基于风险因素识别的返贫预警机制构建

李会琴， 张 婷

(中国地质大学(武汉) 经济管理学院，湖北 武汉 430074)

贫困是制约社会发展的难题，也一直是我国经济社会发展中的重要工作。我国贫困经历了制度变革推动扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫及精准扶贫阶段，取得了举世瞩目的成绩[1]。自2012年至2019年底，我国农村贫困人口从9 899万减少到551万，贫困发生率从10.2%降至0.6%[2]。中国减贫方案和减贫成就得到国际社会普遍认可。然而随着我国减贫速度的放缓，返贫现象不断出现。据统计，2017年返贫人口为20.8万人，2018年为5.8万人，2019年为5 400人[2]。脱贫与返贫同时并存的问题已成为当今蚕食扶贫开发工作成果和阻碍脱贫攻坚取得胜利的顽疾[3-4]。

防止返贫和继续攻坚同样重要[5]。2020年是我国脱贫攻坚战收官之年，实现农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民做出的郑重承诺，必须如期实现[6]。然而，2020年新冠肺炎疫情的蔓延及其带来的不确定因素给我国脱贫攻坚带来了新的挑战和新的风险。要保持持续长效脱贫，摆脱返贫风险，需要构建防止返贫的返贫风险识别、信息反馈、风险干预、返贫阻断等机制，即返贫预警机制[7]。构建返贫预警机制，不仅可防范化解边缘人口、贫困人口的返贫风险，降低农户返贫的几率，更在一定程度上提高我国脱贫质量，确保现有扶贫、脱贫成果的可持续性[8]，对提高我国扶贫工作的质量、改变现有“边扶贫边返贫”的现状、推进我国持续减贫具有重要意义。

返贫现象的本质还是贫困。学界对于贫困的认识经历了经济角度[9-10]、社会视角[11]、发展视角[12]、能力视角[13]以及多维贫困视角[14-17]。对返贫的研究目前尚没有统一的评判标准，学者们多从收入水平识别返贫，强调返贫现象的过程性。如冉洋[18]、柯元[19]、邓永超[20]等人认为返贫是指已脱贫的贫困人口因某种原因收入再次回到贫困线之下的一种动态现象,他们经历了由贫困-脱贫-贫困的发展过程，这一概念属于狭义的返贫[21-22]。广义的返贫既包括脱贫人口再次陷入贫困状态的现象,又包括非贫困人口因受各种因素影响而沦为贫困人口的现象[21]。概括来说，返贫是指已脱贫人口因某些原因再次陷入贫困的现象，其认定标准是农户家庭人均年收入低于当年贫困线。返贫的原因是多样的、复杂的。宏观层面，我国农村地区贫困人口陷入“扶贫、脱贫、再返贫”怪圈的主要原因是经济脆弱性[23]、“主体—供体—载体”三者的不可持续性[24-25]。微观层面，返贫现象产生的根源在于返贫人口自身具有的脆弱性特征，人力资本才是解决贫困问题的决定性要素[7,13]。返贫现象的产生有时也是各方多种因素综合作用的结果，如王鑫[26]在对国家深度贫困县重庆城口县实地帮扶中发现，自然环境恶劣、基础设施落后、思想水平落后、低水平脱贫隐患及经济水平低下是该地返贫的主要原因。

对于返贫的治理，多聚焦于返贫现象发生后的补救措施。而返贫预警机制的构建也逐渐成为研究热点。范和生[7]在辨析贫困脆弱性的政策环境预警、自然环境预警、主体自身预警三种返贫预警类型的基础上，构建了由预警信息机制、组织预警机制、长效衔接机制、利益联结机制和考核监督机制组成的返贫预警机制。包宪国等[25]在对返贫现象生成诱因分析的基础上，构建了我国返贫预警模型框架，并提出以农户家庭人均纯收入测算返贫预警的级别，以此开展相应的帮扶措施。黄海棠等[27]在对防范返贫的长效机制研究中，深入挖掘了农村返贫现象的原因，并设计了返贫风险评估方法，然而未对构建返贫预警机制做进一步研究。由此可见，学界对返贫预警机制的研究已取得初步成果，还缺乏对返贫预警机制的整体性构建，并较少将边缘人口纳入其中进行动态考察。因此，在我国扶贫攻坚决胜的关键时期，需在返贫风险因素辨析、返贫风险人口精准识别的基础上，从返贫风险因子、信息监测机制、长效帮扶机制、利益联动机制和监督反馈机制五个方面构建返贫预警机制框架，为我国从根本上预防返贫现象提供理论支撑和借鉴。

