重大政策跟踪审计监管重点及整改情况分析

2020-09-04

审计月刊 2020年5期

关键词：政策

一、前言

对重大政策进行跟踪审计是中国特色社会主义审计发展到新阶段的必然成果，重大政策的有效实施是实现国家良治、善治的重要途径与手段，重大政策的执行力有力地反映了国家治理能力。2014年8月，审计署响应国务院要求，开始在全国范围内开展重大政策跟踪审计，同时将其列为审计署“十三五”规划的重要任务。同年10月，《国务院关于加强审计工作的意见》明确指出审计要“推动政策措施贯彻落实”，这是国务院赋予审计机关的一项新职能。2015年5月，审计署办公厅印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见》进一步对政策跟踪审计的工作要求加以规范。重大政策跟踪审计通过将介入时点前移与延伸、实行全过程动态实时监控，不仅能够审查政策实施效果，还能够监督政策运行状态，有效地保障各项战略方针顺利推进。国家审计机关为了保障国家战略目标的实现，也在不断加大对重大政策的审计力度与督促整改力度，有效促进了重大政策的贯彻落实与整改纠偏。

二、文献综述

国内外高度重视重大政策跟踪审计的开展工作，国外开展较早，且研究较丰富，国内仍处于起步阶段，研究相对较少。以美国为代表的西方国家尤为看重政策制定及实施的有效性，美国审计署《2014年至2019年战略规划》中规定将完善政策措施作为政策落实跟踪审计的审计总目标之一。William Kinney Claius-peter（2015）提出德国联邦审计院针对政策落实开展的跟踪审计的研究集中表现为在其职责范围内，对德国的相关政治决策机关做出决策时提供帮助和咨询。法国审计院在其2013年的年度审计公告中表示审计法院在开展政策落实跟踪审计过程中的关注点应集中在对重大政策措施的评估，即独立客观地评价政策的可行性和有效性，以及政策条款本身的合理性，审查政策措施在执行过程中的力度如何以及对经济和社会发展带来了怎样的影响。

在国内，对于政策落实跟踪审计的概念界定以及特征，各学者分别从公共政策审计（侯全明，2016）、审计制度创新（高翔，2016）、全流程审计（杨志军，2015）的角度提出了自己的见解，也有学者认为政策跟踪审计是跟踪审计、绩效审计和政策评价的交集，内容上具有较强的宏观性和综合性，审计判断标准具有较强的复杂性和综合性，审计对象具有明显的行为性和执行性，审计整改具有更强的时效性。对于政策落实跟踪审计存在的问题及建议，各学者认为政策跟踪审计制度尚不完善，缺乏统一的执行标准（赵景媛，2018）；审计人员认知被动，对政策的整体把握力不强；同时在资源配备、组织协调以及报告评估方面的问题突出（徐向真等，2018）。田泽鹏（2018）从政策跟踪审计管理角度出发，从审计计划阶段、报告阶段、后续跟踪阶段提出存在的问题，并基于案例分析对不同阶段提出了相关政策建议。审计署武汉特派办课题组(2018)针对重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计的特点，在审计基础条件、审计实施过程、审计结果运用三方面提出建议。对于政策跟踪审计的评价体系，魏明、席小欢（2017）在“三维”模式与BSC理论的基础上，提出形式维度、事实维度、流程维度、学习与成长维度、价值维度“五维”政策落实跟踪审计评价框架，据此建立审计评价体系。李洋宇（2018）借鉴平衡计分卡绩效评价思路，构建以政策落实、项目建设、财政资金、审计整改多维度为准则层的政策跟踪审计绩效评价体系。

