我国校园足球试点县(区)管理的基本问题与应对策略

杨献南，吴丽芳，李笋南

(1.北京师范大学 体育与运动学院，北京100875；2.福建师范大学 体育科学学院，福建 福州350108)

《中国足球改革发展总体方案》是党中央、国务 院的重大战略决策部署，将大力发展校园足球提升至国家发展的战略高度[1]。教育部等6 部门提出，鼓励有条件的地方创建校园足球试点县(区)和综合改革试验区，整体推进校园足球发展[2]。2019年4月，教育部第5 次印发遴选通知，要求继续扩大校园足球试点县(区)的建设规模，确保成熟一批、推出一批[3]。试点县(区)是校园足球开展的着力点，对积累改革经验、形成区域特色、发挥示范引领具有不可替代的作用。近年来，校园足球相关研究较多，且不乏高质量研究成果，前人研究主要围绕校园足球开展现状、问题与对策及校园足球特色学校创建与管理等问题[4-6]，对校园足球试点县(区)的关注较少，而且研究或偏于一角或论据支撑相对薄弱[7]。总体来看，这些成果有一定的参考价值，但从管理视角对我国校园足球试点县(区)相关问题的研究却相对匮乏。

管理是一个大概念，不同划分依据会产生不同的划分结果。按照管理主体承担者的不同，可分为宏观管理与微观管理。我国校园足球试点县(区)的管理也分为国家管理和地方管理，国家管理主要体现为从宏观上对试点县(区)遴选、布局、监督等方面的整体管控，地方管理则是从微观上对试点县(区)组织架构、具体运行、监督反馈等方面的具体管理。因此，从不同维度考察试点县(区)的管理，研究内容的范畴存在较大差异。为了使研究论域更具体，笔者从宏观视角探究我国校园足球试点县(区)的管理问题。此外，笔者在参与校园足球试点县(区)遴选审核、复核、校长和骨干教师培训过程中，对部分评审专家、地方管理者、特色学校校长进行了访谈，收集了大量的文本和数据材料，为佐证观点提供了充实有效的论据支撑，旨在为进一步提高试点县(区)管理成效提供一定的参考。

1 我国校园足球试点县(区)管理的现实状态

1.1 我国校园足球试点县(区)的管理标准

这里主要涉及两类标准:一是校园足球试点县(区)遴选的准入标准。从标准内容来看，我国校园足球试点县(区)5年的准入标准不完全一致，2015年与2018年的准入标准基本一致，2016年与2017年的标准完全一致。2019年遴选的准入标准为2018年印发的《全国青少年校园足球试点县(区)基本要求(试行)》[8]。总体来看，我国试点县(区)准入标准内容的变化呈现出:1)准入标准的表述越来越严谨且不断具体化。如由“达到特色学校标准”变为“符合特色学校建设标准”，虽然只是表述的变化，但却更为严谨与准确。再如新增的“有明确的选拔性竞赛机制”，该条件也相对比较具体，能为校园足球试点县(区)遴选提供一定的指导。2)准入标准逐步走向规范化，形成了申报试点县(区)的准入标准体系。《全国青少年校园足球试点县(区)基本要求(试行)》实现了试点县(区)遴选标准从零散无序到系统规范的突破，提升了试点县(区)遴选实践的科学化水平。从标准制定来看，根据试点县(区)在校园足球“五位一体”立体推进格局中的地位和作用，由校园足球专家委员会负责起草与讨论完善，形成最终文本提交教育部门审定并公布。可以说，遴选标准的制定程序是相对完善和恰当的。二是校园足球试点县(区)的考核标准。目前只有加强试点县(区)工作的指导意见，并未制定相应的考核标准，这不仅不利于我国校园足球试点县(区)建设质量的提升，还可能对非试点县(区)的申报积极性产生一定的影响。

