基于德美土地金融借鉴的农地承包经营权抵押贷款运行机制构建

杨紫洪 韩素卿 薛向东

[摘 要]在农业融资难方面，德国和美国等发达国家利用农地抵押贷款的形式创新了农业资金来源渠道，建立了完善的土地金融制度。在分析了德美两国土地抵押贷款发展历程、运行模式和配套体系基础上，总结了两国政策实施的成功经验，结合试点县邱县和威县农地承包经营权抵押贷款实施困境，从协调机制、运行体系构建方面提出了健全我国农地经营权抵押贷款运行机制的建议。

[关键词]农地抵押贷款；德国；美国；试点县

[中图分类号]F832.4 [文献标识码]A

1 引言

融资难是我国“三农”发展面临的重要问题，为解决农村经济发展中融资难问题，各个国家在实践中积累了不少经验，尤其以德国、美国为首的发达资本主义国家，在农村土地金融发展方面逐步总结出符合国家实际情况的政策。

本文借鉴德美两国农地抵押贷款政策实施的经验总结，结合试点县河北省邯郸市邱县和邢台市威县农地经营权抵押贷款运行现状，提出了完善我国农村土地经营权抵押贷款政策运行机制对策和建议。

2 德美两国农地抵押贷款的基本情况

2.1 德国农地抵押贷款政策实施基本情况

德国是世界上第一个实行土地抵押贷款的国家，至今已有200多年的历史。抵押贷款的运行以土地抵押信用合作社和联合合作银行为核心机构，实行的是一种“自下而上”的金融模式，其特点是将土地债券化，向社会筹集资金。

2.1.1 金融机构源于大地主，服务于普通农民和农场主

18世纪下半叶，饱受战乱之苦的德国农业遭受到空前的打击，农民大量外逃、大地主负债累累、农村高利贷盛行。基于这样的背景，1770年，世界上第一个土地抵押信用合作社在普鲁士的西里西亚省成立。在这一阶段，合作社主要为贵族大地主阶级提供信用和贷款服务。

19世纪初期，德国土地改革运动兴起，大地主阶层逐渐消亡，自耕农和家庭农场逐步兴起和发展，普通农民和农场主成为合作社的重要主体。合作社通过发行土地债券向社会筹集资金，再低息发放给合作社社员，用于农业生产。

2.1.2 三位一体运营模式

土地债券化是德国土地抵押贷款的重要特色，也是土地抵押信用合作社资金的重要来源。合作社凭借政府的担保在证券市场向社会发行债券。合作社社员可在证券市场上公开出售土地债券，也可委托合作社和联合合作银行发放。如图1，德国土地抵押贷款实施基本形成了合作社与联合合作银行、社会资金和贷款农户“三位一体”的运营模式。

2.1.3 完备的土地评估和贷还款体系

德国的农地抵押贷款实施已经形成了比较完备的土地评估和贷款体系，土地评估是发放贷款的标准和前提。目前，德国农户土地抵押贷款额度一般在其抵押土地价值的1/3—2/3之间，贷款期限为10～60年不等，贷款利率随着当地农业生产情况及市场利率变化而确定，但通常为4%～5%。

德国农地抵押贷款的还款方式主要以分期还本付息为主，贷款期间，每年还款一次，而且还款额逐年递增。还款数额中，通常包含利息、本金、合作社征收的各種营业费用、合作社公积金4部分。

2.2 美国农地抵押贷款实施基本情况

2.2.1 联邦土地银行服务于中小型农场主和家庭农场

20世纪初期，为解决农业领域危机，美国借鉴德国土地金融模式，将土地纳入金融领域，于1916年由联邦政府出资在12个农业区成立了12家联邦土地银行。在这一时期，土地银行通过土地金融业务，为农业提供了中长期的信贷服务，为联邦政府农业危机、推进农业产业调整做出了重大贡献。