三、我国重大政策跟踪审计公告分析

自2015年5月首次发布重大政策审计公告至2019年末，审计署共发布重大政策审计公告23篇，如表1所示，2015年为月度公告，2016年及以后为季度公告，同时公布公告解读，公告内容最初以发现的问题为主，后来逐渐转变为由问题、整改较好案例、政策实施的经验做法三部分共同组成，审计内容紧扣当前国家发展的重点、热点问题，采取科学合理的审计方法，统筹安排、循序渐进。由表1也可看出，2015与2016年的重大政策审计更加关注财政资金的管理使用，2017年及之后偏向于政策导向，问题更具针对性，更加关注具体政策的贯彻落实。本文选取2016-2019年审计署重点监管的“放管服”改革，三大攻坚战，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期三方面，对其出现的问题以及相应的整改情况进行分析。

表1 2015-2019年重大政策跟踪审计公告统计

（一）放管服改革审计结果分析

2016年5月9日，李克强总理在《政府工作报告》中提出“放管服”，即持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。“放管服”的标准为能否为群众生活及办事增便利。“放管服”改革难度较大，对内要促进传统的行政管理体制改革，推动政府治理现代化水平的提升，对外要促进行政便利化能力的提高，使之更加符合社会主义市场经济发展要求。审计署自2016年便开始关注“放管服”改革问题，迄今为止，共有14篇审计公告对“放管服”改革中出现的问题进行阐述，主要有：一是未将行政审批改革事项落实到位；二是设置市场壁垒，妨碍公平交易，相关单位在工程项目招标、土地拍卖等活动中设置地域等不合理限制条件；三是违规收费等。在后续整改中，对于出现的各种问题，被审计单位积极采取措施，创新监管理念，简化行政审批流程，优化市场环境，在行政审批事项的规范、违规指定服务的清理、行政审批效率的提高方面有了很大改进。

（二）三大攻坚战审计结果分析

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出：要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。2018年3月5日，十三届全国人大一次会议审议的政府工作报告将三大攻坚战“作战图”和盘托出：重大风险防范化解进展明显、污染防治与精准脱贫工作成效更大。由此可以看出，国家对三大攻坚战给予了高度重视，而由表1审计署公告发现的问题也可看出，审计署自2017年起一直将三大攻坚战放在重要位置。

1.防范化解重大风险

防范化解重大风险对于国家经济安全具有重要意义，但我国当前经济领域的发展方式、经济结构、增长动力都面临重大变革挑战。审计署公告中出现有关防范化解重大风险问题共有8次，主要问题有：一是违规举借、新增地方政府隐性债务；二是违规使用财政专项资金弥补支出缺口；三是信用社联合社出现不良贷款率不实现象等。这些问题的整改也取得了较好成效，不仅就发现的个别问题进行改正，而且针对这一类问题提出了长期解决对策。比如在2018年第二季度审计署公告中，关于湖南省邵阳市存在政府隐性债务85.03亿元的问题，一方面，邵阳市委、市政府责成相关公司提前偿还银行债务59.01亿元；另一方面，邵阳市通过开展自查活动，减少新增债务，清理既有债务，并出台化解政府性债务三年行动计划，加强管控政府隐性债务增长及风险。

2.精准脱贫

我国脱贫工作已经进入最后的关键时期，面临着深度贫困难题，脱贫更加重视质量而不是数量。我国已进行10次扶贫审计，据公告分析，扶贫领域出现的主要问题有：扶贫政策未得到有效落实、资金使用不合规及重复发放、扶贫项目进展缓慢、建成后闲置或无法使用等。脱贫是全面建成小康社会的首要前提，当前已是全面建成小康社会的最后攻关期，因此，精准扶贫政策的实施显得尤为重要。审计署公布的优秀审计案例中也反映出精准脱贫出现问题的整改效果良好，比如，相关部门通过及时发放补贴、建立与贫困户的利益联结机制、优化项目审核流程等方式促进扶贫政策真正落实；同时积极与相关部门涉谈来达到促进贫困人口就业，促进农副产品采购协议签订的目的，以实现长期的、真正意义上的脱贫，既授人以鱼又授人以渔。

