当代行政法上的信赖保护原则分析

2020-09-07朱志强

法制与社会 2020年24期

关键词行政法信赖保护原则行政行为

作者简介：朱志强，广东凯行律师事务所，主任，研究方向：行政法（参政议政）。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.226

在众多国家的法律体系中，我们都能看到信赖保护原则的影子。在我国《行政许可法》中明确了信赖保护原则，这就表明信赖保护原则得到了人们的重视与关注。信赖保护原则在《行政许可法》中得到体现，也从侧面反映了我国公民对政府伦理性要求的提高。当代社会中，人们更加关注政府的信用、善意，这就是人们对道德与伦理的要求。但是即便在当前的法治社会中，仍存在一部分行政机关无法依法行政的问题或者无视法律的情况，造成权利滥用。

一、当代行政法中信赖保护原则的涵义

信赖保护原则，是指行政相对人对行政机关行使行政权力的正当合理信赖给予保护，各行政机关不能对已经生效的行政行为擅自进行人为改变，对于需要做出改变的行政行为，需要根据实际情况赔偿行政相对人的损失[1]。民法中的诚信原则，是信赖保护原则建立基础。诚信原则，就是要保证民事主体双方在履行义务或是行使权利时讲究信用、恪守诺言。随着社会经济的不断发展，诚信原则的体系化特征更加显著，在行政管理领域也衍生出诚信制度，而信赖保护原则就是诚信原则在行政管理中的具体运用。

在行政法中，信赖保护原则涉及到的内容十分丰富，具体包括以下几点：其一，行政机关要秉持诚信原则，相互信任，坚守忠诚，严格按照诚信原则的基本要求，规范自己的行政行为。该项内容体现了行政法对行政机关的约束力，国家要提升公信力，也需要落实这一内容。其二，行政相对人的依赖对象也对抽象和具体的行政行为产生依赖。此过程中的相互依存关系，属于行政法的保护范畴。其三，行政相对人要保护自身的信赖利益。拥有信赖利益是先决条件，并将信赖利益视为信赖保护的根基，从而保障信赖保护的实现。其四，对于行政相对人的正当权益，行政机关需要借助合理的手段来达到保护合法利益的理想效果，这项内容属于信赖保护原则的最高追求[2]。

信赖保护原则要求国家在进行法治建设过程中要积极保障人民的权益，维护人民基本利益。在此基础上，在实际的行政工作中，行政机关要保证各种行为合理合法，且对于已经生效的行为不得任意更改、撤销。现代的行政法与过去的相比，做出了很大的调整和革新，如今的行政法更加重视对人权的保障，维护法律的威严，并严格履行法律所要求的职责。与此同时，行政法也应该秉持诚实、信用的原则。受诚实信用原则的影响，现代行政法中的信赖保护原则，也应该在其中表现出其特殊的内涵以及现实意义。

二、依赖保护原则在当代行政法中的作用

（一）保障行政相对人的合法权益

在我国行政管理工作中，部分行政机关会对行政行为中出现的错误擅自改正，但大多时候行政行为此时已经生效，这就会损害行政相对人的信赖利益。即使行政相对人采取复议、诉讼等手段，但最终的结果可能收效甚微。而信赖保护原则的确立，就能很好地解决这一问题。信赖保护原则会对政府的行为进行约束，要求对其言行保持诚信、遵守承诺，这就有效减少了擅自改变行政行为事件的发生，使得行政行为的可靠性与合法性得到保障，政府才能真正保障公民的权益。当代行政法中的信赖保护原则，在保障行政相对人的正当权益的同时，也能使政府、公民之间的关系得以改善，从而对行政权力形成一种约束力，不断朝着规范化的方向发展。

（二）提升政府的公信力

社会在不断发展和进步，人们的需求也呈现多样化的特征，这就对政府工作也提出了更高的要求。在社会生活中，政府扮演的角色也逐渐发生改变，“人民公仆”的角色在人民心中不断深入，实现“服务型政府”这一转变需要政府机关切实履行自身的各项职责。但是很长一段时间，公民对政府的信任感不高。在这种情况下，政府要重拾公信力，增强民众的信任感，就需要在大众面前树立良好的信誉和形象。

政府在行政工作中，做出行政行为时要为自身的行为负责，依法行政，兼顾集体利益与个人利益。也就是说，政府在实施行政行为时，要充分考虑公共利益，同时兼顾行政相对人的切身利益，做到公共利益与行政相对人利益的有机统一。信赖保护原则在政府行政工作中的应用，能够使政府与人民建立和谐的关系，提升政府的公信力，使政府在民众的心中的地位和形象都能得到改善，政府的各项工作才能更高效地开展。