1987年出台的《农业信贷法》规定：全美的12个区的联邦土地银行和信贷银行合并为12个农场信贷银行。为拓展信贷银行的资金来源，建立了联邦农业抵押公司。抵押公司作为土地抵押的二级市场，为土地债券提供了交易场所，1996年出台的《农场信贷系统改革法》允许农业抵押公司发行抵押支持证券，为盘活农地金融做出了重大贡献。至此，美国农地抵押贷款体系趋于完善，它为中小型农场主、家庭农场等资金需求较大的单位提供中长期的贷款，为美国农业发展起了强大的推动作用。

2.2.2 多方协作运营模式

美国借鉴德国农地金融发展模式，将土地债券化向社会吸纳资金。与德国不同的是，联邦土地银行是由政府出资建立的，因而抵押贷款过程中政府参与的角色要多一些。目前基本形成了农业信用管理局监管、联邦土地银行吸纳社会资金、农业抵押公司盘活农场信贷并且降低风险、土地合作社发放贷款的“多方协作”模式。

美国农地抵押贷款的资金来源主要分三类：①吸收股金，合作社向联邦银行缴纳贷款额5%的股金。②发行土地债券，公开市场销售债券，向社会吸纳资金。③提取盈余公积金。联邦银行提取经营净收益的一定比例作为公积金留存每半年计算分配一次。在盈余公积金总额未达到银行股金的五分之一以前，须从净收益中留存25%作为盈余公积金，其余75%的净收益给予农业贷款合作社，作为合作社的发展基金和社员分红。

2.2.3 完善的贷还款体系

美国的土地抵押贷款流程有着比较严格的申请程序：①贷款人向土地合作社递交申请书、土地权属证明以及目前财物状况报告等基本资料。②合作社对贷款申请人提供的材料进行审核、调查，并由专业的评估员对土地进行评估。③合作社评估合格后，吸收申请人为合作社成员并向土地银行提交申请和报告。④联邦土地银行审核通过后向合作社发放贷款，并吸收应缴纳的贷款金额5%的股本。⑤合作社向农户发放贷款，吸收应缴纳的贷款金额5%的股本。

《联邦农地贷款法》规定：贷款最高额度一般不得超过抵押土地评估价值的50% ，1945年以后，贷款最高额度最高可达到65%。联邦土地银行主要提供的是长期信用，期限一般在5～30年之间，有的长达40年。贷款主要用于土地改良、生产基础设施修缮、灌溉设备设施贷款、农机贷款等农业生产经营活动。

3 德美两国农地抵押贷款经验启示

3.1 完善相关配套设施

3.1.1 健全法律制度体系

法律体系是政策实施的根本依据，关于农村土地抵押贷款，德国和美国都有相应的法律作为政策实施的支撑。

当前，我国农村土地经营权抵押贷款试点工作的开展依据主要是2015年国家出台的《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45 号），以及2016年中国人民银行、银监会、保监会、财政部和农业部共同出台的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》。由于我国土地所有权归国家和集体所有，现有法律没有明确的农地抵押贷款法律保障。因此完善土地管理法规，为农地承包经营权抵押贷款提供法律依据才是农地金融发展的动力。

3.1.2 完善土地评估机制

土地評估是贷款过程中必不可少的环节，对贷款者生产规模、贷款量、还款能力进行考察、评估和界定可降低银行贷款风险。

目前，在试点县邱县、威县两地，尚没有专门针对农村土地承包经营权价值评估的机构和专业人员，估值方法和标准两县都有所不同。没有统一的价值参照标准，难以对土地承包经营权的实际价值做出准确、科学、合理的估值判断，土地的实际价值得不到正确定位。

