看守所执法规范化的困境及改良进路

曹辉

【摘 要】针对理论界“看守所中立化”改革的呼吁，公安机关并无意“放权”，《看守所法（征求意见稿）》也未予以支持。结合看守所监管活动存在的问题及疫情防控常态化下的新难题，需要对看守所执法活动进行内部改良。一方面要对《看守所法（征求意见稿）》相关内容进行完善，以此推动《看守所法》的尽快出台;另一方面，相较于“隶属关系”的管理体制改革，可尝试从诉讼进程的其他环节入手，如完善审前羁押制度、强化驻所检察职能。

【关键词】看守所;看守所法;“看守所中立化”;驻所检察

一、问题的提出

2017年6月15日，公安部关于《中华人民共和国看守所法（公开征求意见稿）》（以下简称《看守所法（征求意见稿）》）公开征求意见。但时至今日，《看守所法》并未出台。关于看守所问题，理论界呼声最大的便是看守所“隶属关系”的改革，尤其是主张“看守所中立化”的观点引起极大的反响。程雷教授从监管体制改革初衷出发，指出“当年规定看守所由公安机关管理的暗含之意是，在条件成熟时，借鉴监狱划归司法行政部门管理，将看守所调整为司法行政机关管辖”。1但2011年公安部对外界的转隶呼吁回应为：“侦羁合一更有利于打击犯罪;公安机关管理看守所的体制符合中国国情;”2而且在2017年《看守所法（征求意见稿）》公布后，看守所的“隶属关系”仍规定由公安机关主管。

当前，看守所工作仍依照1990年国务院发布的《中华人民共和国看守所管理条例》（以下简称《看守所条例》）开展，实行管教民警直接管理在押人员的直接管理制度。在押人员完全由管教民警管理，其他任何形式的管理行为都是与“直接管理”相违背的。作为管理者的管教民警在长期的监管工作中形成了固定的监管模式，在此过程中积压了许多难以解决的问题。如看守所执法活动中一直存在的混管混押、留所服刑不合法、超期羁押等问题，都是亟需彻底解决的。

针对学界所主张的“看守所中立化”改革未得到官方明确回应，且公安机关也无意“放权”的现状，与其继续呼吁暂时不可能改变的看守管理体制，倒不如改变监管理念，从看守所内部管理机制出发，从当前看守所执法活动存在的问题出发探讨内部完善的现实路径。一方面完善《看守所法（征求意见稿）》相关内容，推动《看守所法》的制定与颁布;另一方面，从诉讼流程的其他环节入手，完善看守所执法活动。

二、看守所执法活动面临的现实困境

看守所作为我国的刑事羁押机关，羁押的对象先后在《看守所条例》、12年刑诉法、《看守所法（征求意见稿）》及18年刑诉法中作出了不同规定，通过整理可分为三类：一是依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人;二是被最高人民法院核准死刑立即执行的罪犯，在执行前应当在看守所内羁押;三是被判处有期徒刑，在交付执行前剩余刑期在三个月以下的罪犯由看守所代为执行刑罚。3 针对以上羁押对象，管教民警在直接管理过程中受客观条件限制、情势变更等因素影响，遇到了许多难以解决的现实困境。以下笔者着重探讨对调研中发现的较为突出的留所执行刑罚活动不规范、混管混押及受疫情防控影响监管活动所面临的难题。

（一）留所服刑不规范

留所服刑指的是被法院作出判决后剩余刑期不足三个月的罪犯在看守所执行剩余刑罚，具体执行依据公安部发布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》的规定：看守所在收到交付执行的人民法院送达的起诉书副本、判决书、裁定书、执行通知书、结案登记表的当日，办理罪犯收押手续，填写收押登记表，将罪犯转入罪犯监区或者监室。问题在于，一方面征求意见稿中未对留所服刑罪犯的执行作出具体规定，另一方面当前依据的公安部规定对于余刑起算点尚未明确。4

