军队处置重大突发事件后勤应急管理问题研究

陈晓楠　胡建敏　张威

关键词：救援任务;军队后勤;应急管理;军地联合;对策与建议

中图分类号：E075    文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）04 — 0085 — 03

引言

突发的新型冠状病毒疫情，受到了国内外社会各界的广泛关注，随着新型冠状病毒疫情的传播与发展，全国各地众志成城，充分的调动了各方力量参与疫情防控工作，军民一体共同防控，将人民生命安全放在首位，遏制了疫情的传播途径，有效防止了新型冠状病毒在我国的蔓延和传播。

中国人民解放军的医疗力量成为抗击疫情的重要部分，军队的后勤保障成为疫情防控的坚强力量。目前，军队已经分批次累计派遣数千名医护人员赴武汉参加疫情相关工作，调用大批救援物资全力保障疫情防控。习近平主席多次对军队做好疫情防控工作提出重要指示，强调全军要牢记宗旨，勇挑重担，闻令而动，敢打硬仗，积极做好疫情防控工作，为打赢疫情防控阻击战做出贡献。

由于新型冠狀病毒疫情还没有得到完全控制，军队在承担应急救援任务时不允许有一丝一毫的放松和懈怠，军队的性质和其编制体制结构决定了军队后勤应急管理工作在疫情防控方面有着严峻的使命责任。

一、中美军队应急管理模式比较

美国是一个联邦制国家，美国的各个州是享有主权的政治实体，主要原因是为了权力制衡、防止过度集权。美国宪法规定，各个州应该独立负责公共卫生及公共安全事务。这种应急响应次序是自下而上的，只有当公共安全风险超过了本州的承担范围，联邦政府才可能会进行援助，但是联邦制的国家性质和公共安全风险的应急体制对美军参与应急管理带来了很大的限制。

我国是人民民主专政的社会主义国家，在遭受重大的突发事件时，中央政府自上而下统一调派人力、物力和财力，进行协调、统一应对。军队在中国共产党的统一领导下，以全心全意为人民服务为宗旨，这决定了中国军队参与应急管理的目的和方法与美国有显著的不同。

在面临重大的突发事件时，中美军队应急管理有着很大的区别。第一，由于担心灾害导致骚乱的发生，美军通常要荷枪实弹地参加救灾，而在中国，军民关系十分融洽，不需要采取任何暴力措施;第二，我国军队和政府都会积极参与灾害重建工作，而美国军队不参与恢复重建，最多可能捐赠过剩的给养;第三，美军倾向于将过剩的给养用于救灾，而我军参与抢险救灾任务时，基本物资由政府提供或补偿;第四，在军队参与应急救援任务时，充分发挥思想政治工作的优势，开展动员工作，这是美军做不到的;第五，在美国，如果灾情超出了本州的应对能力，需要向联邦政府提出申请，在总统宣布该州进入紧急状态后，美军才可进行支援〔1〕。在我国发生重大突发事件时，中央军委一声令下，人民军队战斗在第一线，不惜一切代价，没有成本和风险的考虑，将人民群众的生死安危摆在首要位置，急群众之所急、解群众之所难。

中国军队从参加国内汶川抗震救灾、援非抗击埃博拉等任务到抗击新型冠状病毒疫情中可以看出，在重大的突发事件应急管理方面，中国军队比美军更加具有优势，军民高度互信，并且政府与军队职责明确，在应急管理方面可以相互合作与补充。

二、我军后勤应急管理存在的问题

（一）平时应急演练形式化

我军各军兵种各单位都有着应急处突演练这一基本科目，同时制定了符合各军兵种各单位实际情况的应急处突预案，其中包括反恐排爆处突、地质灾害救援、核生化救援等等，为军队参与处置重大突发事件提供了合理可行的依据。但是，很多单位的应急处突都存在形式化的弊端，包括按照应急预案照本宣科、应急演练以完成任务为主等问题，导致应急演练效果甚微，一旦参加地方抢险救灾和救援行动时，往往手足无措、灵活性差，需要浪费大量的时间去协调和适应。

（二）指挥协调机制不流畅

我军编制体制改革是一次结构性、革命性的体系重塑，使指挥体制和领导管理体系产生了系统性的变革。但是在发生重大突发事件时，尤其类似汶川地震这类波及范围大、造成损害严重的自然灾害，由于救援环境恶劣、参与救援力量众多，军队救援力量跨地区、跨军种、跨部门，军队内部之间、军地之间、各部门之间仍存在协调与沟通困难、指挥机制信息传递不流畅、层层指挥现象严重等问题〔2〕，这会导致在灾害救援过程中救援力量不能得到有效利用。

（三）物资储备缺乏预见性

应急物资储备，是为了应对突发重大事件所储备的各类物资，是应对重大突发事件的重要物质基础和前提保障〔3〕。军队在物资储备方面与国家物资储备有所不同，主要是保证军队应急扩编和临战部分急需所进行的装备和物资的储备，但是国家物资储备和军队物资储备在很多地方是互补的，军队物资储备在应急救援方面有着非常重要的地位。在面对重大自然灾害时，参与救灾的更多的是部队，然而市场物资资源总是有限的，针对具体类型的自然灾害，往往会造成特定物资需求的急剧增长，导致物资供应不足和资源短缺，例如汶川地震时的帐篷物资、新型冠状病毒疫情中的口罩和防护服物资等，这也从侧面反应了军队物资采购机构对市场资源掌控力不足，军队物资的储备缺乏针对性和预见性。