1.2 我国校园足球试点县(区)的遴选审核

当前试点县(区)的遴选审核，是按照既定的行政逻辑逐级申报、审核、推荐与认定，可以说已经形成了衔接顺畅、有序的组织审核程序。在综合认定阶段，《关于2018年全国青少年校园足球特色学校及试点县(区)报送材料审核和推荐工作的报告》中提出，由受托单位召集部分全国中小学体育教学指导委员会委员、全国青少年校园足球专家委员会委员和高校的学者组建评审专家组，根据全国校园足球试点县(区)的基本条件，对各地上报的校园足球试点县(区)的申请表格、支撑材料、视频等内容进行评分。评审专家通过网络申报平台对每个县(区)的申报材料进行评审并给出意见。3 位专家“背对背”分别对每个申报县(区)进行评审，最后分别给出“同意”或“不同意”的评审意见。如果3 位专家意见一致，则向教育部推荐或不推荐，如果2 位专家意见一致，1 位不一致，须请另外1 位专家再审核申报材料，与原来的3 位专家形成一致意见，再向教育部推荐或不推荐。2018年，全国31 省(区、市)共有150 个县(区)提交了申报材料，但只有32 个县(区)通过各地方教育行政部门的审核。最终评审阶段，27 个县(区)被专家认定达到标准并通过审核，5 个县(区)专家意见不完全一致，进入专家复审。经复审，这5 个县(区)基本达到标准，复审全部通过[9]。教育部门接到评审专家组的推荐名单后，进行随机抽查，并经核对无误后向社会公示，公布当年认定并命名的全国青少年校园足球试点县(区)名单。

1.3 我国校园足球试点县(区)的布局规划

考察5年的遴选通知，布局规划表现在两个方面:1)对每年试点县(区)创建数量有明确的限制且越来越严格，但实践中并未按照规划设计进行。据笔者统计，2017年江苏省和湖北省分别创建了2 个校园足球试点县(区)；2018年，北京市、辽宁省、浙江省等6 省(市)都创建了2 个校园足球试点县(区)，西藏没有参与申报。这与每年对各省(市)布局规划的要求产生了一定的差距。2)对未来校园足球试点县(区)的创建总量也有一定的规划。如2018年要求2018—2025年试点县(区)的控制总量暂定为每省(区)7 个指标、各直辖市4 个指标。虽然该规划对我国校园足球试点县(区)创建具有重要的指导意义，但“暂定”却显示出创建总量的不确定性，容易使各省(区、市)在规划布局中产生实践盲动。截至2019年底，全国校足办共遴选160 个全国校园足球试点县(区)，2015—2019年分别为38个、31 个、33 个、33 个、25 个。从类别来看，校园足球试点区103 个，试点县(县级市)57 个。根据我国行政区域的划分情况，2018年全国三级行政区(县级行政区)数量共计2 851 个，其中970 个市辖区、375 个县级市、1 335 个县、117 个自治县、49 个旗、3个自治旗、1 个特区和1 个林区[10]。校园足球试点县(区)的布局总量占全国总量的5.6%，可以说，我国校园足球试点县(区)建设工作取得了初步的成效。

1.4 我国校园足球试点县(区)的发展监管

目前来看，对其发展监管的主要表现:1)明确了校园足球试点县(区)建设的责任和监管主体。最直接的是《关于加强全国青少年校园足球改革试验区、试点县(区)工作的指导意见》，提出各省级教育行政部门要加强指导，建立健全区域内监督、检查与考核机制，督促试点县(区)按照要求加强区域内校园足球改革的整体部署，尽快形成本地区的校园足球教学、训练、竞赛体系改革方案，形成规范的管理工作机制[11]。这是教育部门牵头负责校园足球工作以来针对监管试点县(区)质量建设的核心举措，它对进一步把握我国校园足球试点县(区)的建设方向、提高建设质量具有重要的指导意义。2)每年(2019 除外)公布试点县(区)名单时以有关事项的形式对其提出要求，但每年要求的具体内容基本相同。一方面，强调试点县(区)的组织领导建设与普及校园足球与积累发展经验的功能定位；另一方面，落实试点县(区)与地方教育部门的工作任务、职责和具体考核要求。综上所述，我国校园足球试点县(区)的发展监管思路逐步清晰，监管举措趋于强化，责任主体趋于具体，取得了较为明显的工作成效。