具体来说，法院在作出判决后，由于自身或当事人原因，迟迟不向看守所签发《执行通知书》，从而让已被作出判决而本该送监狱执行的罪犯一直在看守所关押未能及时投劳。等看守所收到法院的《执行通知书》，该罪犯实际需要执行的刑期往往均不足三个月，便不必送交监狱执行。高一飞教授对看守所短期余刑实证分析后指出：“留所服刑有利于罪犯适应改造环境、减少变换监所节约司法资源、就近服刑方便亲属探视等。” 5显然，在看守所执行刑罚让不该留所服刑的罪犯在一定程度上获利。

（二）混管混押问题突出

当前我国许多地方地看守所实际押员量大都超出了看守所建立之初的设计押员总量，尤其以基层看守所最为突出。根据对X市两家看守所进行的调研，B区看守所设计押量399人，共有监室30间，调研当日羁押人数为569人，年均上报押量550人;X区看守所设计押量500人，调研当日在押人員为562人，月均关押人员在560人到580人之间。看守所每天的出所入所管理中都要面对押员数量多、而监室不足的矛盾。

1.更为重要的是，疫情防控期间，因过渡隔离监室数量不够，混管混押的问题更为突出。新收押员在接受体检后，必须在看守所的过渡隔离监室关押14天后，才能分流到其他普通监室，但实践中具体操作较为复杂。以X市B区看守所为例，所有新入所押员在过渡监室关押的期限必须以最后一个进入过渡监室的押员隔离满14天为限。B区看守所有隔离监室4间，当前平均每间监室关押人数为15—20人，可能会造成第一个进入隔离监室的押员在隔离监室关押时间会长达数个月，使得隔离监室在这段时间内只进不出，因此必然会出现饱和情况。在此过程中，如若同案犯超过四人，看守所过渡监室不足以将同案犯分别羁押，混管混押问题便不可避免。6

三、看守所执法活动的改良进路

针对近些年来许多专家、学者都在呼吁的“看守所中立化”改革，并主张看守所问题的根源在于管理体制的论点。本文提出为完善看守所执法活动的改良措施，解决看守所监管工作中面临的诸多问题，应在《看守所法（征求意见稿）》的契机下，重点关注如何完善执法活动。

（一）尽快出台《看守所法》

看守所法作为刑事诉讼法的配套法律，必须与刑事诉讼法及其他法律渊源保持协调一致。一方面，看守所的首要职能是依法羁押被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，其作为刑事拘留、逮捕的执行场所，必然会限制公民的人身自由，且本质上是对公民人身自由的剥夺。根据《立法法》第8条规定，限制人身自由的强制措施以及诉讼制度只能由立法机关制定法律;第9条明确禁止将限制人身自由的强制措施、司法制度授权国务院进行立法。显然，由公安部起草的《看守所法（征求意见稿）》违反立法法的规定，未来的《看守所法》必须由全国人大及其常委会制定。另一方面，看守所法应根据刑事诉讼法的有关规定起草制定，公安部公布的《看守所法（征求意见稿）》中与新刑诉法的规定不同的，应在立法时加以修改，与刑诉法衔接一致。

（二）细化留所执行刑罚规定

1.《看守所法（征求意见稿）》中看守所羁押对象共三类，对于被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，关于收押、换押、异地羁押工作共用了十四个条文;对交付执行死刑规定在第六十四条;但针对留所服刑罪犯只在羁押对象中提到，具体的执行工作未作规定，尤其是对涉及余刑计算至关重要的确定起算点。因此，未来的《看守所法》中应对留所服刑罪犯的剩余刑期起算点及相关执行工作做细化规定。为了更加完善留所服刑工作，《看守所法》中还应建立看守所将罪犯投送监狱的相关衔接机制，以解决监狱随意拒收病犯的问题。这一点在当前的《监狱法》并未规定，因此，《看守所法》很有必要做出规定，从而更好地突破看守所当前所面临的困境。

