“冰上丝绸之路”：法律挑战与中国应对

徐文韬

摘 要：全球变暖导致的北极海冰消融和冰期缩短，提升了北极航道的战略地位。2018年1月中国政府发布《中国的北极政策》白皮书，正式向国际社会提出共建“冰上丝绸之路”的合作倡议。当前“冰上丝绸之路”建设面临严峻的国际法律挑战：北极海域国际法律制度不健全、北极航道的管辖权存在争议、俄罗斯和加拿大国内法律的阻碍。对此，“冰上丝绸之路”建设应当确立尊重、合作、共赢、可持续的原则，深入研究现行的国际法依据，充分运用现行国际法赋予的权利，不断深化与北极国家特别是俄罗斯的合作，积极参与北极法律规则的制定，不断提升中国的北极话语权。

关键词：国际法;冰上丝绸之路;北极航道;法律挑战;国际合作

基金项目：国家社会科学基金重大项目“‘一带一路倡议与国际规则体系研究”（18VDL002）。

[中图分类号] DF90 [文章编号] 1673-0186（2020）008-0084-011

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.008

受全球气候变暖以及其他人类活动等多种因素的影响，北极气候与环境正在发生重大变化，在帶来挑战的同时为人类探索和发展北极提供了新的机遇。北冰洋冰期缩短导致北极航道可通航的时间增加，北极海域的能源也更容易进行开发，从而给国际社会的政治经济带来了深远影响。中国作为世界贸易大国和能源消费大国，对北极航道运输和北极海域油气资源都有一定的需求，北极地区的开发和利用对中国的能源战略和经济发展都将产生重要影响。对此，中国提出共商共建“冰上丝绸之路”，与俄罗斯等北极国家共同开发北极航道的倡议。面对北极地区复杂的国际社会环境，中国作为北极域外国家与世界各国在北极地区开展合作，需要依靠相关的国际法律制度作为参与北极事务的法理基础。在利用北极和参与北极治理的过程中，面对法律规制、地缘政治、自然条件等多方面因素的制约，中国应当提前研究国际法律依据，做好法律应对，遵守基于《联合国海洋法公约》为主的国际法律秩序的基础上，充分利用现有的国际和区域合作机制，以此减少法律争议对我国参与北极事务的消极影响，切实维护中国在北极地区的合法权益。

一、“冰上丝绸之路”倡议的背景和缘起

“冰上丝绸之路”，是指通过北极圈连接北美大陆、亚洲大陆和欧洲大陆三大世界经济中心的北极航道，主要有穿越俄罗斯北极海域的东北航道、穿越加拿大北极海域的西北航道和穿越北冰洋中心海域的中央航道[1]。近年来，日益加剧的全球气候变暖造成北冰洋海冰大量融化，引发了国际社会对北极地区越来越多的关注。北极问题不仅涉及北极国家，与全球其他国家也息息相关。中国作为近北极国家，是北极地区的重要利益攸关方。随着中国综合国力的增长和国际地位的不断提升，充分利用北极航道，有利于我国进一步开拓能源渠道，节省航运成本，提高航运安全，助力我国实现海运强国的目标。

“冰上丝绸之路”始于俄罗斯对中国的邀请。2017年5月，在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上，俄罗斯总统普京向中国提出“希望中国能利用北极航道，把北极航道同‘一带一路连接起来”的倡议[2]。中国对俄罗斯的提议给予积极回应，国家发展和改革委员会与国家海洋局在2017年6月联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，提出推动共建经北冰洋连接中国与欧洲的蓝色经济通道，积极参与北极开发利用的蓝图绘制。2017年7月，中国国家主席习近平在莫斯科会见俄罗斯总理梅德韦杰夫，表示要与俄方开展北极航道合作，共同建设“冰上丝绸之路”[3]。2018年1月，国务院新闻办公室发布《中国的北极政策》白皮书，明确提出“中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建‘冰上丝绸之路”，首次正式将北极地区纳入中国的“一带一路”倡议框架，成为我国“一带一路”倡议的重要组成部分。

