如何进一步加强贫困地区财政“三保”工作

2020-09-04

审计月刊 2020年5期

基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。新时代呼唤财政新作为，呼唤财政更好地发挥国家治理的基础和重要支柱的作用。为深入贯彻落实习总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的重要指示精神，各级各地财政部门必须要按照党中央、国务院的决策部署，有效应对疫情影响，进一步加强地方财政“三保”工作，贫困地区更应加强落实。

贫困地区财政运行中面临“四难”困境

从目前情况看，今年的财政收支压力仍然很大，加上当前和今后一个时期财政经济的不确定因素很多，致使贫困地方财政仍面临着重重困难，主要体现在四个方面。

（一）新的经济增长点培植难。贫困地方财政基本支出占可用财力的比重过高，导致其他用于发展经济和社会事业支出的资金严重萎缩，财政“吃饭”与“建设”的矛盾日益突出。一是财源结构不合理。从财源结构看，在产品结构上，中低档产品多，高档产品少；低附加值产品多，高附加值产品少。在企业组织结构上，小型企业多，生产能力低；大中型企业少，集中度低；在地区产业结构上，小而全、低水平雷同现象严重。从财源建设发展后劲看，缺乏本地优势开发能力，不少县乡在资源、技术、人才、区位等方面都有自己优势，但往往优势不优，形成一种“富裕型”的贫困。二是财源建设缺乏有力的支撑和扶持：一方面，仍有少数县乡镇财政性资金大部分甚至全部用于“吃饭”，财源建设无从谈起；另一方面，信贷金融部门的资金也没有向县乡倾斜，致使一些市场前景较好的企业运转乏力。

（二）高质量收入完成难。以往部门、地方受“争规模、争位次、争速度”等思想的影响，地方财政收入任务层层加码后，常超出本地组织收入的能力，使得往年财政部门乃至税务部门不得不通过“空转”来增加收入规模，造成收入“浮肿”，费税比例失调。因而极容易陷入“上压下、层层加码、马到成功；下欺上、级级渗水、水到渠成”怪圈。从数字表面上看收入盘子很大，实际上可用财力甚少，造成经济运行质量较差，财政保障能力较弱。

（三）刚性支出压缩难。随着政策法规逐步健全和完善，以立法形式对财政投入作刚性要求的部门法规越来越多，有的比例上明确，有的增长幅度上规定限额。这些“紧箍咒”，使得一些捉襟见肘的地方财政在支出安排上左右为难。再加上近年来各方面出台政策很多，往往旧的政策还没有消化完，新的政策已经下达，大大超出地方财政承受能力。一些地方由于财力紧张，先是部分兑现，后来干脆“私吞”政策，不传达、不贯彻，致使政策越压越多，造成地区间收入差距加大和隐性欠债较多。

（四）收支平衡难。贫困地方财政收入增长低于支出增长，财政可用财力与各项开支的矛盾日益突出，本级财力不能满足保民生、发放人员工资、维持机构正常运转的资金需求。巨大的财政收支反差使得大多数贫困地方财政只能依靠上级财政转移支付补助勉强保基本民生、工资发放、机构运转，少数贫困县乡则仍然存在缺口。从收入来看，一方面受宏观经济下行压力和结构性减税的影响，收入内生增长不足，尽管招商引资力度很大，但实际效益仍有很大的不确定性，而且反映到财政收入上还有一个过程；另一方面由于多年收入连续高增长，通过加大征收力度，挖掘收入潜力，全年财政收入将保持一定增长，但增长幅度有限。从支出来看，刚性支出不断增加，“保民生、保工资、保运转”以及党委、政府确定的重点支出需求进一步加大，有限的财力增长跟不上支出增长需要，支出缺口在扩大，财政收支平衡压力在加大。

多措并举确保贫困地区财政“三保”工作落到实处

目前，贫困财政运行中的困难，不仅影响了财政预算管理职能的充分发挥，而且还影响了基层政权的稳定，更影响了“三保”工作的有效落实。因此，加强贫困财政建设，确保“三保”工作落到实处，已成为刻不容缓的任务。针对目前贫困财政运行中存在的问题，笔者认为应做好以下几个方面工作确保“三保”。

（一）压实“三保”保障责任。各级各地必须要严格将保基本民生、保工资，保运转工作作为防风险的一项重大政治任务，按照量力而行、分级负责、严守底线的原则，确保基本民生、保障工资及时足额发放，保障部门正常运转的各项政策全面落实到位，逐级落实“三保”支出管理责任，全力抓实抓好。严格按照县级为主、省级兜底的原则，将“三保”保障责任落到实处。县级要全面落实好保障责任，牢固树立“三保”与疫情防控及经济恢复并重的政策导向，充分认识巩固基层“三保”在确保社会稳定、维护市场环境、提振市场信心方面的关键作用，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。省级要切实承担起主体责任，进一步加大对基层特别是财政困难县区的财力倾斜，市级要对所属区加大保障支持力度。各地要组织逐县摸排，对“三保”支出预算安排存在缺口的，要及时调整或调剂，补足预算。中央财政健全激励约束机制，完善县级基本财力保障机制奖补资金、均衡性转移支付等资金分配办法，对省级调控不力的，按规定扣减后直接下达到县。有关部门要统筹本系统内各项收入和存量资金，按规定确保部门行政事业单位工资发放和正常运转。

