战略性矿产全球配置能力研究

范振林， 李 晶， 刘文敏

(1.中国自然资源经济研究院 权益所，北京 101149； 2.自然资源部 财务与资金运用司，北京 100812； 3.中国石油大学(北京) 理学院，北京 102249)

近年来，美国、欧盟、英国等相继发布了关键矿产战略或清单，其目的主要是解决经济和军事面临的战略脆弱性问题。如COVID-19疫情期间，美国明尼苏达州将矿业列入“关键制造业”之列，属于“必需品”，不受“居家令”(Stay at Home order)的限制；澳大利亚则将矿业列为疫情期经济复苏的关键。可见战略性矿产对一国或地区的发展与稳定极其重要，因此进行战略性矿产全球配置能力研究，对我国经济发展与社会稳定具有重要的现实意义。

国外对战略性矿产的研究起步较早，主要集中在战略性矿产的概念和供应安全评价方面[1-2]，相关策略较为完善，管理机构相对齐全，评价方法也更成熟。我国学者的研究相对较晚，角度多是分析主要发达国家关键矿产战略，总结出对我国战略性矿产发展的启示。如张小陌[3]、陈其慎[4-5]等研究美日矿产资源战略储备制度，提出从明确立法、强化意识、加强矿产地储备等三个方面完善矿产资源战略储备制度；余韵[6]、郭晓茜[7]研究了国外关键矿产的评价方法，指出深化相关政策研究才是战略性矿产评价亟需解决的问题。少数学者侧重某一方面对中国战略性矿产进行探究，如王东方[8]等分析了我国13种战略性金属矿产面临的供应安全和保障问题；颜玲亚，陈正国[9]等分析了我国石墨矿产相关的产业政策，针对存在问题提出找矿增储建议；汪灵[10]重点分析了战略性金属矿产的重要作用，提出增加战略性非金属矿产目录的建议；周艳晶等[11]研究了战略性新兴产业形势，提出加强技术创新和构建多元化供给格局的对策。

本文结合全球一体化背景，系统梳理全球战略性矿产供需格局与治理现状，全面分析中国战略性矿产现状与全球配置面临的机遇、差距、挑战，提出合理性建议，以期提高我国战略矿产全球配置能力与话语权。

一 概念界定

(一)战略性矿产

从国际看，美国、英国、欧盟等发达国家和经济体通常用战略和关键矿产、关键材料、战略材料、关键原材料等[12]，来界定那些主要由于短缺而对国民经济发展和国防安全具有战略性影响的矿产资源，特别是指那些主要依赖非友好国家和不稳定地区供应，从而面临较大供给中断风险的矿产资源。美国最新的关键矿产清单包括35种矿产，欧盟资源清单包括27种，英国风险矿产清单包括41种，美国、欧盟和英国的关键矿产清单合计50种矿产，具有较高的重合性，有16种被3个国家和地区同时认定为关键矿产，占32%；有15种同时被两个国家或地区认定为关键矿产，占30%。

从国内看，战略性矿产是国家资源安全的核心和关键，具体是指对国家经济、国防和战略性新兴产业发展至关重要，或同时是我国具有比较优势可以调控国际市场，或同时是短缺、存在较大供给隐患的矿产资源。2016年国务院批准发布的《全国矿产资源规划(2016—2020年)》，提出了我国首个官方战略矿产目录，列出24种战略性矿产，包括6种能源矿产：石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀，14种金属矿产：铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆，4种非金属矿产：磷、钾盐、晶质石墨、萤石。24个矿产目录中既包括石油、铜、铁、铀等短缺矿产，也包括稀土等优势矿产。

总体而言，战略性矿产既包含了维护国家安全、社会稳定发展、科技长期进步、生态平衡可持续等要素，还蕴含国家间角力、国际话语权的内涵，其定义与涵盖矿种是随国际关系变化、科技发展趋势、国家意志转移而动态调整的[13]。不同国家的战略性矿产目录不完全相同，但存在交集。

(二)全球配置能力与话语权

全球化背景下，一国或地区都会受到资源禀赋有限性的约束，需与其他国家或地区进行资源贸易，这就涉及全球配置能力与话语权两个概念。战略性矿产全球配置能力，是一个国家或地区通过经济、政治、外交、军事等手段，对全球范围或关键地区的战略性矿产及其市场交易和运输通道进行有效控制的能力。反映了该国或地区协调全球资源来优化本国或本地区的资源配置，保障经济可持续发展的能力，也反映了该国或地区对全球经济发展的影响力。战略性矿产全球话语权，是指在全球开采、加工、贸易、运输等领域通过表达主张和立场而形成的影响力，但其本质上仍是对全球战略性矿产治理规则和规制的掌控力。配置力与话语权高度相关，配置力是话语权的基础，话语权则是配置力的延伸和具体体现。