“冰上丝绸之路”是我国认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极的国家战略，包括北极治理、经济合作、环境保护、航道利用、科学研究、能源开发、气候变化等诸多方面，也是“一带一路”倡议的有机延伸，具有不可估量的时代意义和战略价值。中国提出共建“冰上丝绸之路”，为现阶段的北极合作指明了重要方向，这一框架为国际社会在北极地区提供了广阔的双边、多边合作空间，各参与方可以以北极航道的合作利用为依托，广泛深入地开展互联互通、产能合作、贸易投资等领域的合作以及各种形式的人文交流，实现互利共赢[4]。

二、“冰上丝绸之路”建设面临的法律挑战

便利国际交通是海洋法的核心原则之一，保障航行自由贯穿于《联合国海洋法公约》始终。在国际海洋法的发展进程中，沿海国的管辖海域范围呈扩张趋势，相应的国际公域急剧收缩，并且基于国际社会特定公共利益的需要，传统公海自由受到越来越多的规制。这种制约在海冰覆盖的北极海域表现得尤为突出，在北极沿海国的积极主张下，《联合国海洋法公约》认可了对北极海域脆弱的生态环境给予特殊保护，赋予冰封水域沿海国对船舶更多的管辖权。部分北极沿海国据此对北极航道实行“内水化”管理，给中国开发和利用北极航道带来一定阻碍。具体而言，当前中国推进“冰上丝绸之路”主要面临三方面的国际法律挑战。

（一）北极海域的国际法律制度不健全

尽管北极海域已经成为各国关注的焦点，但国际上还缺乏针对北极海域的专门单独国际条约，同时关于确立北极航道法律地位所需的法律依据也十分有限。当前，对北极海域的海洋法律秩序作出直接规定的国际法律主要有全球层面的《联合国海洋法公约》和多边层面的《斯匹次卑尔根群岛条约》（又称《斯瓦尔巴条约》，简称《斯约》）。虽然《公约》体现了国际法律的公平性和严肃性，对各国处理北极地区的法律问题提供了基本的法律框架，但存在日益明显的缺陷，无法真正解决当前各国在北极海域的权益纠纷[5]。

《公约》作为北极海域各国解决矛盾纠纷的主要国际法律依据，对于解决北极权益问题有着重要的指导和参考作用。2008年5月，俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威在格陵兰的伊卢利萨特达成共识，决定在现行《公约》框架内，以文明方式和和平磋商来解决北极领土和自然资源归属的纠纷，而不考虑构建一个全新的综合性北极治理机制。但是，《公约》的第234条是唯一涉及北极海域的“冰封区域”条款，该条款主要规制船舶在冰封区域航行的海洋环境污染问题。而对于冰雪正在不断消融的北极海域而言，该条款远不足以提供一个全面的治理机制。目前《公约》所体现的国际海洋法一般性规定，并不足以解决北极海域的科学考察、资源开发、航道开辟、渔业捕捞和环境保护与军事利用等若干特殊国际纠纷，且《公约》本身存在诸多缺陷[6]，在北极问题适用上存在不合理之处：其一，《公约》并没有明确规定什么是“历史性海湾”“历史性水域”或“历史性权利”，从而对北极海域各国如何行使历史性权利没有给出明确的回答;其二，《公约》第121条对“岛屿制度”规定的模糊性，使得各国有关海洋划界的实践各有不同，从而导致部分北极国家向大陆架界限委员会提交的海洋划界案，在国际社会中存在诸多争议;其三，《公约》不能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，在如何处理北极航道相关权益归属以及海域划分方面的表述十分模糊。

随着全球气候变暖，北冰洋在未来极有可能会实现全面的商业通航，北极地区对于全球各国政治和经济上的重要性与日俱增。《公约》作为一部并不完整的北极海洋基本法，在处理北极问题方面存在严重缺陷，已经不能满足日益变化的实际需要，这对中国推动“冰上丝绸之路”的进程提出了挑战。

（二）北极航道的管辖权存在争议

随着北极海冰持续消融，北极航线商业通航的条件逐渐改善，由俄罗斯控制的东北航道和加拿大控制的西北航道组成的北极航道，有望成为连接我国与欧洲、北美经济贸易的新通道，但东北航道和西北航道及其所在水域的航行权却存在管辖争议，这对我国船舶今后在北极海域的自由航行产生了负面影响。《联合国海洋法公约》在北极航道相关权益的归属及区域划分方面存在诸多的模糊之处。由于北极航道具有巨大的潜在价值，世界主要大国对此产生了激烈的争议，并产生了两种泾渭分明的观点。争议的焦点在于，东北航道和西北航道的法律地位界定，究竟是属于俄、加两国拥有排他管辖权的两国内水范围，还是属于他国拥有过境通行权的国际航行海峡。

