新中国区域经济发展70年：走向高质量发展之路

陈建军，黄 洁

1949年新中国成立至今，我国的区域经济发展已经经历了70年的时间。从经济地理和区域经济学的角度来看，不同的区域“第一自然(first nature)”存在差异，表现为资源禀赋、地理位置、人文风俗各不相同，因此区域间发展的速度与水平不一致是一种常态。但是作为实行有中国特色的社会主义制度，贯彻五大发展理念的国家，我国的区域经济发展始终将“协调发展”放在重要位置，通过中央与地方之间关系的调整，以及国家战略的直接作用，实现区域经济发展的效率与公平并举。改革开放以来，我国始终坚持将政府政策这一“看得见的手”与市场经济这一“看不见的手”有机结合，“干中学”“学中干”，边学边干，不断调整区域经济发展的政策与策略。在此过程中，逐渐摸索出了一条适合中国国情的区域经济发展道路，在高质量发展的道路上不断前行。

一、区域经济发展的经典理论回顾

“区域经济发展”是一个较为宏大的跨学科问题，根据经济学常用的JEL分类，区域经济发展既属于“经济发展”领域，又属于“城市经济”领域；同时，20世纪90年代开始兴起的综合了城市经济学、国际贸易以及区位理论的“新经济地理学”也在相关问题上有所论述。

1.发展经济学中的相关论述

(1)“平衡增长”理论。“平衡增长”理论建立在发展中国家资本稀缺性的假设基础上，认为可以通过国家干预方式对国民经济各个部门与地方经济发展进行支持，以突破发展中国家在国际经济格局中的不利地位。罗森斯坦-罗丹的“大推进”理论和纳克斯的理论都阐述了这一发展模式(谭崇台，2001)。但这一理论也招致许多批评，一些经济学家认为，发展中国家最稀缺的是资源配置的效率，而国家计划的规模通常相当庞大，一旦干预失败，将会给本就不够发达的发展中国家带来非常巨大的冲击(Hirschman，1958)。此外，“平衡增长”理论也缺乏经验支持。

(2)“不平衡”增长理论。与“平衡增长”理论不同，以Hirschman为代表的“不平衡”增长理论认为，相比“全面投资”，发展中国家更需要做的是选定优先发展顺序。发展中国家应该集中资源优先发展一些能够大面积引致其他部门和地区发展的产业与地区。当然，Hirschman认为，“不平衡”增长与“平衡”增长并不矛盾，不同的发展阶段，两种理论的适用性有所不同。“不平衡”增长理论适用于经济发展之初，用来解决最急迫、最紧要的经济发展问题。当经济发展进入较为高级的阶段之后，平衡增长就是必然的。

(3)地区优先发展理论。最为著名的地区发展理论主要有“发展极”理论和“地理上的二元经济结构”观。J. R. Boudeville将“增长极”的概念引入地理空间，认为“增长极”对周围区域的经济发展会产生影响：它的正效果体现在对其他地区产生促进、带动作用；负效果则体现在“增长极”自身不断自我强化，剥夺了周围区域的发展机会，扩大经济发展的差距。缪尔达尔(G. Myrdal)在1957年提出“地理上的二元经济结构”观，认为是“回波效应”和“扩散效应”促成地区间发展不平衡的惯性加速度，从而形成“循环累积因果”效应。Kaldor(1970)使用“效率工资”的概念进一步阐述了“繁荣地区将更加繁荣，落后地区更加落后”的循环累积发展过程。相比“平衡”增长理论与“不平衡”增长理论，地区优先发展理论从区域发展的视角，探讨了以“增长极”作为区域“不平衡”增长的起点，以“回波效应”和“扩散效应”的共同作用为动力，探讨实现发达地区与欠发达地区“平衡”增长的机制，对发展中国家的区域发展具有较强的现实指导意义。

2.空间经济学关于区域增长的理论

(1)新经济地理与新新经济地理理论。20世纪90年代以来，以Krugman为代表的新经济地理学家，提出了区域发展中的“中心—外围”模型。他们认为，“中心”地区的出现来源于本地市场效应和价格指数效应的共同作用(Krugman，1991)，这种优势会在一定历史阶段被“锁定”(Fujita et al.,1999)。他们从理论上剖析了“增长极”产生的机制，揭示了经济活动的不均匀分布规律。尽管DCI经典框架下对于欠发达地区的发展给出了一个较为悲观的结论，但随后出现的OTT框架却提供了外围地区也会得到发展的结论(Ottavino et al.，2002)。

(2)城市经济学关于区域增长的理论。城市经济学对于区域增长的关注来源于Henderson(1974)关于城市规模与类型的文章。城市经济学家认为，城市中的专业化生产提高了城市规模扩大带来的效率收益，城市与城市化的进程将极大地拓宽经济增长的地理范围，形成更大范围的经济增长。规模较大的中心城市比较容易发生创新，但随着标准化生产体系的建立，生产环节就会迅速扩散到小城市中，建立起类似孵化器与生产基地之间的关系，促进区域的整体发展(Duranton et al.，2001)。在知识与创新成为经济发展主要支撑的阶段，城市的规模与类型之间的关系取决于技能类型间的互补程度(Eeckhout et al.,2014)。

二、我国区域经济发展的内在逻辑

虽然区域经济发展有其自身的规律，但由于意识形态、基本制度、发展阶段等众多的差异，决定了中国的区域经济发展不可能完全照搬西方理论与西方模式。新中国成立70年以来，我国的区域经济发展有着自身可循的发展规律，并逐渐发展成为区域经济发展的“中国模式”与“中国道路”(金碚，2019)。