2 我国校园足球试点县(区)管理存在的基本问题及产生根源

2.1 遴选标准科学性偏低，缺少完善的考核标准

坚持提高质量抓标准是校园足球试点县(区)建设的方向[12]。5年来，校园足球试点县(区)的遴选标准基本变化不大。1)标准内容。一方面，指标的可测性偏低。大部分指标只能依据专家对申报材料的主观认知进行甄别，如政府部门高度重视等。唯一量化的指标是区域内60%的中小学达到(符合)特色学校标准，但申报县(区)中小学达到特色学校标准的比例是否满足60%的要求，只靠材料仍不能确定。另一方面，指标的实用性不高。虽然《全国青少年校园足球试点县(区)基本要求(试行)》对试点县(区)的遴选具有指导意义，但用于试点县(区)遴选准入却显得相对宏观与粗糙。2018年评审专家组长刘老师称:“近几年虽然遴选标准基本没怎么变化，但目前的标准很难对申报县(区)进行准确的判别和评价，导致主观判断因素会多一些。”如果试点县(区)遴选更多依靠专家的主观或模糊判断，那么将失去集中遴选的价值和意义。凭借这种遴选标准，不仅容易滋生地方教育部门的腐败与权力异化，还易造成各地方推荐的试点县(区)质量的参差不齐，不利于统一管理与建设推进。2)标准制定。目前来看，标准制定的程序相对完善。然而，在组织专家起草与论证中，虽然专家也比较权威，但缺少地方利益相关者的参与。尤其地方区县，作为核心利益相关者，它们比较熟知地方发展的实际情况，对于标准制定的科学性能够提供有益的意见。

研究表明，我国校园足球试点县(区)存在任务不清楚、目标不明确、担子没压实等问题[6]。虽然有关部门察觉到部分校园足球试点县(区)存在建设质量不高的问题，但当前试点县(区)的考核并没有像校园足球特色学校那样，具有明确的考核标准体系。没有考核标准，就无法评价校园足球试点县(区)的建设情况，以致于很难有效遏制试点县(区)“重申报、轻建设”现象。究其原因，一方面，校园足球试点县(区)不是直接推动校园足球发展的最小单位，与特色学校相比，它处于顶层设计与具体执行推动之间的位置，而人们往往只关注校园足球的顶层设计与具体实施，进而对其有所忽视。另一方面，试点县(区)所处位置相对特殊，制定具体的考核标准须考虑的因素较多，既要考虑对区域内特色学校建设的要求，又要考虑国家对试点县(区)建设的基本要求以及地区发展差异。

2.2 审核程序严密性偏弱，事前评估考察缺失

遴选审核程序的严密性偏弱，缺少事前对申报县(区)的评估考察，主要表现在:1)部分县(区)申报材料存在虚假、简单且不完整的情况。比如2018年某申报县填报的体育教师数为428 人，但在其申报报告中体育教师却是512 人，前后的数据不一致。2018年评审专家组长刘老师称:“各地方呈报的县(区)申报材料参差不齐，大多数申报材料真实可靠，但也存在县(区)出现虚报或瞒报的情况，尤其在场地、师资等方面，虚报信息较为明显。”试点县(区)建设离不开场地、师资等硬件保障，如果完全依靠审核县(区)的书面申请报告，很难辨别上报这些实体信息的真伪，以致虚报或假报问题不容易在遴选审核中识别。2)部分县(区)的申报材料相对粗疏，直接反映出地方对申报的重视程度不够、组织管理不强的问题。评审组专家李老师称:“我们除了难辨申报材料的真伪外，有些县(区)申报材料十分粗糙，实质性的内容和支撑材料很少，存在明显的敷衍和应付了事的情况。”根据申报要求，申报县(区)需要提交申报表与3 000 字的申报报告，但部分地方申报材料严重缩水，甚至只有申报表，充分反映部分地方对申报工作的不重视。3)过多依靠书面申报材料，缺少事前的评估考察。试点县(区)遴选主要通过专家对书面申报材料进行评价而确定，而没有对申报县(区)进行事前考察与评估。虽然在综合认定阶段将对拟命名县(区)进行随机抽查，不可否认，一定程度上对不良行为起到震慑作用，但并不能从根本上解决材料虚报与假报问题，因为抽查很难与书面材料审核形成无缝衔接。究其原因，全国校园足球特色学校和试点县(区)遴选是一项系统工程，每年申报县(区)较多，如果全部进行事前的实地考察，需要耗费大量的人力和财力资源，各地方承担的事前评估成本剧增。因此，经费与人力等资源问题是制约事前考察评估申报县(区)的重要因素。

