行政问责与党内问责之异同

摘 要：行政问责与党内问责是我国政治体制中的两种基本问责方式，本文通过阐述行政问责与党内问责的异同点，为我国政治体制改革寻求适宜的制度设计。

关键词：行政问责;党内问责;问责

自从2003年“非典”疫情爆发以来，中国大地掀起了一场问责浪潮，多名政府官员因在非典事件中的不作为或者不当作为被问责，由此，行政问责正式登上中国的政治舞台。[1]随后，各级政府部门相继出台各种行政问责规章制度，各级各类政府官员也因领导不力被相继问责，行政问责制逐步规范化、常态化。与此同时，一种质疑声随之产生：既然政府官员可以接受问责，那么党委领导干部该不该被问责呢，又该如何问责呢？2016年6月28日中共中央政治局审议通过，并于2019年9月4日新修订的《中国共产党问责条例》面对问责党委领导以及党员干部缺失的问题，科学设计出了全面的、系统的制度规范约束。行政问责与党内问责全面协调发展，共同致力于我国政治体制发展建设。

一、行政问责

关于行政问责的学术研究，学者们积累了丰富的研究成果。学者韩剑琴认为，行政问责是一种行政系统内的自我监督和纠错机制。她认为，行政问责是上级行政机关对下级行政机关的主要负责人在其所管理的工作范围内未依法履行公职，即违法行政或不当行政，导致民众的合法权益受到损害，造成不良影响或后果的行为而进行的一种问责。学者顾杰则认为，行政问责体现的是公众对政府的监督与问责。他认为，这里公众对政府的问责不仅指违法行为，还包括公众对政府行为以及政府自身的“合理怀疑”等方面。学者周亚越则持的是另外一种观点，也是学界较为普遍认可的观点。她认为，行政问责指的是特定的问责主体面对行政机关及其工作人员的不合法行政或者不合理行政或者不作为行政的情形，追究相关人员责任的一种行为。在学者周亚越看来，“特定的问责主体”比较广泛，不仅仅指行政系统内部的上级对下级的问责监督，还包含执政党、人大、司法机关、民主党派、新闻媒体、社会公众等各领域对政府部门的监督与制约，因此，行政问责应是“同体问责”和“异体问责”的综合体。无论学者们对行政问责的归纳存在何种不同见解，但总体都认同行政问责是对政府官员的问责，既包含对政府机关领导干部的问责，也包含对政府机关工作人员的问责，既包含对违法行政的问责，也包含对行政不作为的问责。

二、党内问责

党内问责主要是中国共产党内部的一种问责纠错机制。关于党内问责的内涵，可以表述为，在中国共产党内部，党组织对各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，因其违反职责要求的行为而追究其责任的一种制度。[2]目前关于党内问责的学术研究还很匮乏，最初也仅仅是零散分布于一些党的政策、决策中，规范不系统、不完善。目前，国内依然还没有形成一整套系统化、科学化的理论研究体系。令人欣喜的是，随着有关党内法规的相继颁布实施，党内问责已经逐步走向规范化、制度化。

三、行政问责与党内问责的相同点

1.健全公平法治社会的需要

公平是问责制的根本要求。我国现有的政治体制中“党政不分，以党代政”的问题依然存在。通常的情况是，出了问题，政府得到了问责，但作为领导机关的党委却没有被问责，由此，问责的公平性备受质疑。行政问责与党内问责作为针对不同对象的问责制度，能够使党委、政府都承担起应有的责任，使得党政关系更加明晰，问责更加公平，也有利于构建公平法治社会。

2.提升公务员整体素质的需要

无论是党委领导成员或者党员干部，还是政府机关的领导干部或者工作人员，都是我国的一名公务员。作为一名公务员，如果违反法律法规，就应当被问责。行政问责与党内问责作为监督公务员的重要手段，可以督促公务员全面提升自己的思想道德素质和专业素质，牢固树立全心全意为人员服务的宗旨，为实现中华民族的伟大复兴贡献自己的力量。

四、行政问责与党内问责的不同点

1.问责主体不同

关于行政问责的问责主体的认定，学术界存在一定分歧。第一种观点认为，行政问责是行政系统内部的问责，鉴于行政系统内部上下级行政机关之间存在的领导与被领导的关系，如果下级行政机关存在过错，那么上级机关有权力有责任对其进行问责。因此，行政问责的问责主体一般是被问责行政机关的上一级机关。第二种观点则认为，行政系统内部的问责虽然在监督纠错的时效性上更具优势，但存在一定弊端，经常会出现得过且过，问责落实不到位、不彻底的情况，因此，问责主体应当是与行政系统利益无关的群体——社会公众。社会公众作为政府的管理服务对象，对监督政府的所作所为具有积极性和主动性。第三种观点认为，前两种的观点都具有片面性，仅靠一种力量来监督另一种力量是有限的，因此，行政问责的问责主体不能仅仅限定在行政系统内部，而是应当包含党委、人大等在内的各个领域或者部门的综合体，即“同体问责”和“异体问责”的有机结合。不过，从目前我国行政管理的实践来看，行政系统内部的问责仍然占大多数，人大、司法、民主党派等由于自身条件所限，问责力度较弱，但是社会公众的问责力量不容忽视，往往一些违法违纪案件的查处都是通过社会力量发掘的。