3.2 机构的合作与专业化分工

各金融机构的合作与协调是农地抵押贷款工作有序实施的体系基础，目前，在试点县邱县、威县的调查中得知：主要进行农地抵押贷款的银行是国有银行和地方性政策银行。2016年邱县建立了河北省第一个农村产权交易所，主要负责为农村及涉农各类产权的流转交易提供场所、设施，组织交易及发布信息，产权交易监督，合同鉴定，产权交易策划，产权经纪服务，产权信息咨询及受委托进行资产管理，投资信息咨询，财务信息咨询，招投标服务等，但这些职能相对于土地金融而言，联系银行与农户的“上承下达”的能力有所欠缺。因而，建立农地经营权抵押贷款专业化的机构、完善体系基础尤为重要。

3.3 规范化贷款流程

贷款流程的简便化与严格化是提高贷款效率、降低贷款风险的重要途径。德美两国贷款流程都相对的比较简便化和严格化，即程序简便化、审核严格化。社员只需向合作社提交贷款申请和相关评估材料，合作社对社员进行严格标准的评估并撰写评估报告，由合作社向土地银行贷款。合理化的贷款流程也是促进政策实施的途径。

3.4 向社会筹集资金

土地债券化成为社会资金转向农业生产领域的重要纽带，德美两国都是通过土地债券化的方式保证资金来源。

目前，在试点区域农地承包经营权抵押贷款实施过程中，贷款资金来源主要依靠国家、地方财政以及各政策银行吸收的存款作为支撑。一方面，由于现阶段农业保险机制不完善，农业生产风险较大，银行贷款风险较大；另一方面，土地承包经营权作为一种特殊的抵押物，影响因素比较多，在管理和交易中存在一定困难，银行出于风险考虑，参与积极性比较低。

4 完善我国农地经营权抵押贷款实施机制的建议

4.1 推进完善政策运行协调机制

如果说政策的初期试点阶段需要政府加以引导和辅助，那在试点运行后期，政策执行的主体方面应以市场为导向，科学划分各个主体权能，既可发挥农户和新型经营主体的参与积极性，政府也可提高宏观调控能力。同时整合协调各方利益，能够提升政府政策执行力，提升目标群体对公共政策执行的理解度，强化法律权威，更好地整合并协调各主体间的行动和利益。

试点运行后期，经济市场上的各个活动主体行为也趋于自主和完善，政策的落实也将推动法律的完善，从法律方面对这一政策的运行加以约束；政府也逐渐弱化链接平台作用，逐渐向服务型政府转变，对整个的经营活动行使服务职能；此时的农户可以单独或加入新型经营主体，以银行等金融机构的贷款来获取发展所需资金。

4.2 着力构建抵押贷款运行体系

目前，中国农村的金融机构主要有中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社。中国农业银行逐渐成为完全商业化性质的银行；中国农业发展银行的经营范围由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖、厂丝、化肥等国家专项储备贷款和地方化肥、糖、肉储备信贷等。而农村信用合作社的主要任务是筹集农村闲散资金，为农业、农民和农村经济发展提供金融服务。笔者认为：农村信用合作社能够承担起经营农村土地经营权抵押贷款的业务，因此，本文也在探索构建以农村信用合作社为核心的农地经营权抵押贷款运行体系。

构建以农村信用合作社为核心的农地承包经营权抵押贷款运行体系，政府对合作社进行监督和管理并提供专项的贷款资金支持，允许信用社以政府担保发行土地债券向社会筹备贷款资金；合作社成立专门的农地抵押合作社承担农地承包经营权抵押贷款业务，并设立贷款标准、贷款评估体系、土地估值体系等标准进行审核，农户提交申请和相关材料，合作社审核并做出发放贷款与否的决定。

[参考文献]

[1] 中国人民银行金塔县支行课题组，刘明明.国外开展农村土地抵押贷款业务的经验及对我国的启示[J].甘肃金融，2016（07）.

[2] 邵挺.美国联邦土地银行的演变及启示[J].中国发展观察，2015（09）.

[3] 尹涛.德国农村土地抵押贷款运行机制及经验借鉴[J].世界农业，2014（08）.