三、信赖保护原则的社会基础

（一）服务型政府建设理念的提出

当前形势下，建立服务型政府已经成为一种趋势，这种积极的转变其实是對政府形象的一种重塑。在以往的管理工作中，政府的工作虽然取得了显著的成效，但仍存在很多的问题：由于采取“管理行政”的方式，行政机关在其行政管理工作中的表现缺乏积极性、主动性，对于各项职责的落实也有待加强，这就大大影响了公民与政府的关系，甚至出现一定的紧张关系。在实际工作中，底层的民众并不能真正享受到政府的各项福利。政府工作的目标也常是停留于理论层面，实践仍需得到落实。

行政信赖保护原则的提出，使得政府与民众之间的联系更加紧密，关系也更加平等，公民利益与政府权力运行之间，会产生一定的依赖。虽然在此过程中，产生的利益损失风险会增加，但由于政府的服务性原则的适用，这种损失就会得到一定的补偿[3]。

（二）“参与行政”的流行

在以往的行政模式中，国家的行政权力大多集中在政府以及各级行政机关。虽然国家也提出了“责任政府”的理念，但在实际的落实中仍存在一定的问题，现实中仅仅要求政府行为对人民负责。而“参与式民主”的兴起，就更加重视“还政于民”，旨在让政府将公民委托行使的一些权利还给公民。公民可以采用各种方式参与到政府管理中，如听证会、辩论、反馈意见等，通过这些方式，使行政权力的运转受到监督和约束，这其实就反映了直接民主、间接民主的有机结合。

四、信赖保护原则的适用

众所周知，行政机关的行为呈现多样化特征，这就决定了信赖保护原则在行政法的适用中有多种表现形式。首先，各个行政机关之间的行为需要建立在诚信前提下，增加彼此的信任感，产生的行政行为才具有诚信。其次，对于行政相对人而言，抽象行政行为并不存在相应的效力。行政机关不能擅自或者任意拟定一些抽象行政行为，特别是针对行政相对人的行为。

同时，也不能约束、损害行政相对人的合理利益。只有建立在这样的基础上，才能在尊重法律的前提下，保障行政相对人的利益。

除此之外，还要对行政行为的撤销进行限制。站在依法行政的角度来思考，若行政机关的行政行为触犯了相关的法律，就要依据信赖保护原则，对行政行为中涉及的公共利益以及人民的信赖利益进行客观地衡量，判断二者的利益之间是否存在矛盾和冲突[4]。通常情况下，对一些不利的行政行为进行撤销，并不会对行政相对人利益保护产生冲突。在行政法中撤销行政行为，是针对一些违法的行政行为而言;而行政行为的废止，是针对合法的行政行为而言。但若是对行政行为进行终止，其法律效力的评判，就要遵循信赖保护原则。因此，应当对废止行政行为的行为进行约束。

五、信赖保护原则在立法上的完善

信赖保护原则在立法上的完善需做好三个方面的工作：立法应明确地规定补偿或赔偿标准、立法应拓宽补偿范围、明确立法。这三个方面的完善，有助于提升信赖保护原则在实际中的应用效果，同时也有助于我国践行依法治国的治国方针，维护社会稳定[5]。

（一）立法应明确地规定补偿或赔偿标准

实现“依法治国”是我国特色社会主义事业建设的关键，也是法治国家建设的必然。《行政许可法》中明确规定“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”，但是在分析研究后发现该条例未对具体的标准进行明确，无法对补偿的范围进行确定，也没有对给予补偿的具体情况予以说明，这就导致在实际操作中难度较大。面对这样的情形，我国需要加快补偿立法，借鉴国外的法律条款，结合自身的实际情况，补偿方式需结合主动补偿与申请补偿，对行政信赖补偿的最小值与最大值进行明确。

（二）立法应拓宽补偿范围

正当补偿、公平补偿等是国际上比较常见的补偿原则，在我国适当补偿原则是行政许可中采取的主要原则，但是在实际应用中，由于适当补偿原则标准不高，对行政被许可人的利益无法进行有效保护，所以公平补偿原则的采用是非常必要的。信赖保护原则虽然也有一定的作用，但是在行政补偿的长期实践中也发现适用的范围太窄，无法适应实际生活的需求等问题，因此要将补偿范围进行拓宽，除了在合法的授益具体行为中，也要将补偿范围拓宽到违法的行政授益行为中，比如财产权利、人身权利等方面。通过这样的方式，法律的权威得到了维护，也保障了社会的正常秩序，使得社会可以实现长治久安。

（三）明确立法

行政许可是否废止与公共利益有直接的联系，但在法律中的对公共利益未能做出明确，比如公共利益的内涵及外延作业等，并且公共利益并不是一个简单的名词，而是一个较为复杂与抽象的概念，在实际应用中，容易产生误差与问题。为防止行政机关做出公共利益滥用的问题，比如借公共利益之名实现个人利益的现象，就要对公共利益进行明确，尤其是立法机关更要在法律中予以明确规定。