对看守所留所执行刑罚的批判性思考

查杰

摘 要：现阶段，看守所行使着部分短期自由刑的刑罚执行权。通过对看守所留所执行刑罚制度的横向和纵向考察，不难发现，该制度在法律规定上存在规范位阶低、存在相互矛盾的问题。在理论上，看守所作为刑罚执行主体，与行刑权合理配置的要求不符合，也与看守所的应然职能格格不入。因此，应当逐步弱化看守所的刑罚执行职能，将短期自由刑的刑罚执行权收归司法行政部门统一行使，在未完全收归的情况下，应当完善法律规范，加大非监禁刑的适用，减少留所服刑人员数量，提高看守所的刑罚执行能力，保障刑罚功能的实现。

关键词：看守所；短期自由刑；刑罚执行权；留所执行刑罚

中图分类号：D631.7文献标识码：A收稿日期：2017-12-21

一、看守所留所执行刑罚的制度考察

（一）看守所在我国刑罚执行体制中的位置

（1）横向看，现阶段，我国的刑罚执行的主体是多元的，执行机关包括法院、司法行政机关和公安机关。其中死缓、无期徒刑、有期徒刑由司法行政机关管理的监狱执行；管制、剥夺政治权力、缓刑、假释或者被暂予监外执行，由司法行政机关的社区矫正机构执行；无罪、免于刑事处罚、死刑立即执行和罚金、没收财产的判决，由人民法院执行；拘役、余刑三个月以下的有期徒刑由公安机关执行。在这种体制之下，自由刑的执行权分别由司法行政部门管理的监狱和由公安机关管理的看守所行使。

（2）纵向看，我国刑法执行多头管理的现状，特别是自由刑的刑罚执行权的分散是一个历史遗留问题。1949年司法部成立之初，其法定职责就包括对犯人改造监押机关的设置、废止、合并以及指导监督事项；然而在一年之后，当时的政务院发文指示：“关于监所管理，目前一般宜归公安部门负责，兼受司法部门指导。”据此，司法部、公安部联合发出《关于监狱、看守所和劳动改造队对移转归公安部门的领导的指示》，将监狱、看守所、劳动改造队划出司法部，归公安部领导。随后，司法部的职能不断弱化，直至1959年撤销司法部。1979年，我国恢复司法部，并逐渐对其进行职能调整。1983年9月26日，《国务院关于将公安部劳改局、劳教局及其编制划归司法部的通知》将公安部的劳改局（1994年《中华人民共和国监狱法》生效之后，劳改局更名为监狱管理局）、劳教局划归司法部。在这次监管机构体制改革时，中央政法委也考虑将看守所从公安机关剥离出来，但考虑到当时司法部刚刚恢复，接收能力有限，也出于“严打”的现实需要，暂缓移交看守所，自此，监狱和看守所一直处于两个监管序列之中。看守所也作为隶属于公安机关的刑事监所，在我国的刑罚执行体制中占有一席之地。

（二）立法演变

1.代为执行刑罚

在代为执行刑罚的语境下，看守所不是自由刑当然的执行主体，而是出于节约司法效率、便利服刑人员的考量，在法律的规定下行使本应由监狱行使的执行权。

“由看守所代为执行刑罚”这一表述在法律层面上最早出现于1994年生效的《中华人民共和国监狱法》第十五条中。1996年《中华人民共和国监狱法》确立了监狱国家刑罚执行机关的地位，明确了其为包括除拘役以外的自由刑的执行机关，无论在交付执行前余刑还剩多久，监狱才是法定的执行场所。但为了节约资源、提升效率，才将余刑较短的罪犯單独提出来，由看守所代为执行。1996年我国对刑事诉讼法进行了修订，其将看守所代为执行的对象限定为被判处有期徒刑，在交付执行前，剩余刑期在一年以下的罪犯。2012年刑事诉讼法将“余刑一年以下”修改为“余刑三个月以下”。

2.执行刑罚

执行刑罚指的是看守所对拘役刑的执行。我国刑法、刑事诉讼法均规定拘役刑由公安机关就近执行，但对执行场所没有法律规定。2005年之前，我国设有拘役所专门关押被判处拘役刑的罪犯。但由于“拘役所设置极不规范，缺乏执法和管理依据，并且基础设施条件差、安全系数低，影响了拘役刑罚的执行工作的顺利进行”。2005年12月27日，公安部发文决定撤销拘役所，同时决定“对于被判处拘役的罪犯，由看守所执行”。2006年4月30日拘役所撤销完毕，退出了历史舞台。之后，拘役刑便在看守所执行。

