程中所积累的有益经验，美国中央政府根据城市群发展和治理的各方面问题与需求，设立了各种针对性的专项基金，保证协调治理过程中资源的合理配置。同时，地方政府具有较大的自治权和自主权，能够驱动其自愿加入城市群协调治理组织以参与实质性的协调治理，平等自由地表达自身的利益要求更能够调动其参与协调治理的积极性。

4.平等协商的合作精神

美国城市群协调治理秉持平等协商的治理理念，基于自愿的合作是美国大都市区的主要治理模式[17]。各地方政府可以在享有平等的城市地位基础上，按照自由自愿的原则选择加入或是退出城市群区域政府联合会，在区域政府联合会或区域委员会的政策决定过程中，绝大多数情况下采用的方式是自主投票[18]，这在一定程度上保证了治理决策的公平公正和利益分配的均衡。除此之外，美国的城市群协调治理还强调多元主体的合作共治，政府、公民及社会组织均有着参与协调治理的权力和责任，同时各治理主体也有充分的合作意识，能够积极地展开对话与协商。

（二）日本的广域连携治理经验

1.央地分权的探索经验

日本在城市群协调治理过程中所积累的一大经验便是中央与地方权力的合理分配，针对地方自治过程中所显现的地方政府事权过多而财权甚少的问题，日本进行了一系列的分权改革探索。最新的广域连携模式的运作，对于城市群协调治理中地方政府的事权财权进行了更为妥善的配置，在一定程度上缓解了地方事权财权不匹配的问题[19]，这对于激发城市群地方政府参与协调治理的积极性以及提升各城市协调治理的能力这两个方面都起到了良好的促进作用。

2.灵活多样的机制探索

日本城市群协调治理有创新精神，其在治理过程中始终能够密切关注城市群总体层面和地方层面的实际状况，跟随城市群各治理领域和各方面的发展动态，及时调整机制建设，以灵活应对不同性质或是不同专业领域的治理问题。譬如东京都市圈经常召开的东京都市圈交通规划协议会，其属于以解决专业性问题为导向的区域协议会[4]，目的是对东京都市圈进行交通规划以解决相应的问题，不具有繁冗的行政条例制约，能够保持较大的自由性促进都市圈各城市政府间的协商与合作。

3.与时俱进的法治建设

日本城市群协调治理十分注重法治化路径。当前日本已形成了一套较为全面的城市群协调治理法律法规体系，并在实践过程中不断地对其进行完善与发展。此外，日本城市群法治建设较为注重立法环节，通过立法能够具体明确地对地方政府的各项职责权限进行划分，而立法的更新又能够不断、有效地应对因城市群发展所带来的治理局面的变迁情况，从而及时解决更迭的治理问题。日本將城市群协调治理纳入法治的轨道，依靠法律的权威与效力，本着与时俱进的精神，使得城市群协调治理能力在法治的轨道上得以持续提升。

（三）国外城市群协调治理的有益启示

3.促进非政府主体实质性参与治理

非政府主体在长三角城市群协调治理中具有重要作用，应使公民、社会组织以及各类协调治理组织等开展广泛的互动与合作，确保非政府主体参与协调治理的实质性与有效性。一方面，应积极引导当地公民及社会组织积极参与，通过宣传多元主体参与治理的重要性，拓展和创新公众参与渠道与方式，培养及提升公民的主动参与意识，鼓励和支持社会力量依法有序地参与其中。另一方面，针对各类不同性质的协调治理组织，要对其从职能效力和功能定位等方面进行明确的划分与归纳，梳理好各种协调治理组织间的层级关系，防止职责交叉或是权责脱节等问题，从而保证协调治理组织能够高效运转，精准有力地解决各领域的治理难题，提高治理效率。

（三）推进长三角城市群协调治理智能化

1.坚持以人为本的中心思想

长三角城市群各城市在参与协调治理，实现治理智能化过程中，要树立以人为本的中心思想，始终将人民群众的利益需求作为治理智能化的根本目的，坚定不移地走群众路线推进智能化进程。长三角城市群各级政府部门可以通过政府门户网站等智能化网络平台，及时向社会公众发布其参与协调治理的各项具体工作与流程进度等信息，自觉接受广大公民及社会组织的监督;通过各类网络渠道发布长三角城市群协调治理的政策动态和文件详解，开放多样的群众留言栏目或智能信箱等，以激发非政府主体参与治理的活力，从而真正实现为民的智能化协调治理。