1.区域经济发展的三个关键点

从对区域经济发展的相关经典文献的梳理来看，区域经济的发展通常依赖于三个关键要素，一是区域间统一的商品与要素市场，二是发展区域的优先级，三是城市与城市化。

首先，区域间统一的商品与要素市场是所有区域经济发展相关理论实现的前置条件。无论是“平衡”发展还是“不平衡”发展，都需要一个至少在局部区域实现统一的市场。而以新贸易理论为基础的新经济地理和新新经济地理理论，直接假设商品与生产要素能在区域间自由流动。但我国的情况有所不同，这主要表现在两个方面：一是由过去实施计划经济所带来的条块分割，纵向的由中央部委领导的职能机构与横向的由地方政府统一管理的职能机构之间存在相当大的协调成本，在一定程度上对区域经济的发展形成了阻碍。例如，银行机构的属地管理导致不同地区的企业贷款利率存在差异，但地方政府作为促进区域经济发展的主要管理部门，并没有职权处理这一问题。二是央地分权在给地方政府带来激励的同时，也带来了区际的激烈竞争，从而滋生了地方保护主义倾向，约束了区域间生产要素的自由流动(Young，2000；白重恩 等，2004；黄玖立 等，2006；陆铭 等，2009；唐为，2019)。但也有许多文献分析表明，地方政府之间竞争极大地促进了区域经济的发展(周黎安，2007；张军，2007)。但无论区域之间的竞争是利大于弊，抑或弊大于利，这种锦标赛式区际关系背后的基础性事实是区域经济发展的优势锁定与路径依赖。

其次，发展区域的优先级是国家策略性“不平衡”发展政策的体现：通过给予重点地区更多发展机会，挖掘重点地区发展潜力。在我国区域经济发展早期，这种发展的优先级主要表现为全国听从工业发展布局“指挥棒”。改革开放以后，转变为以率先实施对外开放或通过加大投入发展基础设施为导向的针对特定地区的政策性倾向。发展到现在，则是以五大发展理念为核心，兼顾增长速度、区域协调、环境保护、对外开放、产业发展等内容的国家战略群支撑。在此过程中，无论是“大推进”理论，还是“不平衡增长”理论，都曾经在我国的区域经济发展过程中经过试验与检验，也在不同阶段发挥过或多或少的作用。可以说，发展区域的优先级在很大程度上决定了我国现在的工业区位布局和区域经济发展格局。

其三，从城市与城市化的角度来看，与西方一样，中国的城市与城市化也在经济社会发展到一定阶段后开始密集出现，并在区域经济发展中起到了重要作用。1949年年末，我国常住人口城镇化率仅为10.64%(1)数据来源：国家统计局网站(http://www.gov.cn/shuju/2019-08/16/content_5421576.htm)。，城乡之间的差距异常巨大，城市人口规模与数量的不足，导致城市很难成为区域经济发展的“增长极”，引领区域经济发展。但进入20世纪90年代以后，中国的城市化进程加快，大量小城镇和中小城市获得了长足发展。到2019年末，我国常住人口城镇化率达60.60%，户籍人口城镇化率也达到44.38%(2)数据来源：《中华人民共和国2019年国民经济与社会发展统计公报》。。城市已经成为我国国民经济与社会发展的主要空间载体，并在全国形成了以珠三角、京津冀、长三角等为代表的城市群，以及以北京、上海、武汉等特大城市为核心的都市圈。城市的规模与集聚能力已经达到了一定程度，城市、都市圈、城市群将会成为未来引领区域经济发展的重要引擎(孙志燕 等,2019)。

2.中国区域经济发展的五个特征性因素

从对以上三点的分析来看，中国的区域经济发展既有与西方模式的共同之处，同时也存在较大差异，这主要体现在前述第一点上，即国内区域间统一市场的形成。这可以从三个层次来进行论述，一是由资源配置手段决定的区域经济总体发展模式，二是市场条块分割下的央地关系，三是区域发展动力背后的地方政府之间的关系。

第一，区域经济的总体发展模式。区域间统一市场的形成包含的假设前提在于区域间存在市场行为。区域之间的经济联系是建立在市场经济条件下的，还是建立在计划指令基础上的，这对于我国这样巨大的转型经济体而言意义重大，是我国区域经济发展每个阶段最核心、最重要的内在支撑。

第二，中央和地方的关系。由于中国属于转型经济体，改革开放之前实行的计划经济体制造成了市场的条块分割，条块分割的背后显示的是中央和地方之间权力的博弈。中央与地方的权利划分是所有政治体制中都会面临的挑战与考验，尤其是在计划管理权力与财政收支管理方面。从1956年毛泽东发表《论十大关系》开始，如何在社会主义体制下划分央地权力，就是一个不断被争论、调整和妥协的焦点(苏力，2004)。对于区域经济发展而言，也就是地方经济由谁来主导的问题，即谁是地方经济发展主体的问题。

第三，地方与地方的关系。地方与地方之间的关系是建立在市场机制确立和央地分权实现之后，是在前两个层次基础上衍生出来的对中国区域经济发展造成重要影响的因素。地方政府之间对于资本、劳动力和企业家资源的竞争是长期普遍存在的；地方政府之间的合作亦然。合作与竞争是否有序，是否最终促进了两地以及更广阔区域的发展，才是评价地方政府之间关系所应关注的。