2.3 布局规划缺乏长期稳定性，区域与类型布局不均衡

当前，虽然我国校园足球试点县(区)的创建有一定规划布局，但却不具有长期性和稳定性。主要表现:1)2015年提出到2017年创建30 个左右试点县(区)，结果仅2015年就创建了38 个，至2017年创建总量达102 个，且连续两年出现多省份超额创建，这与规划布局产生了很大的差距。2)2018年，虽然对2018—2025年创建总量和各省市的年度创建作出了规划(表1)，但这只是暂定的状态，可能会随时调整和变化。同时从整体来看，布局规划变化频繁，也缺少从长远角度做出稳定的规划。

表1 2015—2019年全国青少年校园足球试点县(区)布局规划的内容变化Table 1 Content changes of layout planning of national campus football pilot counties (districts)from 2015 to 2019

区域与类型布局不均衡的主要表现:1)从区域布局看，华东地区最多，数量高达40 个，与东北地区和西南地区形成了鲜明的对比，其分布呈现出较强的聚合状态。无论从动态还是静态看，我国校园足球试点县(区)的区域布局都表现出明显的不平衡性，需要在进一步创建中优化。从省域范围看，不同省份试点县(区)数量与其县级行政区总量的比例存在不均衡性(图1)。直辖市层面，北京、上海、天津的比例基本持平，但重庆的比例仅为7.9%，试点县(区)布局不足。省、自治区层面，宁夏的比例最高达18.2%，江苏、辽宁、海南、青海、新疆的比例均超过7.0%，而山东、四川、河北的布局比例却不足4.0%。因此，虽然各省(区、市)的校园足球试点县(区)总量相对平衡，但由于不同地区县级行政区总量不同，如果按照统一的规模标尺，省域之间必然会产生较强的不均衡性。从国家层面看，均衡发展理念是我国经济社会发展倡导的重要理念，全国31 个省(区、市)的行政级别是平等的，分配校园足球试点县(区)的创建指标也应是相对均等的，按每省进行创建即可实现这种相对均等，但实践中却产生了各省不均衡性的实际效果。2)试点县(区)类型分布具有较强的不平衡性(表2)。从静态来看，校园足球试点区的数量占全国县级市辖区总量的10.73%，而试点县仅占全国总量的1.93%，两者的比值悬殊较大，表现出较强的不平衡性。从动态来看，校园足球试点区的年度创建数量呈现出逐步增长态势，而试点县则呈现出下降态势，两者形成了明显的反差。究其原因，地缘关系可能诱发地方教育部门对市辖区和县产生不同程度的依赖和信任，市辖区往往与地方教育部门联系紧密，因而在地缘关系上处于优势地位，被推荐的可能性也就大。另一种可能是要求地方等额推荐降低了综合认定阶段专家评审结果的不确定性，导致很难控制不同类型的布局。

图1 2015—2019年全国各省(区、市)校园足球试点县(区)数量占其县级行政区总量的比例分布Figure1 Distribution of the number of pilot counties(districts)of campus football in provinces (districts and cities)in China in proportion to the total number of county-level administrative districts from 2015 to 2019

表2 2015—2019年全国青少年校园足球试点县(区)的类型及数量变化Table 2 Change in type and quantity of pilot county (district)of campus football in China from 2015 to 2019