俄羅斯和加拿大分别对其邻近本国的东北航道和西北航道主张主权，都将北极航道视为本国交通线，对航道沿线部分北极水域和海峡实施内水化管辖。俄罗斯和加拿大两国的学者基于“历史性水域”“直线基线”“扇形理论”等理论，主张将东北航道和西北航道归为俄罗斯和加拿大的内水[7]。东北航道法律地位的有关争议，主要集中在俄罗斯沿海的北方海航段上，从1926年苏联发布《宣布北冰洋北部的陆地和岛屿为苏联领土》开始，苏联及后来的俄罗斯长期以来对北方海航道中的重要海峡提出主权管辖的主张，并且在事实上对外国船舶通行北方海航道进行了内水化的管控[8]。而加拿大主张北极群岛水域是其历史性内水，外国船舶通过该群岛水域应当获得加拿大的事先批准。从1970年开始，特鲁多政府以环境保护为由主张加拿大在北极水域的主权，通过了禁止外国船舶在加拿大北极水域倾倒污染物的《北极水域污染防治法》，以国内法的形式宣布了加拿大在北极水域的功能性主权并对西北航道进行管理[9]。在1985年，加拿大外交部长克拉克在国会发表关于北极主权的声明，主张北极水域属于加拿大内水，不适用“无害通过”[10]。根据《公约》规定，不同管辖海域应当适用不同的航行制度，俄、加两国不加区别地将内水化管控实施在北极航道上，突破了海洋法确定的多种航行制度，损害了外国船舶在其领海的无害通过权、专属经济区内的航行自由以及用于国际航行海峡中的过境通行权，对此美国和欧盟多次明确提出反对，主张东北航道和西北航道是用于国际航行的国际海峡，应当适用《公约》所规定的过境通行制度，通行的外国船舶应当享有过境通行权。双方针对北极航道的管辖权争议，可能影响中国推进“冰上丝绸之路”。

（三）俄罗斯和加拿大国内法律的阻碍

《联合国海洋法公约》第234条的“冰封条款”对北极地区制定了专门条款，让冰封地区沿海国家有权制定和执行非歧视性的国内法规，以防止通行船舶在冰封地区沿海国的专属经济区可能产生的海洋污染。这一条款赋予沿海国不经相关国际组织介入、单方制定和执行超越国际标准的环境规则的权利，是俄罗斯、加拿大制定和实施北极航运管制法规的重要基础。俄罗斯和加拿大依据《公约》的“冰封条款”通过了多部相关国内法规，来管理东北航道和西北航道范围内的海洋污染和船舶航行，对东北航道和西北航道的通行船舶进行严格的管辖。

北极东北航道在苏联时期被当作国内运输水道，并不对外国船舶开放，直到20世纪80年代末，苏联才正式发出开放北部海航道的倡议，并陆续出台有关破冰船领航、引航员引航、船舶设计装备和必需品的专门技术规则[11]。2013年3月，俄罗斯政府设立北方海航道管理局，对北方海域的航运安全和船舶环境污染进行管理，同时修改有关北方海航道的国内法律文件，出台《俄罗斯“北方海航道”水域商业航运法律修正案》，规定船舶在北方海航道范围航行，需要向俄罗斯北方海航道管理局提出申请，经航道管理局审核批准后才可进入北方海航道航行，同时制定了北方海航道航行的许可、航程中的报告、准入期间和区域、破冰船领航与引航员冰区引航等规则，并要求船舶在通行北方海航道时需要强制保险或者经济担保[12]。俄罗斯将应用于内水的航行管制制度，推行于本国领海和专属经济区，损害了《公约》赋予外国船舶在俄领海享有的无害通过权和俄专属经济区以及公海享有的航行自由权。