与英美几乎完全“自由放任”的区域经济发展道路不同，我国政府在区域经济发展过程中一直起着重要作用。此外，我国坚持与完善的社会主义基本经济制度与西方国家所实施的基本经济制度有本质的区别。因此，中国的区域经济发展实践也不只是对现有西方理论的检验，同时也在超越现有理论研究，构建独特的区域经济发展理论框架，践行全新的区域经济发展模式(刘秉镰 等，2019)。

如前所述，基于现有相关理论可知，区域间统一的商品与要素市场、发展地区的优先级以及城市与城市化是区域经济发展的关键性因素。结合中国实际，统一的商品与要素市场又可以从区域经济总体发展模式、中央和地方的关系以及地方与地方的关系三个层次进行剖析。因此，在分析中国区域经济发展逻辑时，至少可以按照以上五个方面进行总结、分析与展望(如图1 所示)。其中，区域经济总体发展模式是区域经济发展的统领，中央和地方的关系以及地方和地方的关系是重要外在环境，发展区域的优先级是区域经济发展格局形成的基石，城市与城市化则显示了未来发展的重要趋势。

图1 我国区域经济发展的内在逻辑

三、新中国70年区域经济发展的特征事实

1.内地建设实践阶段：1949—1963年

在新中国成立后的三年恢复时期，国家工业建设的重点是东北老工业基地，其次是华东和华北。“一五”期间，内陆地区获得巨大的发展。“二五”期间，中共中央发出《关于加强协作区工作的决定》，将全国划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北等七个经济协作区(3)1961年，华中和华南经济协作区合并，成立中南经济协作区(陈秀山，2013)。(段艳 等，2019)，并于1961年恢复成立上述六个区的中央局，提高了经济协作区计划指令的执行效率，也在客观上奠定了后续区域发展的基本格局。这一时期我国区域经济发展的几个主要特点如下：

(1)从区域经济发展的总体模式来看，遵循苏联模式，发展以重工业为导向的计划经济。在苏联经济发展模式与东西方两大阵营对峙的国际环境下，针对国力衰竭、生产资料枯涸的情况，区域经济发展唯有依赖计划指令，集中有限的资源，通过国有重工业项目在东北和华北的投资，快速建立起足以支撑新中国未来发展的工业体系。

(2)从中央和地方的关系来看，区域经济发展几乎完全依赖中央。新中国建立伊始，地方政府难以组织起有效的本地生产，只能完全依赖中央政府以项目为主要手段的投资。虽然1958年中央对地方有过短暂的放权(4)下放的权力包括计划管理权、物资分配权、商业管理权、信贷管理权、劳动管理权、基建项目审批权、财政权与税务权等。，但很快被证明不适合当时国情，权力又被逐步收回中央，改由经济协作区主导发展产业结构合理、各具特点的区域性经济体系。

(3)从地方和地方之间的关系来看，区域之间的互动关系较少。当时的中国区域经济基本处于自给自足的小农经济状态，再加上全面学习苏联的计划经济模式，区域经济协作区之间既无竞争，也鲜有合作，经济发展主要依赖于中央对地方与企业的直接投资。

(4)从发展区域的优先级来看，沿海与内地发展并重，但以内地为主。1956年，毛泽东在《论十大关系》中提出，要正确处理沿海和内陆发展的关系，平衡全国工业布局(中共中央文献研究室，1999)。“一五”和“二五”期间，中央对东北地区的投资占到全国总投资的1/3以上(范恒山 等，2012)。而对有战争可能的东南沿海地区，则以发展更为灵活的轻工业为主。

(5)从城市和城市化发展的角度来看，区域性中心城市开始形成。在以重工业北进为主要内容的工业布局政策指导下，一些后期成为增长极的地区与城市开始逐步出现，东北老工业基地日益成型，武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等城市迅速崛起，成为现今中国国内价值链上的重要空间节点。

2.以三线建设为主阶段：1964—1977年

在经历了十多年的休养生息之后，20世纪60年代中期，出于对国家安全的考虑以及对战争，特别是核战争爆发可能性的估计，1964年中共中央正式提出“积极建设三线战略后方，防备帝国主义发动侵略战争”的指导思想(孙东升，1995)，贯穿三个五年计划的“三线”建设正式拉开帷幕。“三线”建设的总目标是将经济发展重点放在建设稳固的战略后方上；“四五”计划进一步强调战备，并借此改善工业布局(李彩华 等，2005)。一二三线的划分，兼顾了国防战略布局与经济建设的需要。这一时期我国区域经济发展的几个主要特点如下：

(1)从区域经济发展的总体模式来看，发展以农业和基础工业为导向的战备经济。出于对战争的焦虑，中共中央决定提早进行战略转移，因此提出将农业、服务于农业的基础工业，以及国防工业作为经济发展的重点，并将集中在沿海地区的基础工业搬迁到西部地区。这种做法虽然几乎完全不考虑经济效率，但在当时是党中央充分权衡各方面因素之后的决策结果。

(2)从中央和地方的关系来看，地方发展依然完全依赖于中央。“三线”建设的布点原则是“大分散、小集中”，选址方针为“靠山、分散、隐蔽”，因此，无论是搬迁企业还是在“三线”地区新建项目都依赖于中央财政的投入。1969—1972年，中央对地方又有一轮短暂的权力下放和收回，受到“大跃进”和“文化大革命”以及生产力本身发展不充足的约束，这一轮收放权一样没有起到太大作用。

(3)从地方和地方的关系来看，“三线”建设客观上促进了一二三线地区之间的要素流动。搬迁企业的流动，给西北和西南的内陆地区带去了当时最先进的设备和技术，也带去了代表当时最先进生产力的产业工人和技术人员。