2.4 试点政策执行不到位，显性政绩追逐趋于扩大

“政策试点”是中国治理实践中特有的一种治理策略与方法论工具，类型包括试点项目、试验区等[13]。本研究认为，创建校园足球试点县(区)实质也是一种政策试点。虽然我国校园足球试点县(区)建设取得了明显的工作成效，但试点政策的执行不到位，且地方行政部门和特色学校对显性政绩的追逐具有扩大化倾向，主要表现:1)部分试点县(区)对试点政策的认识不清晰，把握政策执行权限的能力亟需提高。北京市某区(校园足球试点区)教委体健科陈科长称:“国家对校园足球试点县是有一些优惠政策，但近几年一直在变化，我们也没太关注，政策执行起来会遇到很多麻烦。”由此不难看出，试点政策在试点县(区)建设实践中所起到的作用是较为有限的，以致于很难体现出试点县(区)与非试点县(区)的差异性。究其原因，一方面，试点政策的内容形式化。除命名“全国校园足球试点县(区)并授牌”较为具体外，其他试点政策比较宽泛、不具体。如享有本地有关部门给予的有关校园足球教学、训练等方面的政策支持，但本地有关部门的具体指向并不清楚，且校园足球教学、训练、招生、经费等特殊政策也不具体。另一方面，试点政策的边界和赋予权限不清。如在教学、训练、师资培训等方面，国家具体支持什么、以怎样的方式支持、支持到什么程度并未划分清楚，导致试点县(区)很难落实试点政策。2)部分试点县(区)忙于组织各种教练员培训和实地考察学习精英足球人才培养的先进经验，重点不是推进校园足球的普及，而是疲于筹建训练基地、培养精英足球人才。如2016年杭州市教育局组织带领24 名中小学体育教师到西班牙巴塞罗那和马德里职业俱乐部参加研修培训。全国校园足球专家委员会委员张老师称:“试点县(区)建设已经取得了很好的工作成效，但近期发展有些偏离方向，部分地区总想着要成绩、拿名次，对区域内足球普及和氛围营造不重视，结果又奔着精英足球的方向去了。”这也是对试点县(区)监管弱化的重要表征。可以看出，“重竞赛、轻教学”“重人才选拔、轻文化建设”的现象非常明显。究其可能原因，从理论上讲，普及与提高确实可以相对并立，但现实中特殊的制度环境以及复杂的社会关系使得两者之间的关系容易异化，正如龚波教授所言:“普及是基础工程，难见效；提高往往被抓牢，因为有成绩、有政绩，两者的有机结合变成了以提高的需要为前提。”[4]

3 我国校园足球试点县(区)管理的策略选择

3.1 强化遴选标准设置的科学性，提高试点县(区)创建的客观性

2019年7月，《全国青少年校园足球工作报告》提出要加强校园足球特色学校试点县(区)、改革试验区的管理和监督[14]。强化遴选标准设置的科学性，可从以下几方面着手:1)在已有总体要求的基础上，进一步明确试点县(区)创建的目标。只有明确创建目标才能为完善遴选标准确定努力方向。当前，尽可能扩大校园足球的普及程度是校园足球开展的重点任务，因此，提高区域内校园足球普及程度应为完善遴选标准的核心，从而更好地发挥试点县(区)的示范作用。2)在标准制定上，首先，扩大标准修订专家的人选范围，纳入有代表性的地方区县管理者，让他们实质参与标准的修订过程。其次，在专家完成标准修订后，将其向社会公布，广泛征求社会意见，收集回来的意见再经专家讨论，形成最终的标准修订。再次，在原来试点县(区)基本要求框架下，从组织领导(组织架构、制度建设)、条件保障(师资、场地)、域内校园足球发展(教育教学、训练竞赛及文化营造)及特色学校占域内学校总量的比例等方面细化遴选标准，保证符合实际且与已有相关政策制度兼容。3)完善遴选标准应遵循可操作易执行原则。遴选标准用于判断申报县(区)是否符合试点县(区)条件，如不能真实准确判断，标准就失去了存在的意义。2018 评审专家组长刘老师认为:“我们需在整合试点县(区)管理标准的基础上，突出每个观测指标的实际意义，保证在评估时能够观测到。”而观测到实际就是指标的可测性。标准要尽量具体化，最好能给出具体的规定；不能给出具体规定，也要给出原则性的规定且应是可操作测量的。此外，标准的规定还应尽量显性化和简洁化，便于实际操作。