与行政问责的问责主体认定不同，党内问责的问责主体的认定相对比较统一。从以往党内的基本法规《中国共产党党章》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等等来看，党内问责的问责主体以纪检监察部门为主。新的《中国共产党问责条例》对党内问责的问责主体界定为各级党委（党组）、党的工作部门及各级纪委（纪检组）的上一级党委（党组）或者纪委（纪检组）。其中，党委（党组）履行全面从严治党主體责任;纪委履行监督专责，协助同级党委开展问责工作;党的工作机关履行监督职责，实施本机关的问责工作。[2]

2.问责对象不同

关于行政问责的对象，学术界也有争论。有学者认为，应当是行政机关领导干部;有学者认为，应当是行政机关领导干部和工作人员;还有学者认为，应当是行政机关的党员干部，等等。由于行政问责主要是针对政府官员违法行政或者不作为行政的一种纠错机制，因此，行政问责的问责对象通常是行政机关的领导干部及其工作人员。

关于党内问责的对象认定，党的几部法规中有不同规定。《中国共产党纪律处分条例》规定的问责针对的是所有党员;《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》则是专门针对所有党员领导干部;《关于实行党风廉政建设责任制的规定》是针对各级党的领导班子。党内问责主要是中国共产党党内的一种自查自纠，因此，党内问责主要是对党的组织及其领导干部违法党内的法规制度进行的全面、精准问责，问责的重点对象主要是党委（党组）、党的工作机关及其领导干部，纪委、纪委派驻（派出）机构及其领导干部。[2]

3.问责范围不同

行政问责是对行政机关的领导干部和工作人员在行使行政权力，作出行政行为时违法或者不作为，不仅包含犯了错、违了法，还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，导致行政管理秩序受到影响，或者损害了行政相对人的合法权益而进行的问责。因此，行政问责的范围通常是行政机关领导干部或工作人员的违法行政或者不作为行政，这些行为或者出于主观故意，或者由于过失，都属于行政问责的范围。

党内问责主要是针对党组织、党的领导干部在违反党章和其他党内法规的问责。《中国共产党问责条例》列举了一些关于党的领导力、政治、思想、组织、作风、纪律、党风廉政建设等方面的欠缺和問题，以及是否全面从严治党主体责任落实不力，或者是否监督责任未落实。另外，履行管理、监督职责不力、不作为、乱作为、慢作为、假作为等这些涉及群众切身利益的相关问题也是属于问责的主要范围。

4.问责依据不同

目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。根据行政问责的理论研究和实践探索，归纳起来，大致可以分为三大类：一类是中央制定的行政问责规范，如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等;一类是地方上制定的行政问责规范，如《海南省行政首长问责暂行规定》等;还有一类是安全生产、环境保护等领域出台的专项行政问责规范，如《云南省环境保护行政问责办法》、《衢州市安全生产行政问责暂行办法》等。

党内问责的依据也较多，一方面主要有《中国共产党党章》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等中央制定的问责规范。除了中央层面的规范之外，地方各省市也出台了一些有关党内问责的规范性文件，数量较多，在此不再罗列。

5.问责方式不同

学术界对行政问责的方式存在很多说法，比较普遍的一种观点认为，行政问责的方式有八种，包含有最常见的责令作出书面检查、通报批评、免职等方式。

党内问责的方式，归纳起来，大致有14种。其中，有些方式与行政问责相同，如作出书面检查、免职等。另外，党内问责还包含一些具有自身特点的处理方式，如党纪军纪政纪处分、移送司法机关依法处理等等。因此，相比较而言，党内问责的处理方式更为细化。[2]

6.问责程序不同

行政问责制度存在“重实体、轻程序”的传统诟病，截至目前，我国尚未出台专门的行政问责程序法。因此，行政问责的程序规定没有统一的操作范例，仅零散见于中央或地方制定的有关行政问责的规章制度之中。根据目前的学术研究和实践操作，行政问责的程序一般分为启动程序、调查程序、审理程序和执行程序等。其中，在审理程序中，听证程序是不可缺少的环节;执行程序中应遵循时效制度、告知制度等。

党内问责的程序起初也是在一些党的规章制度中体现，随着学术研究的逐步深入，特别是新的《中国共产党问责条例》的颁布实施，使得党内问责相比以往，在诸多方面都有了创新，比如，问责方式上更加全面、问责定位上更加精准、问责流程上更加顺畅（具体环节上主要涉及启动问责调查、形成调查报告、作出问责决定等）。

五、结语

在我国现有的政治体制下，党政关系问题是我国政治体制改革的关键性问题。实现行政问责与党内问责的协调发展，有利于实现问责的公正性，有利于行政机关和党务机关的责任落实，有利于建设法治国家的目的的实现。

注释：

[1]郭政.行政问责之救济机制研究[D].中央民族大学，2010

[2]中国共产党问责条例[EB/OL].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-09/05/nw.D110000renmrb_20190905_1-03.htm

参考文献：

[1]王一星.论党内问责制与行政问责制的协调发展[J].改革研究，2010（11）

作者简介：

郭政（1982--）男，汉族，河南检察职业学院教师，硕士研究生学历，研究方向：行政法学、行政管理。