3.污染防治

我国经济正处于换挡期，经济发展下行压力较大，经济社会发展的压力传导至环境领域，出现了诸多问题，如许多地区未能完成污染防治目标，未及时有效处理垃圾、污水，对重点区域的生态保护不到位，相关项目建设进度过慢或建成后闲置造成资源浪费。这些现象严重减慢了我国污染防治工作进度，造成非常不好的社会影响。在后续跟踪过程中，相关部门非常重视，及时跟进督促整改，整体来看，这些问题大多得到较好的解决，效果明显，做到了及时纠偏。

（三）稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期审计结果分析

随着外部环境的变化，中国经济面临新问题新挑战，如何稳中求进促发展成为当前各界关注的热点问题。2018年7月，习近平总书记提出稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。审计署自2018年第三季度开始对“六稳”相关政策措施的执行效果进行审计，目前已实施3次审计，审计重点集中在中央就业补助资金的管理使用、政府服务外贸外资企业、纳入“十三五”规划和获得中央财经投资的重大项目。问题主要表现为：一是就业创业政策落实不到位；二是相关资金使用不规范，比如，创业担保贷款贴息、稳岗补贴等；三是重大工程项目建设进度未遵守规定等。由于国际形势复杂多变，审计资源约束使得审计范围受限，审计机关要适时将审计时点前移，做到预防、整改相结合。

四、完善和优化重大政策跟踪审计的建议

（一）健全重大政策审计法律制度体系

我国现行审计制度始于1982年《宪法》，后陆续制定了《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国国家审计准则》等法律、法规、规章以及各种标准规范，国家审计法律制度体系框架基本形成。但是重大政策跟踪审计具有审计内容综合性强、涉及领域广、审计判断标准复杂、审计时间长等特点，现有审计法规、规章已不能满足其在实施过程中的需求，迫切需要针对重大政策跟踪审计特点制定相配套的法律法规以及具体的标准规范。明确审计机关的权力与责任，权力规定要有效保证审计机关及人员独立性，为其顺利开展审计工作提供条件；而责任不仅在于监督与评估，更重要的是发挥其建设性功能，促进重大政策的有效落地，促进政策运行契合国家发展方略。

（二）完善重大政策审计人力资源配置

重大政策跟踪审计具有覆盖领域广泛、涉及行业众多、综合性强的特点，给审计人员带来了更高的要求。据审计署公告统计，已开展的政策跟踪审计涉及30余省、10余户央企，对民生、环保、税费、改革、财政金融、创新创业、简政放权等社会生活的各个方面进行审计，体系极为庞大。因此，一方面，审计人员要正确把握国家战略发展方向，吃透理解国家各项重大政策的精神实质，明确政策实施最终所要达到的目标，邀请相关领域专家讲解或内部交流讨论加深认识，准确把握其本质属性及实现路径，更要深入一线了解政策实施的具体情况以及出现偏差的原因，追根溯源，进而使所提建议具有针对性、可行性和决策参考性。另一方面，政策跟踪审计往往会涉及专业性强的领域，比如能源、矿产、生态等，必要时可借助外力，可以通过与相关部门合作或外聘专家，使用其专业的技术方法、数据监测和评价标准共同完成任务。

（三）创新重大政策审计技术方法

重大政策跟踪审计在具体工作中需要搜集、识别、处理、分析大量的数据信息，在当前审计全覆盖迫切推进以及审计资源有限的情况下，审计机关应积极创新重大政策审计技术方法，缓解审计人力资源短缺矛盾，高效应对重大政策跟踪审计。一方面，推进大数据审计，充分利用云计算、物联网等技术解决日益繁重的数据处理问题，优化数据处理程序，提高审计效率，能够为选取尽可能多的样本，更大范围、更加细致地获取、分析信息提供条件，加大政策跟踪审计结果的可靠性和说服力。另一方面，加大与会计师事务所合作，充分借助社会审计力量。对重大政策跟踪审计的内容、性质、类别及审计机关需求进行分析，对于民生方面，如教育、医疗、住房、社保等可加大与社会审计合作力度，对于保密业务、复杂性高的业务则应由审计机关独立承担。

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