城乡基本公共服务均等化的减贫效应研究——以福建省城乡财政支出为例

何心宇，陈佳毅

(福建农林大学公共管理学院，福建福州350002)

一、 引言

减贫扶贫是国家面对的一个重大的问题，实现城乡基本公共服务均等化成为解决农村脱贫减贫的重要手段。 十九届四中全会提出“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。”以满足人民日益增长的美好生活需要。 农村公共服务是农村经济发展的重要支撑，是改善农民生产生活条件的重要基础，随着国家经济实力不断增强，我国城市公共服务条件显著改善，但农村公共服务明显落后于城镇。 对于公共服务所存在的区域之间、城乡之间以及群众之间的差异，应以人民群众的美好生活需求为导向完善基本公共服务体系，加强民生保障，推进基本公共服务均等化。而消除基本公共服务城乡之间、区域之间、群体之间差异的关键是城乡之间的差异。 城乡间基本公共服务发展偏差进一步导致城乡经济发展差距的加大，基于基本公共服务均等化对经济发展的影响，文章对福建农村地区基本公共服务中的最低生活保障、医疗卫生与计划生育、社会保障与就业、住房保障等因素进行分析，比较其对地区减贫效果的作用并进行说明。 最后对福建农村基本公共服务发展情况与现状及基本公共服务均等化带来的减贫效应进行分析，并以社会主要矛盾处于转换中为背景，总结出我国公共服务发展的现状、存在的问题以及解决问题的政策建议。

二、 文献综述

目前我国基本公共服务非均等化的体现主要存在于城乡之间的非均等化。 许多学者在研究缩小城乡公共服务建设差距时，从公共产品供给与公共政策制定来讨论公共服务均等化所带来的减贫效应。 朱琳、王筱婧认为基本公共卫生服务均等化能推动精准脱贫目标的实现。 吴江、申丽娟、魏勇通过分析公共文化服务政策演进、效能评价探索贫困地区公共文化服务均等化的提升路径。 苏明、刘军民、贾晓俊运用公共服务及教育、医疗卫生和社会保障这三类公共服务人均支出的基尼系数与贫困发生率之间的关系来发现我国各类基本公共服务水平状况与当年贫困状况之间的关系。 卢盛峰和卢洪友证实了社会医疗保险、自来水供应、居住卫生等保障性公共服务能够直接和间接发挥减贫作用。 此外，谢贞发认为科学的财政体制安排同样是实现基本公共服务均等化的重要保障。 政府有责任减少因财富、收入的不确定性而导致的消费差距过大。 因此，各类财政支出均等化成为实现城乡基本公共服务均等化的重要因素之一。 李永友和沈坤荣指出，在教育、医疗服务等社会保障方面的财政支出对于低收入群体具有显著的直接增收效应。 刘欢表示对于农村教育、医疗、公共服务等软基础设施的财政支出投入对农村减贫有长期拉动作用。 刘亚娟表示住房保障均等化同样是基本公共服务内容的重要组成部分，夏珺、李春根表示城乡低保统筹、一体化是公共服务均等化的客观要求。 显然，许多学者对公共产品供给以及公共政策制定所带来的基本公共服务均等化进行充分讨论，甚至在财政支出方面对于教育、医疗、社会保障也有所成就，但在其他如最低生活保障、住房保障支出、社会保障和就业支出等方面还有所欠缺。 因此，文章通过对福建省一般公共服务支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、住房保障支出、住房公积金、提租补贴与农村最低生活保障人数进行分析，比较福建省2010～2018 年中各数据变化时与农村最低生活保障人数的相关关系，进而分析各项财政支出对促进农村公共服务均等化的影响。

三、 数据分析

(一)因子分析

文章选取了2010 年到2018 年农村最低生活保障人数的数据，研究一般公共服务支出(X1)、社会保障和就业支出(X2)、医疗卫生与计划生育支出(X3)、住房保障支出(X4)、住房公积金(X5)、提租补贴(X6)对农村最低生活保障人数的影响。 表1 为原数据，数据来源福建省统计局，表2 为各变量数据描述统计。

表1 原数据

表2 各变量描述统计

续表

1. 相关检验

对各因素与农村最低生活保障人数进行相关检验，相关检验结果如表3。

表3 相关检验结

由相关检验结果可知，一般公共服务支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、住房公积金、提租补贴与农村最低生活保障人数的相关系数均大于0.7，且多数变量的相关系数在0.85 以上。 从各个因素相互之间的相关系数也可以观察到，各因素两两之间的相关系数基本大于0.8，表明各因素之间存在严重的共线性。 为此，首先对各因素进行因子分析，再运用因子得分与农村最低生活保障人数进行回归，以消除共线性的影响。