北极西北航道的通航被加拿大管控已久，最鲜明的特点是其国内环保法规极其严格。加拿大先后制定了《防止北极水域污染法》《加拿大航运法》《海事责任法》《海上交通安全法》等一系列防止污染和有关船舶航行安全的法律，将海洋环境保护作为加拿大管辖北极海域的核心。上述加拿大的国内法规要求通行西北航道的船舶应具备一定的抗冰能力，针对北极的气候和操作条件，制定通行船舶应当符合的设计、建造和装备标准，且禁止向北极水域排放废物，并将加拿大北极海域划分为16个安全控制区，对不同冰区加强等级的船舶规定了固定的开发和关闭时间表。随着2010年加拿大在北极海域建立的强制性航行报告制度，加拿大管控北极航运的力度逐渐加强，这种强制性航行报告制度的通关程序，具有审查外国船舶是否遵循加拿大国内法的实质，对外国船舶在西北航道的通行造成了负面影响。

上述情况表明，俄罗斯和加拿大援引《公约》的“冰封区域条款”，对北极航道实行严格管控的航行制度，推行与内水无差别的航行管制，损害了《公约》关于海域分区制度与相应的航行权制度，从直接限制污染物排放到提出适用冰区航行的船舶设计和建造标准，从要求冰区引航到要求全程航行报告，这些航道管理的单边主义国内法律给中国利用北极航道，共建“冰上丝绸之路”带来了阻碍。

三、“冰上丝绸之路”建设的中国应对

尽管北极地区没有统一适用的单一国际法律条约，但《联合国海洋法公约》《斯约》等国际法为处理北极问题提供了基本法律框架，北极国家和北极域外国家依法享有权利并承担义务，在北极开展活动应当遵循现有的国际法框架。作为北极事务的重要利益攸关方，中国维护以法律规则为基础的北极治理体系，于2018年发布《中国的北极政策》白皮书，阐述了我国当前的北极政策目标、基本原则和主要政策主张，为我国参与北极事务指明了政策框架。面对建设“冰上丝绸之路”的国际法挑战，中国应当积极筹划和应对。

（一）坚持尊重、合作、共赢、可持续原则

《中国的北极政策》白皮书明确了中国是北极事务的积极参与者、建设者和贡献者的身份定位，提出了“尊重、合作、共赢、可持续”作为中国参与北极事务的基本原则。中国以“尊重”作为参与北极事务的基础，以“合作”作为参与北极事务的途径，以“共赢”作为参与北极事务的价值追求，以“可持续”作为参与北极治理的目标[13]。对于中国而言，“冰上丝绸之路”是中国参与北极事务、为北极和平建设与发展做贡献的重要途径。“冰上丝绸之路”为北极地区互联互通和社会经济建设带来新的合作机遇，体现了中国建立互相尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系的理念，是新时代中国特色外交政策在北极事务中的应用，也是中国构建人类命运共同体，为世界各国分享鲜活的中国经验、贡献厚重的中国智慧、提出有效的中国方案的表现[14]。

2017年1月18日，习近平总书记在联合国总部举办的“共商共筑人类命运共同体”会议上指出，“要秉承和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是互相博弈的竞技场”。在建设“冰上丝绸之路”的过程中，中国应当坚持习近平总书记提出的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以科研为先导，以法律为依据，注重环境保护，有序合理开发资源，坚持开展国际合作，尽力避免同北极海域各国的利益冲突，争取共同成长，实现互利共赢，做到维护自身利益与构建人类命运共同体的统一。中国在参与北极事务过程中，面对北极地区的气候变化、生态环境保护、公共空间利用、交通和贸易体系治理等问题，应当遵循“尊重、合作、共赢、可持续”的原则，主动将自身利益融入北极地区的集体利益之中，寻求国际社会共同利益与中国在北极利益的共生、共存与共融，在维护国际社会共同利益的进程中实现中国的国家利益。

遵循“尊重、合作、共赢、可持续”的原则，我国可从以下四个方面参与北极事务，推动“冰上丝绸之路”建设。其一，通过经济合作的方式参与到北极地区资源开发、港口建设和航运等基础设施建设中，发挥自身优势承担大国责任，通过在北极地区提供航道基础设施建设等，为中国未来利用北极航道打下良好的基础，引导商界和企业界在北极油气资源和矿产资源丰富的地区进行理性的商业投资，共同参与北极地区的能源开发。其二，在北极地区各利益攸关方之间，追求互利互惠，实现各参与方之间的互利共赢，在参与北极地区建设的过程中遵守当地环境、劳工标准，注重环境保护和资源开发过程中的可持续，坚决反对以破坏北极环境为代价的无序开发，建立北极可持续发展的长效机制，致力于北极的永续发展。其三，加强与北极原住民之间的语言、传统文化等领域的交流与沟通，尊重北极原住民的风俗习惯和语言文化，与北极原住民建立良好的合作关系，互相借鉴和分享在特殊自然环境中可持续发展的经验和技术，共享北极经济开发的红利，巩固中国进入北极地区的民意基础。其四，积极开展民间国际交流活动，包括涉及北极问题的文化交流、学术交流和传媒交流等，中国海洋大学举办的“中俄北极论坛”、中国极地中心举办的“中国北欧北极合作论坛”等交流活动都是较好的尝试。此外，中国还应积极参与国外举办的各种关于北极的交流研讨活动，如“北太平洋北极论坛”“北极对话”“北极圈论坛”等。