(4)从区域发展的优先级来看，既要求沿海地区全面支持内地，也要求沿海地区恢复生产。与之前平衡工业布局的出发点不同，“三线”建设时期的政策空间倾向可以分为两个阶段，一是在早期，中央要求沿海地区的工业，特别是具有全国唯一性的工业企业搬迁至“三线”地区。第二阶段发生在尼克松访华之后，中央开始进行战备与长期发展的两手准备，鼓励沿海地区恢复生产，边打边生产(孙东升，1995)。西北和西南地区在“三线”建设时期得到了较大的发展，为后期“西部大开发”战略的实施奠定了基础(费孝通，1991；孙东升，1995)。

(5)从城市和城市化发展情况来看，大批“以厂为城”的工业城市开始形成。广大“三线”地区出现了大量以大型国有厂矿为依托的中小城市，攀枝花、酒泉、安顺、六盘水、都匀、十堰、绵阳、沙市、天水等工业城市开始发展起来，聚集了大量的产业人口。此外，大量的沿海地区人口跟随企业迁往内地，导致沿海地区的城市出现了冗余的青年劳动力。此时正值“文化大革命”，这些城镇知识青年通过“上山下乡”运动，被迁往农村。这对中国后来的城市化产生了深远的影响。

3.沿海优先发展阶段：1978—1993年

1978年，党的十一届三中全会召开，这是我国社会经济发展的重要里程碑。1987年，中共“十三大”又明确了“以经济建设为中心”的基本路线。在进行了多年路线斗争和“备战备荒”之后，我国开始进入改革开放的新时期。经济建设的指导思想从过去片面追求区域间的平衡与“备战备荒为人民”，转变为让“一部分地区先富起来，带动和帮助其他地区，逐步达到共同富裕”。这一时期我国区域经济发展的几个主要特点如下：

(1)从区域经济总体发展模式来看，以市场经济为导向，实行对外开放。1978年，我国明确提出要逐步从计划经济过渡到市场经济，这一时期的经济建设围绕积极探索社会主义市场经济发展模式展开。区域经济发展对社会主义市场经济发展模式的探索主要表现在两个方面，一是通过家庭联产承包责任制解放农村劳动力，同时通过鼓励以“小、轻、散”为特征的乡镇企业的发展，实现就地工业化(费孝通，1984)。二是通过构建沿海地区的对外开放格局，逐步推动外向型经济的发展。

(2)从中央和地方的关系来看，中央开始对地方逐步放权让利。一是在事权上，通过增补宪法的相关章节，确立了地方政府的权力(程雪阳 等，2009)；二是在财权上，相比之前给予地方政府较大的权力，实行中央与地方的财政包干制度(姜长青，2019)。对地方政府事权与财权上的松绑，在当时极大地调动了地方政府组织生产的积极性。

(3)从地方与地方的关系来看，主要服从于邓小平“两个大局”的思想。第一个大局是指先让沿海地区较快地发展起来，带动内地更好地发展；第二个大局是指沿海发展起来之后，要拿出更多力量来帮助内地发展。但由于经济发展速度的差异，东西部地区之间的矛盾开始凸显。而在东部地区或西部地区的内部，由地方政府主导的跨省域之间的合作开始萌芽，虽然受制于经济发展阶段，这种合作成效不大，但在很大程度上为之后的区域经济一体化发展奠定了基础(谢庆奎，2000)。

(4)从区域发展的优先级来看，发展的优先权转移到了沿海地区。从新中国成立到改革开放之前的近三十年，区域发展基本围绕着“均衡”发展的宗旨，而忽略了原本工业发展水平较高的沿海地区。改革开放之后，市场机制成为经济发展的主要方式，生产效率更高且拥有港口的沿海地区自然成为重点发展地区。经济特区、开放城市和开发区的相继设立，给东部地区的发展带来了巨大的政策优势(肖金成，2019)。

(5)从城市和城市化发展情况来看，沿海城市迅速崛起。1979年起，国务院陆续批准成立5个经济特区、14个沿海开放城市和7个沿海经济开放区，1990年又开发开放上海浦东(王娟娟 等，2019)，至此，沿海地区的城市构成了我国对外开放的主要发展轴。这些城市在吸引外来资本、带动发展民营经济、引领技术创新与扩散，以及多元化产业结构等方面，对周边地区、中西部地区乃至全国产生了重要影响。

4.改革开放加速阶段：1994—2011年

1992年，邓小平南方谈话发表；1993年，中共十四届三中全会召开，通过了关于建立社会主义市场经济体制的决定。这两大历史事件标志着我国社会主义市场经济体制的理论基石已经形成，因此从1994年开始，中国改革开放进入全新的加速发展时期(张军，2007)。这一时期我国区域经济发展的几个主要特点如下：

(1)从区域经济发展的总体模式来看，确定了市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。20世纪90年代中期到21世纪的最初10年，区域经济的发展开始进入全面的中国特色社会主义市场经济实践。以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济发展格局逐步发展起来，加上国有企业改革的推行，出口导向工业化战略的实施，区域经济增长的多元混合动力开始形成(黄群慧，2018)，区域协调发展战略与地方政府“锦标赛”双轮驱动的区域经济发展模式步入正轨，区域经济增长走上快车道。