（二）及时科学调整完善预算，硬化预算约束。严格落实财政部《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》的有关精神，按照“三保”的原则，根据现有可用财力，合理完善支出预算，调整优化支出结构，严格控制一般性支出，优先足额保障“三保”支出，调整完善平衡预算，不得留有硬缺口，严禁“三保”出现赤字预算。一是严格实行“零基预算”。取消项目基数的做法，每年安排预备费用于单位执行中确需的支出，执行“四重一大”制度，按规定程序报本级党委财经领导小组会议研究决定后支出。二是从严支出，勤俭节约。中央、省市明令禁止的事项，一律不得安排预算，执行中未列入预算的项目不得支出，未经审批的项目不得调整。除政策性增长和党委、政府决定事项外，一律不得追加预算。三是细化预算编制。进一步细化项目预算编制，大力压缩预留项目规模，提高项目支出预算的透明度和可执行性。代编项目必须细化到具体项目，没有落实到具体项目的原则上不列入当年预算。四是统筹兼顾，突出重点。按照“保基本民主、保工资、保运转、压一般”的预算编制原则，对涉及机关事业单位职工工资支出、离退休人员离退休费支出、企业职工养老金补助支出、各类社会保险支出、其他各类人员应享受的补助支出、救济支出等给予全额安排；对教育、科技、文化、宣传、医疗卫生、基层组织、农业、环保、公安政法支出给予全力保障；对党委政府做出的重大部署、重大项目等支出给予保障；对一般性支出大力压减。

（三）加强组织收入，确保“颗粒归仓”。加强税收收入征管，坚持依法征税。落实组织收入责任，强化财税库联合协调机制，压实收入任务和建立考核机制。严格执行国家税收优惠政策，严禁擅自减免税和缓税，坚决防止收“过头税”和收入虚收空转。深入开展调研摸底，确保环境保护税顺利开征入库。加强对重点区域、重点企业和重点税种的监控，加大社会综合治税工作力度。规范非税收入管理，认真落实“减税降费”政策，推进“放管服”改革，实行涉企行政事业性收费目录清单管理，主动接受社会监督。

（四）动态监控库款，落实“三保”支付。各省财政部门要求各县市区除每月预算执行和库款旬报以外，在每月下旬对库款和支出进度进行汇报，动态监控各县市区库款，全程跟踪各县市区“三保”支出落实情况，对库款紧张的县市区积极调度资金，确保及时落实到位。

（五）牢固树立过紧日子思想，从严支出管理。认真贯彻落实中央八项规定精神，严肃财经纪律，优化支出结构，压减一般性支出，严控“三公”经费，把每一分钱都用到刀刃上，集中财力办大事。按照“量入为出、量力而行”的原则，科学编制预算，对于没有资金来源的项目一律不安排。严格执行人大批准的预算，严格控制追加预算事项，严禁超预算或无预算安排支出。

（六）加强资金统筹，盘活存量资金。一是将结余资金收回总预算。统筹使用结余资金安排项目支出预算，在2020年项目预算调整中，对于部门单位申报的项目支出首先通过结余资金安排，如结余资金未编入预算，将全部收回总预算。二是推进存量资金统筹使用。实时监控县市区各级财政专户资金，对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回补充预算稳定调节基金。对不足两年的结转资金，加快预算执行，或按规定用于其他急需领域，对于不需按原用途使用的，由总预算收回统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。实行财政存量资金与预算安排挂钩机制，对上年末财政存量资金规模较大的县市或部门，按照存量资金占支出的比重，压缩下年财政预算安排规模。

（七）加强绩效管理，严肃财经纪律。建立和完善科学、规范、完整、透明的预算管理制度体系，推动加快建立现代财政制度。建立以绩效评价结果为导向的预算编制机制，以项目绩效评价结果为导向决定单位资金安排。预算单位申请财政专项资金时必须编制绩效目标，并提交上年度专项资金使用绩效评价报告。不提交绩效评价报告或绩效评价结果差的，各地各级财政暂不安排或少安排预算。加强对县市区专项资金的跟踪问效，下达每笔资金都要求县市区报送转移支付资金跟踪反馈表，要求县市区加强资金管理，加快执行进度，发挥资金使用效益。

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