（二）深入研究现行的国际法依据

我国作为《联合国海洋法公约》缔约国，享有《公约》所规定的航道权益、资源权益、环境权益和科学考察权益。《公约》因其规制世界各国在所有海洋空间方面的国家关系，对于地球所有海洋区域具有法律约束力而被譽为“海洋大宪章”，其宗旨为国际海洋交通和和平利用海洋资源，在妥善顾及世界各国国家主权的情况下，为人类和平利用和开发海洋建立有效的法律秩序。根据《公约》的规定，北冰洋沿岸国拥有内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等多种管辖海域，但在此之外，北冰洋中央还存在公海和国际海底区域。虽然中国在北极不享有领土主权，但根据《公约》赋予的权利，我国在北冰洋公海海域享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道等权利，在国际海底区域享有资源勘探和开发等权利。尤为重要的是，《公约》的航行权规则为中国开发利用北极航道提供了法律依据。航行权作为《公约》的根本权利，北极海域域外国家的船舶在北极国家的北极海域领海范围内享有无害通过权，在北极海域中用于国际航行的海峡范围内享有过境通行权，在北极群岛的水域范围内享有无害通过权，在北极国家的专属经济区和公海范围内享有航行自由权。当前，北极航道的法律地位尚存争议。如果北极航道被国际社会最终判定为国际海峡，按照该公约第38条第2项“所有船舶和飞机均享有过境通行的权利，过境通行不应受阻碍”的规定，则不必经过相关沿岸国的同意和批准。如此，我国使用北极航道推进“冰上丝绸之路”适用过境通行制度。假如北极航道被国际社会最终判定为俄罗斯和加拿大的内水，按照公约第8条规定，依据直线基线法产生的海洋划界，使原来并未认为是该国内水的区域被认定为内水，那么外国船舶在此应当享有无害通过权。而俄罗斯和加拿大正是按照《公约》中的直线基线法，将东北航道和西北航道划为本国内水[15]，由此按照《公约》该条款规定，外国船舶在通过这类水域时应当享有无害通过权，如此我国船舶则无需事先通知或取得俄罗斯和加拿大的许可，能够迅速地和连续不停地通过北极海域的东北航道和西北航道。

我国作为《斯匹次卑尔根群岛条约》缔约国，在斯匹次卑尔根群岛领土及领水内享有自由进入群岛及其周边水域，开展科学和经济活动等众多权利。《斯约》是北极国家与非北极国家就解决北极斯匹次卑尔根群岛的主权问题达成的多边合作条约，中国于1925年加入该条约。斯匹次卑尔根群岛位于北极冰封区外，在巴伦支海与格陵兰海之间，是北极航道的中转站。斯匹次卑尔根群岛作为北极海域位置至关重要的群岛，可以作为往来通行船舶的中转港和物资补给港，为通航船舶提供停靠、补给、物资供应、设备维护等服务。《斯约》第3条规定“缔约国国民，不论出于什么原因或目的，均应享有平等自由进出第1条所指地域的水域、峡湾和港口的权利”。据此，中国作为缔约国，享有在斯匹次卑尔根群岛的自由通行权和停靠权。该条约赋予我国在斯匹次卑尔根群岛的各项权利具有重要意义，其中停靠权和自由通行权是我国实现潜在的北极航道权益的重要补充。在当前北极航道的补给港和转运港不足的情况下，以《斯约》为基础拓展我国北极权益，积极参与斯匹次卑尔根群岛的港口建设、航道利用和能源开发，是我国较为可行的战略选择。《斯约》赋予我国在斯岛港口的停靠权，使我国有权将斯匹次卑尔根群岛作为北极航道上重要的物资补给港，成为我国介入北极事务的突破口，对我国推动“冰上丝绸之路”和利用开发北极航道具有重要意义。