(2)从中央和地方的关系来看，实行事权与财权相结合的“分税制”。分税制明确划分了各级政府的事权和财政支出的范围，初步建立起与社会主义市场经济相适应的财税制度，在保障中央的宏观调控能力和增强地方财权财力方面实现了均衡，改变了中央和地方的权力格局。此后，中央与地方之间就跳出了自1958年就开始的“分权—收权”的死循环，通过加强对地方政府的激励，以及淡化企业与政府之间的行政隶属关系，保证中央政府更好地履行社会主义市场经济条件下的宏观经济职能。

(3)从地方与地方的关系来看，地方政府之间的竞争有力地促进了中国区域经济的增长。地方政府之间的竞争在“分税制”实行以后变得激烈起来。尽管从整体上来看，“分税制”对地方经济增长有极大的推动作用(林毅夫 等，2000；周黎安，2007；陈抗 等，2002)，但在对地方政府支出效率的提升上，还是具有地区性的差异(陈诗一 等，2008；范子英 等，2010)。以市场经济为主体的发展模式使原本就存在的地区间发展的不平衡性再次凸显出来，加上“分税制”带来的刺激，发达地区与欠发达地区之间的帮扶与学习联系得到了加强(谢庆奎，2000)。

(4)从区域发展的优先级来看，从不协调发展逐步走向协调发展。经过对东部地区实施20余年的优先发展之后，由于国内外形势发生重大变化，特别是苏东剧变，中美蜜月关系的终结，国家又开始认真思考国家安全战略问题，“九五”期间，我国开始正式提出通过区域协调发展缓解区域发展差距过大的问题(孙久文，2018)。2000年开始，西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等协调发展战略相继启动，对东部则提出了东部率先转型升级战略。这四大区域协调战略(即“四大板块”)各有侧重，优势互补，有力地促进了各区域社会与经济的发展，中部和西部地区经济增长逐年加快(胡鞍钢 等，2001；肖金成，2019)。

(5)从城市和城市化发展情况来看，城市化进程迅速推进，国内城市群开始发育。1993年末，我国的城镇化率仅为27.99%，但到2011年末，我国的城镇化率已经首次突破50%，年均增长率超过19%(5)数据来源：1994年、2012年《中国统计年鉴》。，城市的规模和数量都得到了长足发展(方创琳，2018)。另一方面，各类城市群开始发育起来，成为中国嵌入全球价值链、深化对外开放的重要节点，党的十七大报告就直接提出，要将城市群作为中国经济发展的新增长极。

5.国家战略群推进阶段：2012年至今

党的十八大以后，我国的区域经济发展进入新阶段。这一时期突出的表现是以五大发展理念重塑中国的区域发展战略群，构造具有全球竞争力的区域发展空间。在这一时期，党和国家先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粵港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略。这一时期我国区域经济发展的几个主要特点如下：

(1)从区域经济发展的总体模式来看，从追求快速增长转为追求高质量发展。党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，这意味着我国的区域经济发展模式正处于发展方式的转变期。高质量发展与五大发展理念结合，至少包含着两大目标定位，一是以创新为动力，以开放为助力，走绿色发展道路，提高全要素生产率。二是各个地区应共享改革开放的成果，实现协调发展(陈建军，2019)。

(2)从中央和地方的关系来看，推进事权与财权的进一步统一，重视地方债务风险。2014年开始，我国开始进一步深化“分税制”中的事权和财权的划分，在保证中央和地方两级收入格局稳定的大前提下，建立事权和支出责任相适应的制度(姜长青，2019)。在经历了60多年关于“放”与“收”的争论之后，以后效来观，“发挥中央和地方两级财政的积极性”这一指导思想在我国央地关系的调整中发挥了重要作用。这一阶段的央地关系已逐步走向“健全政府职责体系”这一方向(朱光磊，2017)。

(3)从地方与地方的关系来看，政府间合作与竞争并重。这一时期，我国地方政府之间的关系开始逐步进入“纵向区域统筹，横向产业协作”阶段(顾乃华 等，2011)。尽管地方政府之间在交通基础设施、高新科技园区、优质企业的招商引资等方面的竞争依然非常激烈，但在国家重大战略的引导下，以区域联合为载体的地方政府之间的合作变得更为常态化。发挥地区性比较优势，构建差异化、网络化的发展格局，谋求公共事务的协同治理成为地方政府的基本发展理念之一(彭忠益 等，2018；陈建军，2019)。

(4)从区域发展的优先级来看，加快推进区域一体化发展或协同发展的趋势明显，在重大国家战略群的指引下，进入新的协调发展阶段。新阶段的区域发展更强调区域发展的整体性和协同性，在中国经济社会生态发展最高的区域，在最大的尺度范围内，构建了东西南北纵横联动的区域经济发展新格局(北京市社会科学院课题组，2019)。随着五个与区域经济发展相关的重大国家战略的相继出台，中央提高了对区域一体化发展和协同发展的要求，特别是在重点区域，包括长三角、粤港澳、京津冀地区，相继出台了中央发布的有关区域规划等。以“区域”为基本空间单位实现高质量发展的国家战略意图已经十分明显。

(5)从城市和城市化发展情况来看，城市群成为推进国家新型城镇化的空间主体。从1980年的1个城市群，到2015年的19个城市群(方创琳，2018)，城市群的数量与规模都得到了极大提高。同时，城市群的发展模式也极其多元，既有长三角“一超多强”的发展模式(陈建军 等，2018)，也有京津冀这样单一核心的发展模式，这些都为未来中国世界级城市群的崛起，保障我国区域经济健康有效发展创造了有利条件。