2. KMO 和巴特利特检验

如表4 所示，KMO 为0.667，且巴特利特球度检验显著性为0.000，通过了显著性检验，表明各个指标的选取适合做因子分析。

表4 KMO 和巴特利特检验

3. 公共因子提取

由公因子提取结果可知，一般公共服务支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、住房保障支出、住房公积金提租补贴的提取度均大于0.9，提取效果较好(见表5)。

表5 公因子方差

4. 主因子贡献率

如表6 旋转载荷平方和结果所示，第一个主因子和第二主因子的方差贡献率分别为50.232%和46.517%，两个主因子累积贡献率为96.749%，贡献率较高。

表6 总方差解释

续表

5. 旋转成分矩阵

表7 所示为旋转成分矩阵，采用最大方差法旋转，主因子1 主要包括：医疗卫生与计划教育支出、提租补贴，可以命名为医疗保障支出因子；主因子2 主要包括：一般公共服务支出、社会保障和就业支出、住房保障支出、住房公积金，可以命名为基本保障支出因子。

表7 旋转成分矩阵

6. 成分得分测算

进一步由因子得分系数矩阵(如表8 所示)可得各个成分得分公式。

表8 因子得分系数矩阵

由表8 可得F1、F2的得分公式：

F1= 0.055X1+0.502X2+0.586X3+0.060X4-0.021X5+0.574X6

F2= 0.208X1-0.760X3-0.362X3+0.212X4+0.294X5-0.351X6

由上述公式即可求得F1、F2得分，计算结果如表9 所示。

表9 成分得分计算结果

(二)回归分析

1. 模型设定

通过测算历年成分得分，进一步以成分得分与农村最低生活保障人数进行回归分析。 根据上述变量，将研究模型设定为以下回归模型：

其中，Y表示农村最低生活保障人数，以标准化后的数据进行分析，F1表示第一成分得分，F2表示第二成分得分。

2. 回归分析

进一步运用回归分析法对成分得分与农村最低生活保障人数的影响程度，回归结果如表10 所示。

表10 回归结果

由回归结果可知，模型调整后的拟合度为0.734，拟合度较高。F检验显著性为0.000，通过了F检验，表明模型回归效果较好。 由此可得模型回归方程：

Y=-3.324E-16-0.654×F1-0.611×F2

进一步将F1、F2的公式代入回归方程，即可得各因素与农村最低生活保障人数的回归方程：

Y=-3.324E-16-0.163X1+0.136X2-0.162X3-0.169X4-0.166X5-0.161X6

由回归结果可知，一般公共服务支出、医疗卫生与计划生育支出、住房保障支出、住房公积金、提租补贴与农村最低生活保障人数的回归系数分别为-0.163、-0.162、-0.169、-0.166、-0.161，各因素与农村最低生活保障人数为负相关关系。 即一般公共服务支出每增长1 个单位，农村最低生活保障人数则下降0.163 个单位；社会保障和就业支出每增长1个单位，农村最低生活保障人数也增长0.136 个单位；医疗卫生与计划生育支出每增长1 个单位，农村最低生活保障人数则下降0.162 个单位；住房保障支出每增长1 个单位，农村最低生活保障人数则下降0.169 个单位；住房公积金每增长1个单位，农村最低生活保障人数则下降0.166 个单位；提租补贴每增长1 个单位，农村最低生活保障人数则下降0.161 个单位。 说明一般公共服务支出、医疗卫生与计划生育支出、住房保障支出、住房公积金、提租补贴的增加有助于减少农村最低生活保障人数。

社会保障和就业支出与农村最低生活保障人数的回归系数为0.136，说明社会保障和就业支出与农村最低生活保障人数为正相关关系。 即社会保障和就业支出每增长1 个单位，农村最低生活保障人数也增长0.136 个单位，说明社会保障和就业支出的提升导致了农村最低生活保障人数的增长。