一 返贫风险识别

有效识别返贫风险，构建返贫预警机制，才能有效阻断现有农村脱贫人口以及边缘人口的返贫风险，降低后期贫困治理的难度，巩固现有的脱贫成果。本文基于广义的返贫定义，认为返贫风险主要是指那些容易导致农民年收入大幅下降或年支出大幅上升的隐患问题，以致其人均年收入低于当年贫困线，从而造成返贫。我国返贫风险主要包括疾病、教育、自然灾害、老龄化以及自身发展能动力不足五个方面。

(一)因病返贫

因病返贫主要是指因患上慢性病、重大疾病甚至是残疾等原因导致返贫的现象。贫困人口因长期营养不良、生活习惯不健康、常年农耕劳作等原因导致身体健康状况较差，再加上一些地区医疗卫生条件差，居民较易患上高血压、糖尿病等慢性病，或是因药物缺少、无钱就医导致小病拖成大病最后患上重大疾病。身体健康水平的下降导致他们难以在劳务市场上获得稳定可观的收入，仅靠农耕所得的收入也较有限。而慢性病、重大疾病所带来的长期医疗费用支出却是农村家庭难以承受的沉重负担。并且若有家庭成员因外界不可抗力的因素造成身体残疾，由此给原本不富裕的家庭带来的经济压力会更大。2017年贫困人口中因病致贫返贫的占44%，是导致致贫返贫现象最主要的因素[27]。由此可见，疾病是极易导致农村脱贫人口以及边缘人口返贫的风险点。

(二)因学返贫

因学返贫主要是指因家庭子女接受非义务教育而导致返贫的现象。现如今，越来越多农村家庭意识到文化教育、知识技能的重要性，他们寄希望于提高子女的文化水平来带动整个家庭脱离贫困，阻断贫困代际传递。因此他们无条件支持子女的教育，甚至出现因供子女读书家徒四壁的情况。在我国九年义务教育阶段，个人需要承担的费用较低。而非义务教育阶段如中专、高中、大学个人承担的费用逐年增多。并且随着子女们教育周期越来越长，持续稳定的教育成本和子女生活支出使其日渐贫困，因而具有因学返贫风险，并且在短时间内难以通过自身能力实现稳定脱贫。

(三)因灾返贫

因灾返贫主要是指因发生自然灾害导致返贫的现象。我国是一个自然灾害多发的国家，并且具有灾害种类多、发生频率高和灾情严重等特点。我国贫困地区大多分布在海拔较高的山地、石漠化和沙漠化较严重的边缘地区，区域经济环境和当地基础设施都较薄弱，这些地区贫困人口的生存与发展困境本就受其所处的地理环境限制。而贫困地区地震、泥石流、干旱、沙尘暴、洪涝等自然灾害的多发，在破坏区域内公共服务设施、经济基础设施的同时，更为区域内的人口带来严重的财产损失和巨大的返贫风险。对于无灾不成年的云南省，2018年全省返贫6 544人，其中因灾返贫的高达53.3%[28]。由此可见，自然灾害是极易导致生态环境恶劣地区人口返贫的风险点。

(四)因老返贫

因老返贫主要是指因年龄渐长逐渐丧失劳动力而返贫的现象。目前我国农村人口老龄化现象较严重，青壮年劳动力多外出务工，滞留在农村的多为老弱妇孺。在农村的老人因年龄较大无法外出务工，只能通过在家务农勉强维持自身生计。随着年龄的增长，这些农村边缘人口逐渐丧失劳动力，抵御外界风险的能力直线下降，仅仅依靠自身能力难以保证其人均年收入超过逐年上升的贫困线，若政府社会救济、社会供养不及时则会快速进入贫困人口队伍中。并且随着我国农村人口老龄化的加深，越来越多的农村老人最终只能通过政府救济和社会供养来保证自身持续脱贫。