四、未来中国区域经济发展模式走向与政策建议

1.中国区域经济发展的模式及未来发展方向

无论是新中国成立初期，在社会主义制度框架下，实践“大推进”理论，还是在改革开放后，以“增长极”理论为核心，促进东部地区的先行富裕，由于国家制度与发展理念上的根本性差异，中国依靠人民群众的实践，创造性地发展了社会主义制度下的区域经济发展思想。实践是检验真理的唯一标准，从一穷二白到世界第二大经济体，中国区域经济发展的七十年历程，可以认为是由区域经济发展总体模式、中央和地方的关系、地方政府间的关系、区域发展的优先级以及城市与城市化发展构成的区域经济发展基本要素，所形成的合力决定的，同时这也是未来我国区域经济发展的趋势所在(如表1所示)。

(1)在区域经济发展的总体模式上，坚持中国特色社会主义市场经济体制，这是中国区域经济发展取得成功的根本原因，也是未来中国区域经济发展的根本立足点。过去70年的区域经济发展并非一马平川，但在区域发展过程中，始终把握了三条主线。一是坚持中共统一领导，不断反思与及时修复自身治理上的缺陷；二是尊重市场规律，发挥市场机制在资源配置中的基础性乃至主导性作用；三是紧贴中国现实，因地制宜，不照搬西方理论。但由于中国疆域辽阔，历史悠久，因此在具体操作层面，通常是通过小范围的实践，从局域走向整体的发展方式。在改革开放之初，尝试设立“经济特区”“高新技术区”“自由贸易试验区”等具有试验性质的“点”，逐步推向“轴”，并最终形成“面”。这种务实的中国特色社会主义区域经济发展方式，也将在未来发挥巨大的作用。比如，为了最终实现全国层面的区域一体化发展和协同发展，先行推出长三角一体化发展国家战略，并设立了“生态绿色一体化发展示范区”(以下简称“长三角示范区”)。在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，全文六次提到“可复制可推广”，通过解决长三角示范区的实际问题来寻求解决长三角一体化中出现的问题的途径，再通过长三角一体化的实践，复制与推广至更大尺度的区域。

从未来发展趋势看，响应国家战略的需要，布局优势互补的高质量发展格局，将成为区域经济发展的主要内容。在京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略的引领下，我国将在尊重市场规律的基础上，发挥各地区比较优势，形成以重点地区为核心，集聚优质要素资源，同时贯通东西，打通要素合理高效流动通路，转换创新发展动能的高质量区域发展格局。此外，我国自2015年开始出现的南北之间经济增速的差距，可能还会延续甚至进一步扩大。南北地区之间的经济差异归根结底来自于两地在市场化进程、改革开放深度以及经济发展模式上的差异。未来，北方以重化工业的价值链升级为主，而南方则继续推进电子信息、数字贸易等特色经济的发展，两地产业发展将会形成不同的优势，在不同领域实现在全球价值链体系中的中国话语权。

(2)从中央和地方，以及地方和地方之间的关系来看，中央和地方各层级政府的事权与财权的规范与细化是未来我国区域经济发展的重要支撑，地方政府之间的竞争与合作仍将是推动区域经济发展的重要驱动力。如何划分中央和地方的权限对所有国家的政府都是一个考验。过去70年，中央政府和地方政府之间经历过多轮的“放权”与“集权”，曾给我国的央地关系及地方政府之间的关系带来了很大的发展障碍，以刚性的法律法规替代临时性文件将是未来我国各级政府事权与财权划分的重要趋势。此外，为了契合各级政府的发展目标，现有事权划分将以法律形式进行细化，并佐以以财权为中心的一系列体制机制调整。

随着我国经济体制转型的实现以及“分税制”的推行，地方政府成为负责地方经济发展的主体，也获得了分享地方经济发展利益的权力，极大提高了推动本地区发展经济的积极性，进而形成了以“区域—行政”为单元的地方间和城市间的竞争，客观上形成了中国区域经济发展的一大动力。但在未来，这种竞争也会阻碍区域一体化国家战略的进一步实施。分属不同行政区域的地方政府会本能地限制本地高能要素的流出，最大化地实现本地区的稀缺要素集聚，以占据未来发展制高点。然而，区域经济发展的规律表明，一旦某地进入较高发展水平，不断上涨的要素价格，日益拥堵的道路交通等问题会导致劳动力与企业外迁，特别是规模较小的新创企业或创新型企业，地方政府不可能也没有能力完全阻止，因此也会在竞争之余形成合作。如在长三角地区，以创新策源地为龙头，以创新企业为主体的产业分工和产业链空间优化分布格局正在形成。各个地方政府以本地发展的比较优势为出发点，形成与其他地区既竞争又合作，既能发挥本地经济活力，又能从实质上向别的地区“借势”，这种统分有序的竞争合作关系，是将来中国区域经济发展过程中地方政府之间关系的常态。

(3)从区域发展的优先级上来看，区域间发展的非均衡性仍将长期存在，地区间收入差距的非均衡会逐渐缩小，但在治理能力与发展质量上的非均衡性可能会增加。如何在非均衡的空间格局下实现区域协调发展和高质量发展，将成为我国未来区域经济发展的主要内容。70年来，中国区域经济沿着“均衡发展—非均衡发展—协调发展—高质量推进”的轨迹发展，这不仅体现在空间上，也体现在区域间的产业结构、公共服务等所有领域。未来，高质量的区域协调发展将会成为区域经济发展的主要内容。2017年中央经济工作会议指出，高质量的区域协调发展包含三方面的含义：“基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。”(6)新华社：《中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话 张高丽栗战书汪洋王沪宁赵乐际韩正出席会议》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/20/content_5248899.htm.而经济发展效率和发展水平是实现高质量区域协调的基本支撑点。因此，协调发展和增长效率是问题的一体两面，不可或缺。东西部、南北方地区的生产效率与收入的差距只是表象，其实质在于区域间经济发展动能的差异，或新旧动能转换速度的差异，也就是区域间产业链和创新链之间的耦合关系。当前，在我国的发达地区，如长三角、珠三角，产业链与创新链已经开始逐步形成网络化的城市策源地，但在全国其他地区仍处于发轫阶段。创新是高质量发展的驱动力，因此，未来区域性的强劲活跃增长极更多地会来自创新策源地为中心的产业分工体系和区域一体化机制。