2008年公安部制定的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》规定，被判处拘役的罪犯，由看守所执行刑罚，从部门规章的高度确定了看守所是拘役刑的刑罚执行机关；2013年公安部重新制定的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》第二条也规定了相应的内容，并强调了被判处拘役的成年和未成年罪犯，都由看守所执行刑罚。

（三）立法评价

1.法律位阶低

如上所述，我国《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》只是提纲挈领地规定了看守所享有部分行刑权，尽管《中华人民共和国看守所条例》规定看守所对已决犯执行对已决犯管理的法律规定，但直接规范看守所刑罚活动的规范法律位阶较低。《中华人民共和国看守所条例》只是行政法规，《中华人民共和国看守所条例实施办法（试行）》和《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》都是部门规章。立法法规定对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律加以规定。同为自由刑执行场所的监狱有专门的《中华人民共和国监狱法》加以规范，而看守所的相关立法无论是在位阶上还是在科学性上都与监狱法的规定相差甚远。

2.下位规范与上位规范矛盾

现行看守所立法还存在一个突出的问题，即相关规定与上位法相矛盾。以未成年人罪犯为例，我国《中华人民共和国刑事诉讼法》考虑到未成年罪犯的特殊情况，为了加强对未成年罪犯的教育管理，明确规定：“对未成年犯应当在未成年管教所执行刑罚”，但《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》规定被判处有期徒刑，交付执行前余刑三个月以下的未成年罪犯和被判处拘役的未成年罪犯，由看守所执行刑罚。二者之间存在明显矛盾。尽管后者因违反上位法应当无效，但实践中执行的却是更为直接的后者。

二、看守所执行刑罚的现实问题

（一）留所执行刑罚现状：留所服刑犯罪人员数量众多

现阶段，留所服刑的罪犯数量众多主要有三个原因：一是我国现行刑事诉讼运作模式下的法定诉讼周期较长，判决生效抵押刑期后余刑不足三个月的情况较多；二是刑罚执行交付不力，法院、看守所、监狱都可能有意或者无意地在刑罚交付执行问题上造成迟延；三是存在刑事判决已生效而附带民事诉讼尚未审结，不交付监狱执行造成事实上的留所服刑的情况。

（二）留所执刑存在的现实问题：看守所刑罚执行能力不足

1.警力有限，分身乏术

看守所不是专门的自由刑执行场所，根据《中华人民共和国看守所条例》的定性，看守所的主要工作目标是保障刑事诉讼活动的顺利进行。执行刑罚只是其辅助职能。看守所在资源有限的情况下很难兼顾二者。

2.刑罚执行条件不足

虽同为自由刑的执行场所，看守所在场所建设上等硬件配置上远远比不上监狱。监狱不仅监舍条件更高，而且设有医疗机构和生活卫生设施，普通看守所远远达不到监狱的标准。更何况，我国现在还存在一部分由拘役所改造而来的看守所，其硬件条件连普通看守所都比不上，遑论监狱。此外，许多看守所由于条件所限，没有专门的劳动改造场所。

3.混关、混押问题严重

尽管《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》第3条、第14条、第43条明确规定了分管、分押的相关做法，但在实践中，不少看守所仍然存在已决犯和未决人员、拘役犯和徒刑犯、未成年犯和成年犯混关混押的情况。有学者在对重庆市11个区县看守所的情况进行调研后，发现沙坪坝区看守所和重庆市第二看守所并未分开关押、分开放风，实践中仍然存在已决犯与未决人员混合关押的现象。

4.教育改造效果不佳

（1）教育改造缺位或未有效落实。许多看守所没有专门的劳动教育场所，也没有配备专职人员从事相关工作，只是对留所服刑人员进行简单的关押管理，无法有效地开展教育工作。

（2）服刑人员消极改造。留所服刑人员为被判处短期自由刑的罪犯，他们刑期较短，其中部分人员产生“混刑期”的心理，没有从根本上认识到自己的错误，怠于认罪悔罪。

（3）刑满释放人员重新犯罪率高。留所服刑人员虽然刑期较短，主观恶性和人身危险性相对较低，但刑满释放之后再犯罪率却非常高。留所服刑人员聚集在相对封闭和集中的空间之内，各种不健康的品行、心理和抗拒改造的情绪得到发酵强化。

（三）看守所执行刑罚的理论缺陷

1.刑罚执行权的合理配置

刑罚执行权是国家刑罚权的重要组成部分。国家刑罚权是由执行权、求刑权、量刑权、行刑权四个相互依存的部分组成，而行刑权作为刑罚权的最后一个环节，其实现与否直接决定着前面三个环节的活动能否得到有效落实。如果执行不力，就难以实现预期的刑罚效益，遑论实现刑罚的功能。