(五)自身发展能动力不足

因自身发展能动力不足返贫主要是指因受教育程度较低、缺少生存技能甚至“等靠要”思想严重而返贫的现象。很多地区的青壮年因知识水平较低、缺少生存技能，外出务工也大多只能选择卖力气的工作，自身致富能力不强，抵御外界风险的能力较薄弱。一旦因市场波动或意外原因失去工作，可选择的生计方式也较有限，收入的减少导致其难以带动整个家庭脱贫。更有甚者，因自身知识技能薄弱，也不愿卖力气务农务工，日渐丧失脱贫致富的斗志与决心，最终产生“破罐子破摔”和依靠政府社会救济的“等靠要”思想，欠缺自我发展的能动力。扶贫先扶“智”和“志”，这类农村脱贫人口以及边缘人口可通过相关激励措施提升其自身发展能动力，最终依靠自身能力实现持续稳定脱贫。

二 返贫风险人口识别

在返贫预警机制构建之前，还需解决的问题是如何精准长效识别返贫风险人口？精准识别并长期动态考察返贫风险人口是杜绝“边扶贫边返贫”的有效手段。返贫风险人口不仅包括现有贫困人口，还应包括家庭人均年收入虽超过当年贫困线，但长期徘徊在贫困线上、“数字化”脱贫以及抵御外界风险能力差的边缘人口。

返贫风险人口的认定标准是识别返贫风险人口的关键。当前，多数地区根据个体需求评估法划分贫困人口与非贫困人口，即农户家庭人均年收入是否达到当年贫困线，但是据此单一指标在识别贫困人口时颇受掣肘。本文采用将个体需求评估法和特征瞄准法相结合的方式，解决难以精准有效识别返贫风险人口的现实问题。特征瞄准法选用的指标通常具有清晰的边界，使得无返贫风险群体难以模仿，具有直观、快捷的优势[29]。将这两种方法结合运用可扬长避短，使返贫风险人口的认定标准更科学、有效。

在个体需求评估法中，仍选择农户收入指标是否达到当年贫困线为标准，由于物价上涨等原因我国现行贫困线每年略有上长，故采用农户家庭人均年收入是否达到当年贫困线的1.5倍为标准。在特征瞄准法中，根据返贫风险因子梳理出以下五个返贫风险特征指标：患重大疾病、慢性病或残疾；读书郎(接受非义务教育)；遭遇自然灾害；年龄达到60岁和其他重大意外变故。返贫风险人口的成功认定既要农户家庭人均年收入未能达到当年贫困线，又要其具有返贫风险，即其家庭中至少需具备1个返贫风险特征指标。对于“其他重大意外变故”的指标认定需由驻村工作队成员、村干部和村民共同裁决。对于认定成功的返贫风险人口将在次年加强风险监测和应对帮扶措施，化解其返贫风险。然后在次年年尾将再次对返贫风险人口和非风险人口核算人均年收入，依据其人均年收入是否达到当年贫困线的1.5倍，以及其家庭中是否至少具备1个返贫风险特征指标，划分下一年度返贫风险人口与非风险人口，实现及时将不符合帮扶标准的农户移除，同时将真正需要帮扶的返贫风险人口纳入进来，以此形成对所有返贫风险人口的长效动态精准识别如图1。

图1 返贫风险人口识别流程

三 返贫预警机制构建

在精准长效识别返贫风险人口后，即对返贫风险人口进行返贫风险信息监测，当返贫风险出现时开展长效帮扶措施及时阻断返贫风险。与此同时，还应对返贫风险人口实施利益联动机制，促进其稳定增收，增强其抵御返贫风险的能力。除此之外，返贫预警机制中还应包括监督反馈机制，确保此返贫预警机制顺利运行，巩固我国贫困地区脱贫质量。因此，本文从返贫风险因子、信息监测机制、长效帮扶机制、利益联动机制和监督反馈机制五个方面构建长效动态的返贫预警机制见图2。

图2 返贫预警机制框架

(一)信息监测机制

1.微观信息监测

对相关信息收集和处理是构建返贫预警机制的关键。建立微观信息监测中心，及时收集、处理可能影响农村返贫风险人口生计变动、生活质量下降等信息，并对其生活状况进行持续的动态监测，在返贫风险出现时及时化解。对农村返贫风险人口进行微观信息监测的客体主要是其健康状况、收支情况、思想意识、突发重大事件以及扶贫政策落实等因素，这些因素可直接引起农村返贫风险人口的收支变化。对农村返贫风险人口进行微观信息监测的主体主要是村民自身和村级扶贫干部，村民上报和村级扶贫干部排查以后经驻村工作队核实再向县级上报。确认后对其进行相应干预帮扶措施，阻断潜在返贫风险和实际发生返贫现象之间的关联。