(4)从城市与城市化发展的角度来看，城市群成为区域经济发展的重要增长极，推动形成“中心城市—城市群—区域板块”的发展格局是我国未来区域经济发展的必经之路。我国从1990年代开始孕育了大量的大中小城市，尽管发展进度很快，但与美、日、欧有一二百年发展历史的现代城市相比，在城市成熟度上还有较大差距，集中表现在城市群内部经济联系较弱，城市体系尚未优化，资源配置能力不高等方面。

从未来趋势来看，我国的城市群会沿着两条线发展，一是形成由中心城市带动都市圈、城市群与区域经济发展的新模式：一方面有序疏解超大城市、特大城市的人口、经济和城市功能，优化大城市的发展模式；另一方面，发挥超大城市和特大城市在集聚人才、资本等生产要素上的比较优势，以绵密的公共交通网络为依托，辐射带动周边地区，形成城市群内的生产网络和创新网络，进一步提升中心城市的规模效应。以北京、天津为中心，引领京津冀协同发展与环渤海地区的整体经济社会发展；以上海为中心引领长三角高质量一体化发展，进而带动长江经济带的高质量发展；以广州、深圳、香港、澳门为中心引领粤港澳大湾区的发展，带领珠江—西江经济带的绿色发展；以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展。二是在国家区域性战略指引下，各城市群之间培育发展相互匹配、相互呼应的战略分工和协调关系。由“中心城市—都市圈—城市群—区域板块”联动发展为重点，积极发展新型的城市经济发展道路，并成为带动全国各大区域统筹发展，实现全国一盘棋的重要抓手。其中，长三角更高质量一体化发展战略的实施是这种新发展模式的重要突破点。长三角位于长江经济带横向轴带和沿海发展的纵向轴带交汇处，兼具长江流域发展龙头与沟通京津冀、珠三角的枢纽作用。再加其本身发展总量大，城市群形态发育良好，人均收入水平相对均衡，经济活力和综合竞争实力强，是我国未来参与全球竞争的主力，抓好长三角城市群的发展，对形成“中心城市—城市群—区域板块”的发展格局具有非常重要的示范作用。

2.对未来中国区域经济发展的对策建议

基于以上对中国区域经济未来发展趋势的判断，有理由认为，未来中国区域经济发展中要解决的核心问题之一，是解决有中国特色的社会主义市场经济的内在结构性矛盾。所谓社会主义市场经济就是社会主义制度与市场经济的体制机制的叠加与融合，这两者之间在现实生活当中构成的动力架构就是引爆改革开放以来中国区域经济超高速增长的双轮驱动，即以企业为主体的市场竞争和以“区域—行政”单元(7)指各省、市、县具有财政相对独立支配权和使用权的空间单元。为主体的政府之间的竞争。二者在很多时候是有交集的，主要表现在两个方面。一是“区域—行政”单元通过对本区域内的市场主体，即各类企业的支持，吸引更多的企业进入本“区域—行政”单元，进而推动本地区的经济发展和财政收入的增加，并在“区域—行政”单元的竞争中获得优势。二是企业也常常因为进入或成长于有利于自身成长的“区域—行政”单元，或者契合了自身成长的营商环境，从而在市场竞争中获得竞争优势。前文所述的五个方面其实就是这两种竞争在区域经济发展过程中的表现。

但这种看起来比较理想的社会主义市场经济的体制机制，也有其内在的结构性矛盾。“区域—行政”单元之间为获取稀缺要素资源的流入展开了所谓的“区域大战”，进而常常产生利用行政手段阻碍要素在空间上的自由流动，以行政权力进行非效率的资源配置，以及阻碍供应链的空间优化的反市场行为，在整体上降低了要素资源使用效率。这种结构性的矛盾，是未来区域经济发展所需要解决的关键性问题。解决这一核心问题需要把控以下四个方面的平衡统一：

一是把控区域整体性与自主创新之间的平衡统一，既要强调区域经济发展的整体性，也要强调地方、企业和人民群众的自主创新。更高质量的区域经济发展是建立在自主创新基础上的。长三角的成功实践表明，区域协调发展有赖于多元多中心、多动力的一体化发展格局的形成。长三角等中国发展先行地区的实践表明，推进区域协调发展和一体化发展是以非一体化为前提的，要允许多样化即多种不同的发展模式的存在，要鼓励地方的自主创新，并赋予各地各城市相对独立的发展决策空间和自主发展空间。未来，可以考虑构建一种合纵联横的区域协同治理模式。所谓“合纵”就是要强化国家战略在区域体制机制架构中的中枢核心作用，强调区域整体发展的引领作用，保证国家战略、政策、规划的贯彻执行。所谓“连横”就是要在各地方经济自主发展的框架下，进一步完善实行“共同体+”的合作模式，在确定各城市各地区具有自主创新空间的前提下，鼓励各地区进一步推进带有合作共同体形式的区域协同发展行为，进一步完善区域发展合作体制机制。如在长三角，目前已经存在长三角城市经济协调会组织、G60科创大走廊组织、长三角产业城市创新联盟组织、各大都市圈的合作组织等区域发展共同体。这些以横向协调为主要治理架构的体制机制组织的特点，就是加入合作联盟组织的各地方各政府主体，具有相对自主选择、相对平等的合作空间，可以以平等协商、自主协调为主要手段，进行区域经济发展的整体决策。这种体制机制虽然在决策效率上比不上纵向决策机制，但在实际运用上，被证明是比较稳妥有效的。它的效率特征在于能够在尊重地方个体的发展自主权的基础上，最大化地嵌入各次区域的利益共同点，以此作为突破口，逐步推进区域经济的整体发展，从而较好地处理了在当前的体制机制框架内的竞争与合作、公平与效率等的关系，是一种值得进一步发扬完善的体制机制选择。