二 战略性矿产全球供需格局和治理现状

(一)全球供需格局

1.开发潜力较大，空间分布不均，供应格局重塑

从全球来看，2018年大多数战略性矿产储采比大于20年，其中石油储采比在50年～100年，钴、锆、铬、锰、铜、镍等储采比在20年～50年，且随着新增探明储量，供应基本可以满足需求；仅金、锑2种矿产的储采比低于20年，可能出现供应紧张。资源总量较为充足，但空间分布不均。2018年，煤炭、石油、铁、铜、镍、钴、铀等矿产生产集中度分别为70.9%、46.2%、77.2%、53%、62%、75.3%和76.2%。全球一半以上的钴和铀储量集中在刚果(金)和澳大利亚，48%的铜矿储量集中在智利、澳大利亚、秘鲁、赞比亚四国，63%的铁矿储量集中在澳大利亚、巴西、俄罗斯三国。目前，全球能源格局正加速调整：澳大利亚、南美洲已是全球重要的矿产资源供应地；非洲、东南亚等国家正在成为重要矿产资源供应地；美国油气自给率(15%)全球最高，由净进口国变为净出口国。

2.矿产需求分异，总量缓慢增长，需求结构分化

目前，发达国家已进入后工业化时代，矿产需求已呈现下降趋势，但随着高新技术产业规模继续扩大，对部分金属矿种的需求还会增加。新兴经济体加快推进工业化，拉动全球战略性矿产需求持续增长。我国传统制造业已陆续进入产能峰值平台期，对战略性矿产的需求将高位趋稳。不同矿种的市场需求出现结构性分化，石油、铜、铁矿石、铬、锰、镍等大宗矿产需求总量较大但趋于稳定，而与战略性新兴产业和国防军工发展高度相关的矿产，如钴、铀、铌、锆、锑、硼等，需求持续较快增长。

3.矿产供需分离，海上通道集中，存在安全风险

全球战略性矿产供需分离格局，导致大宗矿产的大规模长距离长周期运输。船运运量大、运费低、不受公路和铁路限制，成为国际矿产贸易的主要运输方式。国际海上通道的战略性节点包括马六甲海峡、霍尔木兹海峡、苏伊士运河和波斯湾等。这些“咽喉”要道由于地理位置特殊，往往易受到国际经济、地缘政治、局部冲突等影响，尤其存在通道单一、运输和运营安全风险程度高等弊端，是大宗战略性矿产海运安全是否通畅的关键(表1)。

表1 全球海上重要矿产运输通道

(二)全球治理现状和特征

1.不同类别战略性矿产的全球治理有较大差异

能源类国际组织架构相对健全，例如石油输出国组织(OPEC)、国际能源署(IEA)、能源转型委员会(ETC)、国际能源论坛(IEF)等，但非能源矿产治理的组织架构尚未形成，现有治理机制主要是政府间矿业论坛(IGF)、采掘业透明倡议(EITI)等非政府组织。世界贸易组织(WTO)、国际投资争端解决中心(ICSID)等对战略性矿产的全球治理也有重要影响。近年来随着国际矿业争端仲裁事件的增加，建立完善战略性矿产的国际治理机构较为迫切。

能源类矿产治理规则较为完善，非能源矿产治理规则尚未完全形成。目前，仅WTO相关规则对矿物贸易作出相关规定，我国就曾因铝土矿、萤石、稀土等矿物出口管制而被欧美国家投诉。“原材料案”和“稀土案”也集中体现了欧美等国等利用多边贸易体系主导权，倒逼其他国家放开优势金属资源供应的现象。总体上，专门的、具有广泛代表性的全球非能源矿产治理规则尚未完全形成，这也为新兴经济体留下了较大对接空间。

2.矿产资源全球治理目标呈现多样化态势

矿产资源全球治理主题十分广泛，既包括资源主权、保护、贸易和投资等传统议题，也涵盖矿产资源开发利用的决策透明、生态安全、人权等新议题，同时新议题在全球矿产治理的主导地位逐渐扩大(表2)，其中全球能源矿产治理关注集中在能源安全、气候变化及国际能源争端。全球治理需注意战略性矿产开发利用和生态环境保护并不兼容，除锂、铍和稀土等少数矿种外，大多数战略性矿产处于共伴生状态，其开发利用对生态环境的影响极其复杂，导致生态环境规制对开发利用的约束增强，资源开发与生态环境保护不协调问题凸显。