（三）强化驻所检察职能

驻所检察作为检察机关对看守所的法律监督，对于规范监管活动、提高监管执法水平以及达到人权保障的根本目的具有多重效能。近年来，检察机关建立起了对看守所巡回检察的工作机制，当前“派驻检察与巡回检察”相结合的办案模式正在逐步成为看守所检察的常态化工作。7当前驻所检察的职能尚未完全发挥，可以尝试从以下三方面出发使驻所检察工作更进一步。一是在未来的《看守所法》中要细化监督方式和程序。特别是要注重针对检察机关作出的监督行为，看守所必须予以合理回应，从而使监督权得到必要的尊重。8二是重视驻所检察室办案力量建设，同时选配办案经验丰富、工作能力强的检察人员派驻到看守所一线，增强检察机关驻所检察的亲历性。三是重视刑事执行检察的理论研究，探索执检工作的更多可能性。

结语

本文突出“看守所中立化”改革的重围，以《看守所法（征求意见稿）》为出发点，针对调研发现的突出问题，结合疫情防控常态化下看守所执法工作中的困境，对看守所执法活动提出了相应的改良进路。当然，仅就调研发现的问题出发，对看守所执法规范化的探讨是相当初步的，未来需要更多、深入的研究。特别是对《看守所法（征求意见稿）》有待深入的审视，并完善相关的内容，与刑事诉讼法衔接一致。期待立法机关能够重视看守所法的立法工作，尽快出台一部以人权保障和服务诉讼为核心理念的《看守所法》。

参考文献：

[1]高一飞，赵珊.看守所隶属关系的中立化改革[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2020，20（04）：1-10.

[2]闵丰锦.认罪认罚何以上诉：以留所服刑为视角的实证考察[J].湖北社会科学，2019（04）：125-135.

[3]高一飞，张露.看守所短期余刑执行的实证分析[J].西南政法大学学报，2015，17（01）：29-40.

[4]李奋飞.在押人员投诉处理机制实证研究[J].国家检察官学院学报，2014，22（04）：62-75.

[5]陈卫东.侦押分离不是看守所立法的现实需要[N]. 法制日报，2014-05-17（007）.

[6]卞建林.论我国审前羁押制度的完善[J].法学家，2012（03）：81-88+177-178.

[7]卞建林.我国刑事强制措施的功能回归与制度完善[J].中国法学，2011（06）：23-31.

[8]程雷.中国看守所六十年变迁[J].中国改革，2010（04）：76.

注释：

①参见程雷：《中国看守所六十年变迁》，载《中国改革》2010年第4期。

②王俊杰：《“心情不好死”與看守所改革》，载《民主与法制时报》2011年6月6日。

③需要指出的是，在看守所的第三类羁押对象中，征求意见稿包括对于被判处拘役的罪犯。而18年刑诉法中规定，被判处拘役的罪犯由公安机关执行。因此，上述在对看守所羁押对象分类时，依据刑诉法的最新规定，将被判处拘役的罪犯归为公安机关执行，而未采纳征求意见稿中的说法。

④参见闵丰锦：《认罪认罚何以上诉：以留所服刑为视角的实证考察》，载《湖北社会科学》2019年第4期。

⑤参见高一飞、张露：《看守所短期余刑执行的实证分析》，载《西南政法大学学报》2015年第1期。

⑥为减轻看守所过渡监室分管分押的压力，对于多人大型案件，X市公安机关监管大队协调B区、L区、X区三家看守所进行内部协作，即针对同案犯较多的，一家看守所不能分别在过渡监室羁押的，可分流到其他两家看守所的过渡监室，以此交叉羁押同案犯，完成同案犯的分流羁押和隔离工作。但此种做法仅能完成一时的隔离羁押，长期来看，过渡监室饱和后该协作机制也便失去效能。

⑦如近期X市检察院选取了四个基层检察院对四家看守所进行了“交叉巡回检察”，即由看守所所在地以外的区检察院组成巡回检察小组，对看守所执法活动、驻所检察室工作进行全方位的检察。通过检察，将各家看守所存在的问题汇总后，发现有许多普遍存在的问题。

⑧参见李奋飞：《在押人员投诉处理机制实证研究》，载《国家检察官学院学报》2014年第4期。