二是把控集聚和扩散问题。从经济学意义上来讲，城市群是多元化集聚经济的超级空间平台，城市群的集聚空间结构的优化，对城市群的发展具有重要意义。区域经济高质量发展的空间动力是形成一个合理有序的集聚—扩散的空间结构，具体表现为逐渐从单一中心形成多元多中心、多动力、网络化的空间结构。各具特色的多元化的集聚中心，使得区域经济整体发展显得更加均衡。以国内发育较为成熟的长三角城市群为例，从最初的上海一枝独秀，到如今的沪苏浙皖城市群的花团锦簇，正是长三角城市群内在发展动力的集聚和扩散双向互动的结果。从更广阔的空间尺度背景，和更长的时间序列视角来观察，中国的城市群尽管发展层次不尽相同，但是集聚与扩散的博弈均衡会一直存在。因此，未来中国区域经济发展必须处理好集聚与扩散的辩证统一，进一步强化集聚特大城市、大城市和其他中心城市的建设和发展。同时，也要强调中心城市对周边城市，乃至对全区域的带动作用，要通过区域经济发展体制机制的创新，形成动车组般的多元多动力的发展模式，中心城市是龙头，其他城市也自带动力，共同驱动区域经济的发展。

三是把控合作与竞争的平衡统一。如前所述，如何有效地把控“区域—行政”单元间的合作与竞争的辩证统一关系，是实现区域经济发展目标的关键环节。毫无疑问，未来的区域经济发展，合作是主旋律，但其前提是有市场竞争，有区域间竞争。竞争是常态，没有竞争就没有发展，没有竞争，市场经济就没有活力。改革开放以来，地方政府之间的竞争，激发了各地区和城市的创新动力，加快了优化营商环境的改革，推动了市场化的改革，促进了区域经济的快速发展。另一方面，不可否认，这种“区域—行政”单元间的竞争也产生了负面作用。国家区域发展战略群的提出，就是要强调区域间竞争与合作的辩证统一。传统的、非一体化发展导向的“区域—行政”单元之间的竞争，其本身是一把“双刃剑”，既有倒逼改革，促进区域经济发展的一面，也有阻碍要素自由流动，导致资源错配，以及阻碍区域发展的高质量多元化目标实现的一面。如财政支出大部分用于推动地区和城市的生产性发展，那么，用于民生建设或用于区域发展长期目标实现的方面，如科教文卫基础设施的投入，就会显得不足。另外，在牵涉多个“区域—行政”单元的交叉领域，以及在长期价值明显，短期价值不明显，全局价值明显，而局部“区域—行政”单元价值不明显的发展目标和政策目标的实现上，存在着先天不足。如生态环境的保护，长周期的关键科技项目的研发投入，以及推动战略性产业的产业链的空间分布优化等方面，都存在着先天性不足。面对这些战略挑战，传统的“区域—行政”单元间的竞争常常只会导致问题的进一步复杂化，所以，有必要进一步强化区域间的合作。当然，合作并不等于否定竞争，竞争必须以合作为基础，这两者之间的关系应该是辩证统一的。应鼓励区域间和企业间的有序竞争，所谓有序，就是将竞争置于更大范围的合作框架之内，如必须以国家战略导向为基本导向，以落实五大发展理念为基本原则，必须是在开放框架下的竞争，必须是在符合构建统一市场原则下的竞争，不能搞行政垄断，不能构建阻碍要素自由流动、阻碍优化资源空间配置的区域壁垒。同时，要以鼓励有序竞争为目标，建立公平公正公开的区域发展政策。通过有序竞争激发“区域—行政”单元的创新活力，倒逼发展环境和营商环境的改善，倒逼改革开放的进一步深化，倒逼发展效率的进一步提升和高质量发展目标的实现。

四是把控效率和公平的平衡统一。中国的区域经济发展目前依旧存在若干短板，在人均产出、地均产出等质量指标上，都显著地落后于世界发达国家的水平。区域经济高质量发展的主要内涵之一就是提高全要素生产率，提高经济发展的内在质量和效率，进一步加强产业和经济的集聚程度。但在追求发展效率的同时，必须顾及发展的公平，要强调共同富裕，这也是高质量发展的又一个侧面。衡量一个地区是否具备高质量发展的主要特征，很重要的一个指标就在于是否在追求区域共同富裕方面，走在全国的前列。长三角作为中国区域协调发展的楷模，已经形成了中国空间连续面积最大、人口最多的经济发达地区，同时也形成了较为均衡和匀质的发展局面。因此，在政策措施出台上，既要强调发展效率，又要强调发展的公平，要更多地从五大发展理念，特别是协调发展的视角，作出政策选择。