表2 战略性矿产全球治理的主要领域和治理机制

3.发达国家居于主导地位，持有较大话语权

发达国家在全球战略性矿产市场定价机制中依旧居于主导地位，利用期货交易掌控大宗矿产品定价权和交易规则。代表性期货市场包括有色金属期货、贵金属期货和能源期货市场，如美国纽约金属交易所及洲际交易所(ICE)，交易品种涉及能源、金、铜、铝等；英国伦敦金属交易所(LME)，交易品种涉及铜、铅、锌、钨、钼、锡、锑、镍等。同时发达国家依托金融资本优势在国际大型矿业公司持股，强化对全球战略性矿产的控制权。如2018年进入全球福布斯榜单的80家石油公司中，美国金融机构持股的有44家。美国金融机构还在必和必拓、力拓、淡水河谷和三井物产株式会社持股，比例分别为46%、44%、20%和25%。

三 中国战略性矿产资源状况

(一)矿产资源总量丰富，主要能源矿产人均拥有量较低

至2018年底，中国已发现矿产173种，探明储量的矿种从十几种增至162种，矿产资源储量大幅增长，成为世界上少数几个矿种齐全、矿产资源总量丰富的国家。煤炭、钢铁、十种有色金属等主要矿产品产量跃居世界前列，成为世界最大矿产品生产国。《BP世界能源统计年鉴》显示，2018年中国能源消费增速由2017年的3.3%增长至4.3%，过去十年的平均增速为3.9%。2018年，中国仍然是世界上最大的能源消费国，占全球能源消费量的24%和全球能源消费增长的34%。中国人口基数大，全国能源消耗量多，据国家统计局数据，2016年前全国能源生产与消费缺口较大，近4年内全国能源生产与消费缺口维持在9亿吨标准煤左右，全国能源缺口持续增大(图1)。人均能源生产量与消费量缺口也在持续增大，至2016年人均能源缺口已超过600千克标准煤。

图1 全国能源生产消费状况

(二)主要能源矿产依托进口，个别金属矿产出口量大

中国积极实施对外开放，已成为世界最大的矿产品贸易国。较大的能源生产消费缺口，使中国每年进口大量煤炭、原油等能源，中国对进口能源依存度较高。中国原油进口量十年来持续增加，2019年中国原油进口量高达5×108t(图2)。据统计，2019年24个战略性矿产中，有6个矿产对外依存度大于等于60%，其中石油对外依存度高达70%，铬、镍、铁、铜、铝对外依存度分别高达97%、94%、80%、80%、60%。较高的对外依存度亟待引起对能源安全风险的高度重视。

2018年，中国稀土、石墨、重晶石出口量全球第一，出口流向地主要为美国、欧盟等地。美国稀土消费全球最高，占全球稀土消费60%，其80%的稀土金属和化合物从中国进口。欧盟稀土进口依存度接近100%，主要从中国进口。美国石墨进口依存度接近100%，从中国进口1.7×104t，占其进口总量的24.2%。欧盟自中国进口石墨5.3×104t，占总进口量的65.9%。全球最大的重晶石消费国美国，其消费的63%依靠中国进口。

图 2 煤、原油进口量柱状图

(三)固定资产投资萎缩，矿业发展受限

全社会固定资产投资金额逐年递增，但自2013年开始采矿业固定资产投资逐年下降，至2017年采矿业固定资产投资减少至不足1万亿元，甚至低于农、林、牧、渔业的二分之一。且采矿业固定资产投资占全社会固定资产投资的比重很小(图3)，且呈现逐年递减趋势，至2017年占比低于1.5%。随着我国采矿业固定资产投资下降，生态环境保护要求提高，我国矿业发展受限，积极性不高。

图3 采矿业全社会固定资产投资

(四)战略性矿产资源禀赋状况

我国稀土、钨矿、锑矿、钼矿、锗矿储量均为全球第一，石墨、萤石储量为全球第二，重晶石储量为全球第三。24个战略性矿种中，多数矿产查明资源储量明显增长，个别矿产储量下降，资源禀赋向优发展。据统计，2018年，晶质石墨、天然气、锂矿、页岩气、铜矿、萤石、镍矿、天然气、钨矿、金矿、煤矿、锑矿11种矿产查明资源储量均有明显增长，涨幅大于或等于2.5%；磷矿、钾盐、铬铁矿3种矿产查明资源储量小幅下降(表3)，其中我国已探明稀土储量占全球储量的37.7%，供应量占全球供应量的80%以上，且稀土产业链完备，尤其是在开采与提炼环节，中国积累了很大优势，应着力培养相关产业竞争力。