2.宏观风险预警

在返贫预警机制构建中，还需对间接影响农村返贫风险人口收支变化的宏观风险因素进行预警。对农村返贫风险人口进行宏观风险预警的客体主要是自然灾害、气象灾害、村级扶贫产业经营状况以及突发卫生安全事件等，这些因素往往能对农村返贫风险人口造成普遍、严重的经济损失，属于重大返贫风险。对农村返贫风险人口进行宏观风险预警的主体主要是县级、市级、省级扶贫工作小组，政府扶贫工作小组需加强与农业部门、气象管理部门、卫生部门等有关部门协作，提前做好应对重大返贫风险的应急预案，防止宏观风险对已有贫困治理成果产生大规模的破坏。

(二)长效帮扶机制

1.医疗保障兜底

解决农村返贫风险人口“因病返贫”的问题，一方面要提高农村返贫风险人口的卫生意识和健康生活观念，完善贫困地区整体公共卫生环境和医疗卫生设施，杜绝贫困地区因公共卫生环境落后、医疗卫生资源欠缺等原因导致贫困地区居民因病返贫，从根本上降低贫困地区居民因病返贫几率。另一方面，在加强现有医疗保障兜底政策基础上，还需扩大现有医疗救助体系帮扶范围。我国目前已有针对贫困户患重大疾病的医疗救助体系，但对于在贫困线上徘徊、抵御外界风险能力不强的农村边缘人口而言，家庭成员患慢性病、重大疾病甚至因意外导致身体残疾产生的长期医疗费用支出，无疑是其难以承受的沉重负担。对他们而言返贫是迟早的事。因此需将农村返贫风险人口纳入我国医疗救助体系中，以便及时有效阻断农村返贫风险人口的返贫风险。

2.政策扶持

解决农村返贫风险人口“因学返贫”和“因老返贫”的问题，要充分发挥国家政策的扶持作用。目前我国对所有适龄儿童、少年强制实施免学杂费的义务教育，所以因学返贫主要是因家庭子女接受非义务教育造成，并且因教育周期较长而难以短时间内通过自身脱贫。我国在贫困治理进程中，对贫困户开展了多项补助政策，比如我国已有的“两免一补”(免杂费、免书本费，逐步补足寄宿生生活费) 政策对农村贫困家庭子女接受义务教育进行帮扶，对农村贫困家庭子女的非义务教育亦有奖助学金支持。但是对于农村边缘人口只能通过自身能力供子女读书，因而具有因学返贫的风险。一方面，国家在加强加大对贫困户子女非义务教育阶段的政策扶持之外，还应该将农村边缘人口纳入其中进行帮扶。另一方面，还要为此类农村返贫风险人口创造长期、稳定的务工机会，帮助其获得稳定收入，这是防止此类风险人口返贫的有效手段。而对于常年留守在农村，且随年龄增长逐渐丧失劳动能力的返贫风险人口而言，在发挥农村最低生活保障和五保供养兜底机制作用的同时，还应鼓励老人的子女共同承担赡养老人义务，社会和家庭共同着力消除因老返贫现象。

3.激发内生能动力

激发贫困人口自身积极性和能动性才是保障其长效稳定脱贫和遏制返贫现象的根本。为应对农村返贫风险人口自身发展能动力不足的问题，贫困地区政府应通过发展教育、开展职业技能培训、提高思想观念等措施来“扶智”，提高农村返贫风险人口自我脱贫的内生能力。同时，政府应将“有条件现金转移支付(CCTs)”应用于当地贫困治理中，CCTs主要内容是受益人在接受贫困救助时需承诺承担起某些家庭义务[30]。在我国贫困治理进程中，政府需对农村返贫风险人口的某些现金补贴项目增设一定条件来“扶志”，将某些现金补助项目同人力资本指标相结合。比如享受非义务教育阶段奖助学金补助的学生，其家庭中必须要至少一位有条件外出务工者外出工作。以此来鼓励此类农村返贫风险人口稳定就业，激发此类农村返贫风险人口自我脱贫的内生能动力。