从性质上看，刑罚执行权兼具司法权和行政权两种属性，是由司法权延伸出来的特殊的行政权，在本质上属于行政权的范畴，应由行政机关行使。从域外实践看，刑事判决的执行大都由最高司法行政部门统一管理和全面负责。各国虽然在执行机构的具体设置上有所不同，但都注重行刑权的统一性，以及行刑机构同其他刑事司法机构的有机协调、合理分工和相互制衡。

我国的司法实践之中一直存在着刑罚执行主体多元化、分散化的问题，不仅不同种类的刑罚由不同机关负责，甚至同一种类的刑罚都由具有不同职责和特质的国家机关行使。许章润的监狱学指出“行刑权散失零乱，则不仅表明国家刑制混乱，而且反映了国家行刑法治的欠缺，必然导致刑出多门、刑罚滥施的悲剧。”刑罚执行权的不合理配置，不但会造成司法资源的浪费和司法效率的底下，而且不利于刑罚功能的实现。这显然与刑事一体化理论相悖。

看守所行使刑罚执行权不符合“分工配合、互相配合、相互制约”原则。现阶段该原则主要体现在侦查、起诉和审判阶段，但在刑罚执行过程中却缺位。刑罚执行虽是行政性活动，但其直接关系着诉讼活动的成果能否得到确定和维护，也是整个刑事诉讼活动的一部分，其当然应当贯彻刑事诉讼法的基本原则。而且，侦查权、起诉权、审判权和行刑权之间应当存在分工、配合与制约。行刑权作为刑事诉讼的终局活动，如果没有有效落实，前面各个环节的努力将付诸东流，司法的权威无法树立。在实然层面上看，行刑权的实现需要公安机关及时交付，需要接受检察机关的监督，减刑、假释等问题也需要法院的介入，这一过程中即体现了该原则。而目前行刑权分散于公安机关、法院和司法行政机关之中，主体的多元化使得检察机关的监督难以实现，且让公安机关和法院在刑事诉讼互动中同时承担两项职权，使得互相制约这一基本原则形同虚设。

2.看守所的职能定位

看守所最主要、最基本的职能即为未决人员的羁押工作，看守所执行刑罚与看守所的职能定位是矛盾的。看守所不仅需要羁押未决人员，而且在事实上承担了一部分侦查职能，此时再作为刑罚执行者，就是看守所本身承担了刑事诉讼活动中首尾两个阶段的活动。看守所隶属于公安机关，无论其有多么独立，都无法避免地受到其制约和控制，如前所述，让一个机关在刑事诉讼活动中同时享有两种权力，显然与分工负责原则不相符。

三、看守所执行刑罚的完善和命运

笔者认为，看守所执行刑罰的制度在实践中存在着诸多问题，在理论上与现代刑事执行理论相矛盾。但在短期内无法完全收回看守所行刑权的情况下，应当提高相关立法位阶，完善法律规定；而理想的方式和最终的发展方向是将自由刑的刑罚执行权完全收归司法行政部门，实现自由刑的行刑一体化。

（一）短期举措

1.提高法律位阶，尽快出台看守所法

如前所述，现阶段直接规范看守所行为的法律仅为行政法规和部门规章，而限制人身自由属于法律保留事项。因此当务之急是制定、出台看守所法。事实上，看守所法早已被列入立法计划之中，2013年发布的十二届全国人大常委会立法规划将看守所法列为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的第二类事项中。公安部作为直接起草机关做了大量论证研究，目前已经形成草案。可以预见看守所法将会在近年内出台。

2.整理、更新现有规范

现行规范中部分规定与刑事诉讼法的规定相矛盾，应当系统地整理现有规范，删除失效的条款，变更过时的条款。

3.通过非监禁刑的适用，减少留所服刑人员

现阶段我国已经建立了较完善的社区矫正制度，在教育改造服刑人员的问题上积累了丰富的经验，取得了较好的成绩。对于罪行较轻、主观恶性较小的罪犯，与其对其进行羁押，不如将其放在社区矫正机构中，既有利于他们回归社会，又能防止短期关押所带来的“交叉感染”问题。

（二）理想方式

笔者认为，无论是通过法律规范看守所的刑罚执行，还是适用非监禁刑以减少留所服刑人员数量，都是头痛医头、脚痛医脚，无法从根本上解决其理论上存在的缺陷，因此也无法从根源上杜绝实践中产生的诸多问题。理想的模式是进一步弱化看守所的刑罚执行职能，最终完全将自由刑执行权收归司法行政部门。

参考文献：

[1]许章润.监狱学[M].北京：中国人民公安大学出版社，1991：133.

[2]王顺安，王 卓.看守所改革势在必行——建议将看守所由公安部移交司法部管理[J].河北学刊，2010（2）.