表3 中国战略性矿产查明资源储量变化情况

四 面临的机遇、差距与挑战

(一)机遇

1.推进实施“一带一路”战略，战略性矿产配置能力不断提升

“一带一路”战略构想指出了中国提高全球资源配置能力之路，闯出一条新的适合中国扩展对外经济活动的路径。自实施“一带一路”战略以来，我国采矿业对外直接投资一度占据主导地位，2013年达到248.1亿美元峰值。目前我国矿业海外投资项目已遍布全球，拥有海外油气项目200多个，非油气矿山项目300多个，涉及金、铜、铁矿石、铀、镍等战略性矿产。拥有石油权益产量1.6×108t，相当于国内产量的85%；铁矿石权益产量接近2×108t，相当于国内产量的40%以上(折算成铁精粉)；铜矿权益产量为110多万吨，占全球产量的5%，相当于国内产量的70%；钴矿权益产量3.5×104t，占全球产量的25%。

2.积极参与全球治理，战略性矿产全球治理话语权不断提升

中国主动参与全球矿产治理体系变革并积极发挥引领作用。主动落实联合国千年发展目标和可持续发展议程，加入联合国涉矿组织和公约，参与矿产资源领域的全球治理倡议，发布《中国对外矿业投资社会责任指引》。积极参加南非国际矿业大会(Mining Indaba)、加拿大勘探与开发者协会年会(PDAC)、澳大利亚勘探商与交易商大会(Diggers & Dealer Conference)、智利国际矿业展览会(Expomin)、国际能源论坛(IEF)、国际地质大会(IGC)等全球大型矿业论坛，并将矿产治理议题纳入“一带一路”国际高峰论坛和中国国际矿业大会议程等，在提升战略性矿产全球治理话语权上取得积极进展。

(二)差距

1.全球配置力与发达国家存有差距

美英等国的全球资源扩张已达数百年，其通过金融、市场、政治、军事、规则等多种手段，对油气、铁铜铝等大宗矿产和战略性新兴矿产的全流程利益链条进行干预、占有或控制，并利用资源控制、开发利用、通道管制、市场操控等方式影响全球大宗矿产的定价走势和经济格局。如美国地质调查局提出矿产品供应风险(SR)评估新方法，并运用于2007—2016年10年间的52种矿产品，旨在评价供应中断对美国制造业构成的风险大小。我国尚未进入国际主要战略性矿产市场运作的核心，且缺乏顶层设计和整体战略，海外权益比重较低，配置力与话语权还有限。

2.安全保障措施实施差距

西方国家和联合国相关机构将战略性矿产开发利用保护提高到战略高度。如联合国环保署制定了战略性新兴矿产名录清单。美国较早就建立了完整的战略与关键矿产安全保障体系，2017年美国以总统令形式发布《关键矿产清单》《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》。欧盟发布《欧盟原材料2050愿景与科技和创新路线图》，并不定期更新关键原材料清单。日本发布《稀有金属保障战略》，综合考虑资源条件、技术现状与工业发展需求，优选出31种战略性关键矿种。澳大利亚政府发布《关键矿产战略2019》白皮书，提出24种优势关键矿产清单，并对战略性矿产实行分类管理。加拿大发布《矿产和金属规划2019》，提出包括提高全球矿业领导力等六大战略重点。我国战略性矿产问题虽已上升到国家战略高度，但亟待揭示战略性矿产需求、供给、生态、循环、管理等基本规律，细化覆盖权益维护、勘查开采、技术研发、利用保护、国际贸易、海外供应等全过程系统性的应对策略[15-17]。

(三)挑战

1.海外供应通道安全风险增大

我国是世界矿产进口第一大国，许多战略性矿产进口运输通道途经地缘政治敏感地区或战略要冲，如69.1%的石油、31%的天然气、93.9%的铬矿、95.1%的锡矿、98%的钴矿、68.5%的锆矿经由马六甲海峡，占进口总价值68.1%的矿产途径南海地区。美国先后实施“亚太再平衡”“非洲新战略”和“印太战略”，并加强在我国南海地区的军事部署，加剧了我国海运通道的安全风险。为应对国际冲突可能导致的通道安全风险，亟需构建多元化通道以确保运输安全，并健全主要战略性矿产的动态储备体系和应急保障机制。

2.资源民族主义抬头加剧海外投资风险

21世纪以来，盛行于20世纪60年代的资源民族主义以新形式重新抬头，控制外商矿业投资自由度是主要表现形式。随着我国海外矿产投资的增加，西方国家竭力遏制我国正常投资，使得一些资源生产国利用资源国有化、提高特许使用费、资格审查、企业社会责任、土著人权利、生物多样性、环境保护、收益公平、限制或禁止出口等手段，阻挠已达成的生产或贸易协议，干扰项目建设和生产经营活动，致使我国海外投资风险增加，权益无法得到保障。