3.2 建立科学的绩效考核制度，提升试点县(区)建设的积极性

相较于校园足球特色学校，对全国青少年校园足球试点县(区)几乎没有实施大规模的考核与评价。本研究认为:1)要实施考核，首先要有考核标准。制定考核标准除了遵循上述的可操作易执行原则之外，一定要体现差异性原则。考核是对校园足球试点县(区)建设成效的评价，那么就应围绕试点县(区)的核心使命与任务，以校园足球普及为导向，突出考察校园足球教育教学、训练竞赛取得的成效，而不能简单重复试点县(区)创建的审核工作。与校园足球特色学校的考核一样，如果考核标准与创建标准一样，那么很难体现出考核的价值和意义[5]。2)最大化利用经费支持的政策，建立科学合理的奖惩机制。可将试点县(区)的考核结果分成“优、良、差”3 个等级，并设置相应的比例范围，对末尾一定比例的试点县(区)减少支持经费额度，节约下来的经费用于奖励绩效考评结果处于前列(一定比例)的试点县(区)，而处于中间位置的试点县(区)经费支持额度不变。此外，借鉴社会组织的建设经验[15]，可将惩罚分为两个层面:对首次考评“差”的试点县(区)，减少次年经费支持额度；同时提出警告、限期整改，使其产生危机感，进而努力提高建设质量。而对于连续两次考评“差”的试点县(区)，除向所属地市的分管领导直接问责外，还应取消全国校园足球试点县(区)资格，两年内不得再次申报，守住校园足球试点县(区)建设质量的生命线。

3.3 加强人财资源投入，为事前的评估考察提供保障

对于制约事前评估考察的资源缺乏问题，可从以下两点进行破解:1)在各地市设立校园足球活动专项评估经费，专门用于申报县(区)、学校以及校园足球试点县(区)、特色学校、“满天星”训练营的评估与检查。对于经费来源，借鉴特色学校管理的研究成果，除国家向各地市教育行政部门直接拨款之外，要求地方政府按照1∶1 进行经费配套，强化财力资源保障[5]。经费额度以各地市当年申报县(区)和学校的总量为依据确定，制定专门的评估经费使用制度，纳入校园足球活动专项经费的督察范畴，保证经费专款专用。2)对于人力资源缺乏问题，借鉴北京市海淀区的成功经验，建立以高校教师及市教科院、区教师研修院的教研员为主导的校园足球活动评估专家人才库，参与申报试点县(区)及特色学校的实地考察与评估。目前，校园足球专家人才库建设纳入了《关于加快发展北京市青少年校园足球工作的实施意见(2016—2020年)》[16]，表明这种做法是成熟的、可行的。此外，在各地市组建一个理论与实践经验丰富的校园足球活动评估专家人才库，还能为构建省级统筹、地市交叉的评估考察机制提供坚实的人力保障。

3.4 以实地考察为纽带，建立省级统筹、地市交叉的评估考察机制

除加强遴选材料审核外，还应对每个申报县(区)进行事前的实地考察，与书面材料审核互为支撑。1)所谓地市交叉，是指当年申报县(区)所属的地市不参与事前的评估考察，而是由省域内其他地市组建的专家团队对其进行评估考察，结合县(区)自主申报材料，提出实地考察意见。这一步非常关键，基本决定了申报县(区)是否可以入选试点县(区)。2)要顺利完成地市交叉的实地评估考察，需省级教育行政部门对其进行统筹与协调，否则很难实现。首先，省级教育部门根据教育部要求的推荐限额，由省级专家团队审核各地市呈报本地申报县(区)的书面材料，并按照1∶2 或1∶3 的比例提出拟推荐名单。然后，以自主申报材料为参照，对拟推荐的县(区)进行地市交叉的实地考察，对申报县(区)的组织领导、条件保障、校园足球发展情况及特色学校占域内学校总量的比例等方面进行评价。最后，根据地市交叉评估的意见，提出最终推荐名单。而对于省级教育部门上报的推荐名单，虽然再次组织专家审核申报材料有一定的必要性，但审核重点应倾向实地评估考察，组织专家团队走向基层一线，对全国每年10%的申报县(区)进行随机抽查，从而确认申报县(区)的资格。即使不可能实现全覆盖，但却具有重要的监督作用。