（三）充分运用现行国际法赋予的权利

中国作为北极利益的攸关方，在参与北极事务的过程中，不仅要有坚实的国际法法理依据作为支撑，还应考察北极地区存在的相关治理机制，评估开发利用北极地区的战略环境，充分运用现行国际法赋予的众多合法权利，进而寻找中国参与北极事务的可行路径。从国际法的角度看，中国依据《联合国海洋法公约》在北极地区享有诸多合法权利。现行的《公约》将整个海洋分为内水、领海、群岛水域、专属经济区、大陆架、公海等具有不同法律地位的海域，同时规定了沿海国和内陆国的权利义务，以及海洋争端解决的原则等一系列有关海洋利用的法律制度，是人类历史迄今最完整、最全面也最有实践性的海洋法典[16]，是我国在推进“冰上丝绸之路”建设、利用北极航道和参与北极事务的最根本国际法基础。美国、加拿大、俄罗斯、丹麦和挪威等北冰洋沿岸五国在2008年发布的《伊卢利萨特宣言》，认为没有必要发展新的北极治理国际机制，宣告将在已有《公约》框架下和平解决纠纷。我国作为《公约》的缔约国，享有在北极海域航行、科研和从事资源勘探开发活动的权利。随着《中国的北极政策》白皮书的推出，我国在应对北极事务方面的原则更加明确，即在尊重北极国家主权、主权权利和管辖权的基础上，维护以现有国际法为框架的北极治理体系。鉴于我国在建设“冰上丝绸之路”的过程中，目前主要使用在俄罗斯实际控制下的东北航道，我国对东北航道的利用主要集中在航行权利，而以《公约》为基础的北极治理体系运作良好，那么通过维护现有的《公约》规制，充分行使《公约》规定的航行权利，是我国建设“冰上丝绸之路”的权利基础。

随着北极航道通航条件的日益好转，国际社会对于北极航道的法律地位争议将更加激烈，在可预见的未来，俄罗斯、加拿大一方与美国、欧盟另一方，在北极航道的相关法律争议还将持续下去。我国作为世界第三大航运国，支持美国和欧盟将北极航道划定为国际航行海峡，更有利于我国对北极航道的利用，但顾及俄罗斯和加拿大对北极航道由来已久的实际管辖，未来两大航道受到俄、加两国直接管辖的可能性极大[17]。对于北极航道法律地位的争端，《中国的北极政策》白皮书主张“根据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法管理北极航道，依据国际法妥善解决北极航道有关争议”。俄罗斯和加拿大主张东北航道和西北航道分属其领土主张而产生航行管控，由此产生的争端我方可持异议，并依据《公约》赋予我国的航行自由来主张我国利用北极航道的权利，但这一争议可以搁置，留待以后通过双边或多边协议协商解决。在当前北极航道争议无法在时间内解决的背景下，俄罗斯提出与其他国家共同开发北方海航道，这使得“搁置争议、共同开发”成为我国利用北极航道，与各方共建“冰上丝绸之路”的最佳选择[18]。

（四）不断深化与俄罗斯等北极国家的合作

在我国建设“冰上丝绸之路”的过程中，目前成果最丰硕也最具代表性的是与俄罗斯在北极地区的合作[19]。俄罗斯是环北极大国，也是中国共建“冰上丝绸之路”的重要合作伙伴，中俄两国经过多年的共同努力，确立了全面战略协作伙伴关系，将中俄关系塑造成新型大国关系的典范[20]。俄罗斯在北极地区具有强大的冰区通航能力和管控能力，在保障北极地区安全的基础上，正在努力推动北方海航道的开发利用，积极修改国内法律法规以提升北方海航道的竞争力，借助北极地区的航道优势和能源优势推动国家复兴。在中国以“北极重要的利益攸关方”的定位，持续加强对北极事务的参与的背景下，中俄两国正积极推动“一带一路”和欧亚经济联盟进行对接合作，对此中国可以发挥自身在资金、市场等方面的优势，继续在三个重点方面与以俄罗斯为首的北极国家共同推进“冰上丝綢之路”建设，实现优势互补。