4.应急帮扶措施

对于无法及时防范且已对农村返贫风险人口或当地扶贫产业造成重大经济损失的返贫风险，比如洪涝等自然灾害、新冠肺炎疫情，政府需制定系统的应急帮扶措施，对农村返贫风险人口以及农村扶贫产业等启动应急帮扶措施。如为生活收支波动较大的农村返贫风险人口提供资金、物资帮扶，帮助其渡过难关；对遭遇农产品滞销、生产成本上升等困境的农村扶贫产业，提供拓宽农产品销售渠道、低息贷款、税收减免等方面的帮助与支持，确保农村扶贫产业获得稳定持续收入。系统的应急帮扶措施旨在防止返贫风险人口进一步加深贫困或返贫，降低无法及时防范的返贫风险对现有贫困治理成果的蚕食。

(三)利益联动机制

1.企业带动就业

解决返贫风险人口就业是带动其稳定脱贫的重要途径。政府应充分发挥企业带动返贫风险人口就业的主导作用，进一步弥补政府扶贫力量的不足。首先，政府应对吸收周边返贫风险人口就业的企业，按吸收数量给予税收分级优惠或一定比例补助，激发企业参与当地扶贫的积极性。其次。政府应加强与周边企业合作，发起各类扶贫专项行动，为无条件离家外出务工的返贫风险人口如农村留守妇女、残疾人等，长期提供如代加工之类的工作机会。最后，政府应在多方面出台有关政策或提供便利支持，帮助积极参与扶贫事业的企业进一步发展。

2.发展多元化产业

产业扶贫自20世纪80年代开始实施以来，就在开发式扶贫阶段发挥着重要作用。进入精准扶贫脱贫攻坚阶段后，产业扶贫在我国贫困治理进程中发挥的减贫作用和减贫效果愈发明显。在实施精准扶贫战略中，各地区按照国内外市场需求，充分发挥本地资源优势，开展规模化、标准化、品牌化和市场化建设的“一村一品”产业。“一村一品”现在已是贫困地区开展扶贫开发、帮助农民脱贫致富的重要途径。因此，贫困地区政府也应在当地引进发展多元化产业、培育村级扶贫集体经济，在优先带动农村返贫风险人口就业脱贫的同时，村级扶贫集体经济收益也以分红形式反哺给农村返贫风险人口。使农村返贫风险人口实现收入多元化，增强抵御外界返贫风险能力，带动当地返贫风险人口长效稳定脱贫。

3.发挥金融扶贫作用

自20世纪80年代开始，我国探索以信贷支持贫困地区发展的金融扶贫模式，金融扶贫以市场化机制配置金融扶持资金，变革了政府对贫困人口“输血式”的扶贫模式，也为贫困地区和贫困群体的脱贫致富提供了新路径。因此，对于有贷款意愿、发展能力、知识技能和一定还款能力的返贫风险人口，政府应和当地金融机构联合为此类人群提供小额信贷、低息贷款等资金支持，解决农户因缺资金无法发展的困境。而对于有贷款意愿、发展前景和一定还款能力的微小型企业，政府也应联合当地金融机构为其提供专项扶贫贴息贷款、低息贷款等资金帮扶，使其长效发挥扶贫带动作用，让贫困地区真正有造血能力。

(四)监督反馈机制

在返贫预警机制中，还需接受社会全体公民的监督和意见反馈，实行全民监督反馈。通过广泛的监督和意见反馈，促使返贫预警工作取得实效，避免扶贫干部渎职、失职，扶贫政策落实不到位等情况的出现。在返贫预警的监督反馈机制中，首先要借助信访和市长信箱等互联网方式充分发挥社会群众的监督和意见反馈作用。与此同时，由县级、市级、省级相关部门定期派出工作组进行家访，对返贫预警机制中的返贫风险识别、返贫风险人口认定、监测信息反馈、帮扶政策落实等环节进行监督检验，并对各项环节的执行效果进行评价反馈，发现问题及时整改，确保防止返贫过程中各项工作落到实处。对工作组巡查中发现的失职行为，须及时纠正、严肃问责，确保真扶贫、高质量持续脱贫。