3.5 调整创建指标的布局方式，大幅提高试点县的创建比例

针对布局失衡问题，最直接的方法是在创建中提高薄弱区域的校园足球试点县(区)规模，但不能盲目扩建和补充。1)调整试点县(区)创建指标的布局方式。目前以省(区、市)为单位限制试点县(区)的创建规模，看似各省域均衡发展，但实际产生了布局不均衡的效果。而以省域内县级行政区的总体规模为依据，按照一定的比例对不同省域进行创建指标的分配和布局，能够降低按照统一规模的标尺所引发的不同省域之间的不平衡性。2)提高部分省市的布局规模。教育均衡发展是一种相对的动态平衡，事关教育公平，涉及千家万户。在重点推进校园足球普及过程中，同样也需要保持各省域的相对均衡，这对于实现以校园足球为突破口、全方位推动学校体育综合改革、提升学生体质健康水平具有重要意义。因此，各省市的试点县(区)也应保持一种相对的平衡状态。而从目前来看，山东、四川、河北、广东等省份试点县(区)布局比例相对较低，未来应适度提高这些地区的创建与布局规模。3)在布局规模一定的情况下，应着力提高校园足球试点县的创建比例。通过制订针对性的相关政策，将试点县创建指标适度向薄弱地区和贫困地区倾斜，这样既能扩大校园足球的普及程度与惠及面，还能为国家打赢教育脱贫攻坚战作出校园足球的贡献。同时，按照一定的创建计划，适度控制校园足球试点区(市辖区)的布局速度和规模，提高校园足球试点县的创建数量。通过设定各省级教育行政部门的推荐比例，如2020年山东有1 个创建指标，但要求其推荐2 个或3 个县(区)且必须含县，有效控制试点县与试点区的布局比例，逐步实现结构优化、均衡发展的目标。

3.6 以校园足球改革发展备忘录为着力点，增强试点县(区)监管力度

根据当事人的不同，可分为单方签署和各方签署的备忘录。前者用于留作考查，属工作记录，后者能在一定程度上反映各方承认的事实，是协商一致的安排。当备忘录记载了签署各方对协商事务的某些一致安排，且各方的意思表示具有承诺性质，则承诺一方受其承诺的约束[17]。2017年5月，全国校足办与全国60 个试点县(区)签署备忘录，推动了区域校园足球发展的贯彻与落实。按照备忘录内容，全国校足办连续3年提供经费，在特色学校建设、完善教学训练竞赛体系、搭建训练竞赛平台等6 个方面支持试点县(区)开展校园足球改革。试点县(区)从加强组织统筹、深入推广和普及，建立完善的教学训练竞赛体系，强化师资队伍建设等7 个方面深入推进校园足球改革发展[18]。诚然，全国校足办与试点县(区)均在备忘录中做出了自己的承诺。因此，即使校园足球改革发展备忘录不具有合同的法律效力，但对全国校足办与试点县(区)却都具有约束力。从这个角度看，签署备忘录也是一种监督与约束试点县(区)改革发展的有力手段。校园足球备忘录为试点县(区)的校园足球工作指明了方向，不断激发试点县(区)创新发展活力的同时，备忘录中的承诺也成为全国校足办监督其改革发展的有力凭证，经过一个周期后，按照备忘录中的相应承诺对其进行检查，对履行承诺不到位或没有履行的实施限期整改或撤销资格的惩罚，以进一步增强监管力度。