一是积极参与东北航道的开发和利用。东北航道作为连接西欧至东亚之间距离最短的海上航道，西起冰岛，经俄罗斯北方沿海，穿过白令海峡，比通过苏伊士运河从远东至西欧的传统航程缩短25%～55%航程。根据测算，一旦大规模通行东北航道，每年可节省533亿美元到1 274亿美元的海运成本[21]。2013年9月，中远海运集团所属永盛轮顺利靠泊荷兰鹿特丹港，成为第一艘成功经北极东北航道到达欧洲的中国商船。永盛轮的整个航程为7 921海里，航行为27天，比经过传统的马六甲海峡、苏伊士运河的国际航线减少2 800多海里的航程，航行时间缩短了9天。截至2017年，中远海运特运公司共派出10艘船舶，累计完成了14个北极航次物流运输任务。由此可见，北极航道的开发利用前景广阔，特别是东北航道有望开发成为一条新的连接欧亚、沟通太平洋和大西洋的重要海上运输通道，一旦北极航道全面开通，将给我国的对外运输和贸易发展带来供诸多机遇。

二是推进北极地区能源领域的共同开发。北极地区大陆架十分宽阔，自然资源极为丰富，分布着储量丰富的能源和矿产、生物、水力、森林等资源。根据美国地质调查局的报告推测，整个北极地区蕴藏着至少900亿桶石油、16.69亿立方英尺天然气和440亿桶液化天然气，相当于世界13%的未勘探石油、30%的未勘探天然气和20%的未勘探液化天然气[22]。北极地区不仅蕴藏着丰富的油气资源，依托北极能源开发的北极航道还有可能成为中国新的能源供应通道，能够有效提高中国进口能源供应的多元化程度，更有利于保障中国能源安全和经济安全。目前中国能源企业中国石油集团已经与俄罗斯最大的独立天然气生产商诺瓦泰克公司，在北极地区展开油气开发合作，联手共同开发的亚马尔液化气项目是现在世界规模最大的北极地区液化天然气项目。2017年12月，亚马尔液化天然气项目第一期正式投产，三期完全建成后每年可生产液化天然气1 650万吨与凝析油120万吨，届时会有大量产自北极地区的液化天然气装船，通过北极航道从俄罗斯亚马尔半岛向中国输送[23]，为中国提供长期稳定的液化天然气供应。亚马尔项目的成功是中俄能源领域合作的典范，表明中俄合作共同开发北极油气资源的新时代正在到来。

三是积极开展北极地区的国际科考合作与交流。北极地区在地理上属于极寒地带，生态系统极为脆弱，海冰变化对全球大气系统和海洋系统有持续显著的影响。北极地区的气候变化也对中国大陆产生直接影响，因此加大对北极地区气候环境和生态系统的科学研究投入顺理成章。2016年与2018年中俄进行了两次联合科学考察，完成了对东北航道拉普捷夫海、东西伯利亚海和楚科奇海的断面调查，填补了我国海洋地质、水文气象等相关研究的多项空白。北极地区既是科学考察的理想场所，也是技术突破的试验场。掌握必要的科学技术并进行持续的科技创新和积累，是进行中国对北极进行综合利用和应对气候变化的能力保障。加强北极地区的科考研究，有利于为中国在北极地区的航运、渔业、资源开发提供技术支撑。同时，鉴于北极独特的地缘政治环境和国际治理平台，积极推动北极科学考察、提升北极科技创新和积累，也是中国参与北极事务的有效途径。

（五）积极参与北极法律规则的制定，提升中国的北极话语权

作为北极地区的“利益攸关方”，中国应当积极参与联合国框架下的海洋立法合作与磋商机制，参与北极地区的制度建设和机制创设，提升中国在北极事务中的国际话语权，这对于中国推进“冰上丝绸之路”建设具有重大的意义。