四、 存在的问题及原因

(一)政策制定不精确，财政支出偏向性严重

因农村经济基础薄弱、技术落后、信息沟通不畅、发展相对缓慢且老龄化程度高、养老保险功能不强，容易造成因老返贫，使得农村最低生活保障已经成为政府最重要的农村工作之一。 根据福建统计局的数据显示，2018 年、2017 年城镇居民最低生活保障金额分别为每人每年6061.4 元、5945.6元，而2018 年、2017 年农村居民最低生活保障金额分别为每人每年 4656.7 元、3474.2 元，虽然 2018 年与 2017 年的农村居民最低生活保障金额与城镇居民最低生活保障金额差有所减少，但对应年份的城乡间居民最低生活保障金额还是相差每人每年1400 元，相当于农村居民每人每年低保金额的三分之一。 造成城乡居民最低生活保障金额差距的主要原因在于政府对农村居民的社会保障工作大多停留于政策层面而将绝大部分的支出分配给城镇职工。 基于农村地广人稀的特点，农村居民对于住房的要求不在土地不足而在房屋不足，最主要的是农村住房的安全与集中保障问题，但政府对于农村地区裸房整治、危房改造、租赁廉租房等都缺乏相应的具体流程，对于住房的改造、建造、修整、翻新所需的财政投入资金没有具体明确的政策支持。 政府对于农村地区的社会保障和就业以及住房保障方面的政策关注不足，相应的财政投入量少于农村地区实际所需财务资金，政策落实不到位，资金下发不充足，导致农村地区社会保障、住房就业保障制度的部分缺失，而这种隐形扶贫的公共服务不平衡以多维致贫的角度加速了城乡间经济发展的不平衡。

(二)社会需求多样化，供给机制不完善

基本公共服务的官僚体制结构缺乏灵活性、回应性和低效性，难以满足群众多样化的需求，随着社会经济的发展，人民群众的生活水平提高，对于社会公共服务的需求条件也增加，政府提供基本公共服务的质量也应相应提高。 福建省对于农村家庭专项医疗卫生的供给与现阶段民众逐渐提高的社会医疗卫生要求有偏差，对贫困家庭信息登记不够全面，建档立卡人数数据不够完善，使得农村医疗补贴惠及群众不全面，补贴经费不到位，特别是一些经济特困山区的免费医疗卫生制度还未全方位落实，贫困家庭医疗报销比例不够合理，应全面考虑慢性疾病、长期治疗等需要持续性支付医疗费用的报销或针对此情况优先进行专项治理。

个别地方政府缺乏搭建与民众间沟通渠道的意识，得不到民众对政府基本公共服务提供的回应，缺少民众意见与建议，导致由其提供的基本公共服务不能满足农民需求和偏好以至于制定相关政策不准确，所下发的财政补助有偏差产生财政支出结构偏向问题。 拉大了城乡间基本公共服务数量、质量不均等，助长了贫困的恶性循环。

五、 福建省农村公共服务财政支出优化建议

(一)加大并保障公共服务财政投入力度

基于上文数据分析，发现财政对各项公共服务支出的增加，对农村最低生活保障人数的减少有显著影响。 但现如今，福建省农村贫困地区公共服务水平无法得到显著提升的很大一部分原因在于财政的投入不足，使得福建省一些贫困地区的基本公共服务支出的人均水平离全国人均水平还有一定的差距。 因此，必须要逐步提高财政对基本公共服务如医疗卫生、社会保障、就业、公共文化体育等的支出。 现阶段基本公共服务的投入主要依靠上级政府及各职能部门的拨款，覆盖面有限且资金来源不稳定，存在很大的不确定性，且面临着财政拨款审批周期长等一系列问题。 因此，在争取财政支持的同时，除了政府的财政拨款外，也亟须一些能够拓宽市场资源的投入渠道，例如个人、企业或组织可通过收费、特许经营等方式进行，政府部门可以相应地给予政策方面的支持。 此外，积极利用网络社交媒体渠道、加强与各种非营利组织、志愿者组织的联系与交流，吸引社会资源参与帮助，也能有效实现贫困地区基本公共服务的有效资金供给。

(二)优化各地区财政分配，加大对农村急需的重点公共服务的财政支出

当前，福建省东西部地区，尤其是沿海和内陆地区的经济发展差异大，贫富分化明显，对此，基于不同地区公共服务的不同需求，在农村贫困地区，应加大公共财政对于该地区急需的公共服务的支持，均衡城市和农村的财力，以农村对公共服务的需求顺序和资金缺口为依据，确定财政支出结构优化方向，逐步通过公共财政支出缩小农村和城市的公共服务差距。

(三)建立健全公共服务财政资金监督机制

建立健全公共服务财政资金监督机制，要先加强内部监督，必须对每笔财政支出的流向进行严格的记录、保存原始凭证，防止资金闲散和损失浪费；还要加强外部监督，将每笔财政支出的具体情况及时向社会公布，接受群众的监督。 福建省各地区政府应以建设公共服务型政府为要求，强化对各地财政投入状况、公共服务提供等具体情况进行充分监督、审计，对于违规的行为，应实行相应的处罚。 这样，才会使得各地区政府与下级部门及其干部都能以服务人民为己任，落实好每项财政的支出情况，以提供优质高效的基本公共服务。