3.全球矿产治理向非经济领域聚焦

近年来，全球矿产治理的关注点逐步向矿业领域的透明、人权、环境、腐败等非经济问题转移，话语体系发生明显转变，而我国则主要关注战略性矿产的供求失衡、投资收益、价格垄断等经济问题。关注点和语境上的结构性反差，使得我国在全球矿产资源治理体系中处在“发达国家遏制、发展中国家担忧”的两难境地，难以发挥应有的引领作用。

五 建议

基于我国基本国情、资源禀赋和市场需求，着眼于提升战略性矿产全球控制力与话语权，按照“坚守底线、主动作为、分类施策、系统发力”的基本思路，围绕战略性矿产的权益维护、地缘政治、供需能力和产业发展，提出如下建议。

(一)尽快制定实施战略性矿产安全战略

一是将战略性矿产安全问题纳入国家安全战略，加强自然资源、发改、财政、外交、国防等部门统筹协调，增强安全供给和保障能力，并“强监管严执法”，加强监管和违法查处，建立惩戒“黑名单”，多部门联合打击污染环境、破坏生态、乱采滥挖、无证勘查开采、超层越界开采的行为。二是建立涵盖战略性矿产勘查、开采、冶炼、加工、利用、回收、储备和市场的全产业链技术体系、产业体系和政策支撑体系。在政府指导下，通过行业协会协调战略性矿产海外投资、全球采购以及优势资源出口，避免国内企业之间在海外盲目竞争。三是研制战略性矿产安全应急预案，定期开展安全和绩效评估。

(二)开展战略性矿产储备与清单管理制度

一是扩大储备品种和规模，建立以矿产品储备为主、产能产地储备为辅的战略性矿产资源储备体系。加强石油、天然气和铀矿等战略性矿产品储备力度，着重加强铌、钽、铍、铼、锆、钴等国防军工产业和锂、镓、锗、铟、萤石、高纯石英等战略性新兴产业所需资源储备，主要用于提供原材料和防范市场供应中断风险。二是适度开展产能产地储备，保障国内资源稳定和可持续供给。制定《矿产资源储备法》，改进矿产储备管理、协调和运行机制，提高收储、释放、退出效率。三是建立健全战略性矿产目录管理制度，动态厘定和及时发布我国战略性矿产清单目录，研究制定实施目录清单的配套政策措施，定期或不定期开展战略性矿产价值核算、安全评估和监测预警工作。

(三)参与全球战略性矿产治理体系变革

一是利用我国市场规模巨大、产业配套体系完整、金融投资能力较强和政策调控有力的综合优势，以国家政治、外交影响为依托，强化政府、企业、行业协会的协调沟通能力，提升我国在全球矿产品市场规则制定中的影响力和话语权，建立更加公平合理的国际矿产品市场体系和规则。二是构建运转通畅的战略性矿产海外投资管理协同机制。在非洲和中亚地区，充分发挥基础设施建设、文教卫生援助、资源开发、产业发展、金融支持等协同效应，通过收购矿权、绿地投资、合资开发、参股控股等形式获取资源和矿权份额，发展矿产资源深加工，延伸产业链条。在澳大利亚、加拿大和南美，采取联合开采方式，分享矿业开发红利，建立长期贸易关系，保障国内资源供应。三是鼓励发展大宗矿产品国际采购期货交易。鼓励国内发展大宗商品交易所，开展大宗矿产品国际贸易的期货交易，适机建立特色期货市场，扩大交易主体范围、丰富交易品种，增强期货市场的价格发现和保值避险功能，打造大宗矿产品国际定价中心。

(四)增强我国战略性矿产全球治理话语权

一是加入并对接拓展战略性矿产全球治理机制，如矿业、矿产和可持续发展政府间论坛(IGF)、采掘业透明度倡议(EITI)、联合国化石能源和矿产储量及资源分类框架(UNFC)、矿产储量国际报告标准委员会(CRIRSCO)、澳大利亚JORC规范、加拿大NI43—101标准等，在制定全球治理规则、创新治理工具上发挥更大作用，提供中国方案。二是加强矿产国际人才培养，支持国内矿业企业进入各类国际矿产行业组织，适时发起矿产领域的新主张、新议题、新倡议，为我国引领全球矿产治理创造有利条件。三是积极参与国际矿业仲裁和矿业企业社会责任建设，从规则“接受者”向“制定者”转变[18]。