2.实现数据资源的整合与共享

长三角城市群协调治理可以充分运用互联网和人工智能等现代科学技术，以各类安全可靠的数据为基础，实现治理数据资源的整合与共享。一方面，长三角城市群各级政府部门间应努力实现数据协同，通过电子政府网站等网络平台和系统，实时发布最新的政务数据，促进各级政府和各级部门间的联动互通，更加有效地提升地方政府的合作治理能力。另一方面，長三角城市群协调治理还应努力实现数据的开放共享，建立一个畅通的治理网络，通过大数据分析和云计算等先进的现代信息技术手段，对各种复杂、海量数据进行高效分类与处理，在不同性质层面的数据之间形成关联系，实现治理数据和治理网络的一体化，以应对纷繁复杂的治理难题。

3.政务信息的公开与发布

长三角城市群协调治理的大多数环节都是在政府层面进行，各行政机关的决策、执行及服务等信息都应通过当地门户网站或各类官方政务平台进行全程公开。一方面，要创新政务信息的公开渠道和方式，通过运用最新的科学信息技术，借鉴国外先进的电子政府建设实践经验，提升各级政府部门参与协调治理事务的力度与广度和透明度。另一方面，要保证所发布信息的多样化与丰富性。长三角城市群协调治理公开的相关信息不应仅仅停留在政策发布和政策解读等简单层面上。从决策到执行、反馈等各个环节的具体信息，只要在不涉密的前提下都应及时准确的发布，从而增进长三角城市群各级政府自身的公信力和提高行政效率，实现协调治理能力的提升。

（四）推进长三角城市群协调治理精细化

1.明确城市自身定位

长三角城市群各城市要正确认识自身特色和优势，在明确自身定位的前提下与其他城市分工合作，从而实现城市群协调治理的精细化。长三角城市群各城市都有其鲜明的特色，彼此间也存在着诸多差异，因而在协调治理的过程中，不能采取传统的“一刀切”的粗放式治理方式，而要充分考虑到各城市的基本情况与功能定位，因地制宜提高治理效率。此外，各城市在参与长三角城市群协调治理的过程中，也要充分认识并利用自身特色与政策优势，在与其他城市进行治理合作时要做到求同存异，积极发挥自身所长。譬如，南京具有丰富的科教资源，在协调治理过程中可抓住这一特长，为长三角城市群协调治理培养与输送高端人才，提供人才支撑。

2.协调各方利益分配

长三角城市群在协调治理过程中，政府需要正确处理好个体利益与整体利益之间的关系，政府主体与非政府主体之间的利益关系，从多元化角度对各方进行利益需求进行分析，努力平衡各方利益。长三角城市群协调治理是一个政治协同过程，但同时也是一个利益分配与整合的过程，政府应当全面考虑各治理主体的利益，将公民、企业及社会组织的各方利益诉求纳入政策制定的过程中，保障治理决策与执行的精确度与公正度。长三角城市群各政府可以采取多种方式来与社会各阶层进行利益协商，完善公共需求表达渠道，加强与群众沟通，通过精细的民情民意体察，协调整合各方利益，减少不必要的纠纷与矛盾，提升精细化治理的能力水平。

3.完善治理执行标准

长三角城市群协调治理过程中应不断完善执行标准，提高协调治理框架的规范性与精细性，从实践中积累总结经验以不断完善治理体系，努力形成更为细致、科学有效的协调治理标准和治理体系。一方面，通过制定全面细致的治理执行标准，形成规范的长三角城市群协调治理理论性框架，为具体的政策执行提供明确的理论依据。另一方面，在长三角城市群协调治理过程中，也要注重积累治理经验，对治理政策的执行效果等进行评估和总结，并不断纠偏与完善执行标准，为下一步的协调治理工作提供更科学、专业的依据，在理论与实践的交互中实现更为精准的治理。

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Abstract： As the development of regional integration in Yangtze River Delta becoming a national strategy， the Yangtze River Delta urban agglomeration is working steadily towards a target of building world-class urban agglomerations. For becoming a new power source to drive the national high-quality development in the new era， Yangtze River Delta urban agglomeration needs to establish coordinated governance model of Urban Agglomeration and promote coordinated governance capacity. Currently， there are still some problems in terms of the concept of coordinated governance， the power of coordinated governance， the institution of coordinated governance， and the organization of coordinated governance in Yangtze River Delta urban agglomeration. In order to effectively promotes the coordinated governance capacity and level， Yangtze River Delta urban agglomeration needs to learn from experience of the United States， Japan and other countries in the construction of the rule of law， mechanism innovation and other aspects of coordinated governance. On this basis， Yangtze River Delta urban agglomeration needs to accelerate the legalization， intellectualization， integration and refinement of coordinated governance closely combined with its own coordinated governance practice and development reality.

Key Words： Regional coordinated governance;Yangtze River Delta urban agglomeration;Modernization of governance capacity