（四）救治资源配置不合理

应急救援最重要的是伤员救治，重大自然灾害中伤员分布和伤病类型与战场中相比有着很大的差异，不能完全照搬战场中分级救治的方法来分配救治资源。救治资源可以分为人力资源、物资资源和制度资源，人员资源包括医疗救治人员、应急管理人员、勤务人员等，物资资源包括药品资源、食品资源、设备资源等，制度资源包括生产安全制度、维护保养制度等〔4〕。救治资源的分配是否合理直接影响到救援的效果，例如在汶川地震药品紧缺的情况下，救治人员编组不科学、救治物资分配混乱将很可能增加伤病患者的伤残概率。此外，救治资源的分配属于比较敏感的问题，容易被不法分子利用成为网络谣言，激化社会矛盾，例如新型冠状病毒疫情中，湖北红十字会口罩分配风波，让一些网络媒体借机发挥炒作，带来了负面的影响。

三、后勤应急管理的对策与建议

（一） 完善应急预案体系

我国应急预案的内容和管理机制已经不能满足我国应急管理事业改革发展实践，完善应急预案体系的前提是要健全预案管理长效机制，结合目前国内外形势和国内最新应急管理事件，修订2013年所印发的《突发事件应急预案管理办法》，明确各类预案的管理范围与职责划分;加强应急预案的内容评估和应急演练的效果评估方法的研究，有针对性的开展国家专项预案演练、军地联动预案演练等，以提高应急演练的科学化和合理化〔5〕;军队应急预案和地方应急预案有效对接，注重预案方案的衔接配套与融合，建立军地应急预案互补机制，面对重大突发事件时，避免军地预案之间的冲突与不协调，做到军地一体优势互补〔6〕。

（二）建立军地联合应急指挥机制

中国人民解放军历来强调军民融合，中国的军队是党的军队、人民的军队，在任何重大突发事件前，首先要考虑的是指挥权的集中，即建立军地联合应急指挥机构，使得军地之间只有一个声音，杜绝互相掣肘，实现指挥、信息和资源的统一、互通和共享，便于充分利用军地优势，协调一致组织应急救援行动，按照职责协同开展应急救援工作，同时能够简化指挥流程和环节，提高军地联合行动效能，以探寻新体制下军地联合应急处置机制〔7〕。

（三）建设军地一體应急物资储备体系

建设军地一体应急物资储备体系是新时期我国应对重大突发事件的必然选择，一方面地方应急物资储备对军队实施保障既支援了军队建设，又产生了一定的经济效益，另一方面军队参加应急救援时，是对军队后勤保障体系的检验与锻炼，完善军队应急物资储备体系，同时有利于全面提高军队对市场物资的掌控能力，提高了军民之间的情谊与纽带。实现应急物资储备走向军民兼容，军地应急物资精准有效衔接，是实现军地应急管理的双赢之选。

（四）优化应急救援资源配置

在应急救援过程中，需要根据重大突发事件的实际情况和需求随时调用军地资源，这就要求应急指挥机构必须在应急救援资源的配置过程中发挥主导作用。应急救援资源的配置问题是重大突发事件处置过程中关键一环，一方面应急救援资源的配置主要在于应急指挥机构的决策与指挥，这决定了应急救援资源的配置效率，另一方面在于对资源补充与完善，其中包括对专业人才缺乏、数量不足等人员资源问题、物资储备和救援设备不足等物资资源问题、应急制度和财政制度不完善等制度资源问题进行系统化的分析、评估和优化，将应急救援资源放在在最需要的地方。

结束语

在重大突发事件中军队往往承担着应急救援任务，军队的后勤应急管理工作是应急救援工作的关键一环，具有十分重要的作用。在应急救援过程中，军队在稳定人心、抗震救灾、应急处突等方面有着十分重要的作用和意义，有着不可替代的作用和地位。其中武汉方舱医院“火神山”和“雷神山”就是参照联勤部队建设野战医院的模式建立而成，军队的医护人员也从地方医务工作者身上学习到了很多知识和经验〔8〕，只有真正做到军地密切协同，完善军队后勤应急管理工作，将重大突发事件的应急救援上升为军地一体的人民战争模式，心往一起想、劲往一处使，才能在应急救援的战斗中团结起来，凝聚成战胜一切问题的最强力量。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 王宏伟.中美军队参与应急管理的比较分析〔J〕.北京行政学院学报，2019，（03）：32-42.

〔2〕 张松强，陈竺.军队卫勤力量参与国家应急医学救援现状及其对策〔J〕.解放军预防医学杂志，2017，35（12）：1609-1610+1619.

〔3〕 张硕，沈咏梅，张静.军民融合式应急物资储备体系建设研究〔J〕.物流工程与管理，2014，36（08）：100-101.

〔4〕 孙文杰. 大亚湾石化区应急救援资源配置优化研究〔D〕.兰州大学，2019：24-25.

〔5〕 姜传胜，曾明荣. 我国应急预案体系的主要问题与对策〔N〕. 中国应急管理报，2020-01-27（003）.

〔6〕 于超. 健全应急救援军地联动机制〔N〕. 中国国防报，2020-01-16（002）.

〔7〕 廖庆中，善明辉.加强军地联合应急指挥机制建设“四要”〔J〕.国防，2012，（11）：35-35.

〔8〕 金一南：在抗击疫情的战斗中，军队的作用不可替代〔EB/OL〕. 〔2020-02-06〕. http：//military.cnr.cn/ycdj/20200206/t20200206_524963442.html.

〔责任编辑：张 港〕