3.7 以完善试点政策的构成为基础，提高试点政策的执行成效

如果校园足球试点县(区)没有一定的特殊权，抑或体现不出与非试点县(区)的差异，那么“试点”也就失去了其本原意义。当然，试点县(区)建设的自主权需要控制在一定范围内，明确其使用的界限，否则难以收放和监管。根据公共政策学的观点，给予试点政策实际是赋予地区发展的特殊权力。因此，应进一步完善试点政策的构成，提高试点县(区)政策的执行成效。1)必须明确校园足球试点政策的对象、内容、作用方式及运行规范，把试点县(区)的探索权限与上级教育部门及时有效的控制权限进行无缝衔接，实现权责分明，促使试点政策逐步系统化、规范化、科学化。2)从政策试点发展过程看，包括“先行先试”和“由点到面”两个阶段，分别与之对应的是选点、组织、设计、督导、宣传、评估以及部署、扩点、交流、总结等10 个环节[13]。当前我国校园足球试点县(区)建设仍处于“先行先试”的发展阶段。5年建设实践表明，校园足球试点县(区)的组织、选点、设计环节一直在持续完善，但试点县(区)创建后的督导、宣传及评估没有及时跟进，导致部分县(区)持续建设的动力和积极性下降。3)督促试点县(区)加快制定试点政策的配套制度，尤其在条件保障、教育教学、区域竞赛、文化宣传等方面，应精准对接各类行政部门，将各部门的责任压实、具体化，形成校园足球试点县(区)的发展合力。

3.8 以实施健康中国行动为契机，强化试点县(区)领导政绩考核的导向性

《国务院关于实施健康中国行动的意见》指出，把学生体质健康状况纳入对学校的绩效考核，结合学生年龄特点，以多种方式对学生健康知识进行考察，将体育纳入高中学业水平测试[19]。同时《健康中国行动组织实施与考核方案的通知》要求做好考核工作，提出了考核主体、内容及结果运用，构建了健康中国行动考核指标框架[20]。我们应把握实施健康中国行动的历史机遇，强化试点县(区)领导政绩考核的导向性。1)深入研究健康中国行动考核指标框架。其中，国家学生体质健康标准达标优良率、符合要求的中小学体育与健康课程开课率及中小学生每天校内体育活动时间与校园足球发展密切相关。而无论体质健康、体育课还是体育活动时间，都是面向全体中小学生。作为学校体育综合改革的突破口，提高全体学生的体质健康水平是校园足球义不容辞的责任使命。因此，考核试点县(区)应倾向全体学生的受益率，即校园足球的区域普及程度，更好地对接与贯彻实施健康中国行动的意见。2)将试点县(区)建设成效的考核结果作为本地区党政领导班子政绩考核评价的重要部分。健康中国行动考核方案将主要健康指标纳入各级党委、政府绩效考核指标。由此，各省级党委和政府应结合本地区实际情况，将校园足球普及育人的成效纳入试点县(区)党政领导的政绩考核方案。3)当前校园足球培训对象主要是校长、体育教师及教练员，对县(区)政府和基层教育部门领导或负责人有所忽视。而校园足球的推动离不开县(区)政府和教育部门的支持，通过建立试点县(区)领导和教育部门负责人培训机制，进行长期的业务培训，促使其形成健康的校园足球“政绩观”。

4 结语

作为推进校园足球工作“五位一体”布局的重要组成部分，我国校园足球试点县(区)建设发展取得了巨大成就，伴随而来的宏观管理实践中存在的基本问题也亟需检视与应对。5年的实践表明，我国校园足球试点县(区)管理取得了显著的成效，但仍存在遴选标准科学性偏低，缺少完善的考核标准；审核程序的严密性偏弱，事前的评估考察缺失；规划布局缺少长期稳定性，区域与类型布局不均衡；试点政策执行不到位，显性政绩追逐趋于扩大的问题。由此提出8 条应对策略:强化遴选标准设置的科学性，提高试点县(区)创建的客观性；建立科学的绩效考核制度，提升试点县(区)建设的积极性；加强人财资源投入，为事前的评估考察提供保障；以实地考察为纽带，建立省级统筹、地市交叉的评估考察机制；调整创建指标的布局方式，大幅提高试点县的创建比例；以校园足球改革发展备忘录为着力点，增强试点县(区)监管力度；以完善试点政策的构成为基础，提高试点政策的执行成效；以实施健康中国行动为契机，强化试点县(区)领导政绩考核的导向性。