鉴于北极地区现有的国际法律规范不健全，我国应当充分利用现有的北极治理国际平台，积极参与北极法律规则的制定，实质性地为北极地区的善治贡献中国力量，为推进“冰上丝绸之路”提出中国方案。第一，中国可以利用《公约》的缔约国会议，充分利用联合国框架下的多种海洋立法磋商机制，拓宽自身参与北极航道治理的途径，维护公海海洋航行自由以及开发利用海洋及其资源的权益，为我国未来在北极的“冰上丝绸之路”建设争取有利的空间。第二，北极理事会作为北极地区的高层次政府间论坛，是目前北极治理领域最具权威性的国际组织和主要平台，中国于2013年成为北极理事会的正式观察员国，这种身份赋予了中国参与北极事务的特殊身份和沟通渠道，为中国参与北极治理提供了一定的参与空间，中国可以利用这一身份参与北极理事会六大工作组的活动与会议，对北极沿海国的相关决策施加间接影响。第三，中国可以积极参与北极科学委员会、北极圈论坛以及北极前沿论坛等北极研究的国际平台，开展各种国际合作项目，以加强中国在北极地区的实际存在，创造性地发挥中国参与北极治理的能力[24]，更多地分担保护北极的责任和义务，以提升中国在北极事务中的话语权，为中国建设“冰上丝绸之路”创造有利条件。

当前，我国参加的涉北极多边条约包括《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《斯瓦尔巴德条约》《联合国气候变化框架公约》等。现有的国际法律规范并不能完全解决当前北极地区的争端，关于北极航道法律地位涉及主权权利、资源开发、环境保护等复杂问题，需要建立一个解决北极航道法律地位的法律机制来约束、规范、协调各个国家在北极地区的权益和行动，推动北极地区安全通航、环境保护和资源开发，科学开发北极、合理利用北极。北极航道通行权的问题未来可以参考《斯约》的模式加以解决，通过协调北冰洋沿岸各国和潜在的北极航道利用国，建立一个关于北极航道合理通行权的多边特别条约，承认俄罗斯对东北航道、加拿大对西北航道拥有主权权利，同时认定北极航道国际海峡的法律地位，世界各国拥有无害通过权和过境通行权，各缔约国在条约的约束下，形成普遍认可的通道航行规则，在主权国的管辖下相对自由地使用北极航道[25]。对此，我国应当坚持主张在《公约》框架下寻求问题解决，按照《公约》精神对 “冰封条款”进行合理扩展，在尊重北极国家依法对其国家管辖范围海域内行使立法权、执法权和司法权的基础上，要求北极国家保障各国依《公约》所享有的航行自由及利用北极航道的权利，推动北极航道合理通行权特别条约的缔结，在维护各国共同利益的基础上促进国际社会的合作，共享“冰上丝绸之路”的建设成果。

四、结论

“冰上丝绸之路”是“一带一路”的重要组成部分，也是“一带一路”的创新和突破。气候变暖导致北极地区资源的可开采性和北极航道的可通航性提升，北极航道和北极能源的价值日渐凸显。中国参与北极事务，与各国共建“冰上丝绸之路”势在必行。在此过程中，面临北极国家法律所带来的挑战。法律的功能在于定分止爭，国际法在形式上是国际社会植根于各个主权国家国家利益基础之上的共同利益的一种反映，国际秩序的建构带来了国际法的演进和发展。《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《斯约》等一系列国际条约和一般国际法适用于北极地区，赋予北冰洋沿海国在相应海域主权和管辖权的同时，也赋予其他北极域外国家在北冰洋海域的多种航行权利。因此，中国要实质性地参与北极事务，推动“冰上丝绸之路”倡议，需要遵守基于国际法的北极法律秩序，充分利用国际法律赋予的权利和现有的国际与区域合作机制，加强与北极国家的合作，提升中国参与北极事务的话语权，以实现在北极地区的长远和稳定发展。

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Abstract：The melting of ice and shortening of the ice period in the Arctic region caused by global warming have enhanced the strategic position of the Arctic route. In January 2018， the Chinese government released the white paper "China's Arctic Policy"， formally proposing to the international community a cooperative initiative to jointly build the "Ice Silk Road". At present， the construction of the "Ice Silk Road" is facing severe international legal challenges： the imperfect international legal system in the Arctic waters， the disputed jurisdiction of Arctic waterway， hinders of the domestic laws of Russia and Canada. For that， we should establish the principles of respect， cooperation， win-win， and sustainability， deeply study the basis of current international law， and make full use of the rights granted by current international law. We should also continue to deepen cooperation with Arctic countries， especially Russia， actively participate in the formulation of Arctic laws and regulations， and continuously enhance China's Arctic speech right.

Key Words： International Law;Ice Silk Road ; Arctic Shipping Routes;Legal Challenges; International Cooperation