高速公路项目投融资管理问题研究

陈思

摘 要：高速公路的发展对公共服务及投资环境的改善，资源配置的优化以及人民生活水平的提高都起着积极的作用，也影响着经济、社会、政治、文化等各个方面。文章从高速公路项目投融资的角度，通过对我国高速公路项目及投融资管理现状及特殊性分析，对其管理过程中出现的问题进行总结，并提出相应的对策与建议为管理者提供借鉴。

关键词：高速公路项目；项目投融资管理；对策与建议

中图分类号：F540.5 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）27-0140-02

1 我国高速公路项目投融资特殊性分析

高速公路投融资作为全社会投融资的重要组成部分，能够带来一定的社会效益以及经济效益，其融资行为与能力会受到外部环境因素的影响，如主要包括国民经济生产总值及增长率、消费结构、储蓄水平、投资效率、通货膨胀水平等经济因素以及主要包括财政及货币政策的政策因素等。

高速公路属于国家基础设施，它所具有的准公益性、资金密集性、商品性、投融资回报延迟性、收益稳定性使其投融资具有的如下特殊性：

①高速公路项目的不可替代性保证项目收益稳定性。通常相关规划部门不会在短时间内批准平行公路的建设，且公路相较于铁路、水运和民航具有不可替代的作用。

②高速公路项目投融资风险相对较小。从项目立项到可行性研究等流程，相关报告编制较为规范，项目总投资回报率的概算和公路车流量预测技术也较为成熟，同时项目现金流在稳定中上升，避免高水平回报延迟率，降低融资风险并增强了项目融资者的信心。

③按国家有关规定，高速公路项目资金使用需要在项目概算及预算范围内，且只能用于高速公路的建设，该规定不仅有利于项目最终建成运营，还促进资金最大利用价值的发挥。

④作为准公共产品，针对高速公路进行的投融资大多能得到政府的支持，如在转让收费经营权、税收优惠，提供信誉担保给项目融资方，资产抵押等方面均有相关支持性措施，从而为项目推进创造有利的环境。

⑤高速公路现已基本采用公司化运作及市场化筹资模式，同时随着竞争机制在项目融资中的引入，投融资参与者形式也日趋向多元化，更多融资者参与到项目建设中。

2 我国高速公路项目投融资管理现状分析

自20世纪80年代我国第一条高速公路建成以来，截止到上年末，在 “五纵七横”国道主干线的规划指导下，我国高速公路建设里程已达到10.5万km，居世界第一，里程超过3 000 km的省份共计20个且里程达到8.87万km，占全国总量的85%。按计划，下一个五年所有人口在20万的城市均会被纳入我国高速公路规划网，形成综合便捷的公路网络。

大力发展高速公路有利于地域间经济差异的缩小，就业机会与岗位的增加，相关产业的发展和各种商品及生产要素的快速流通，是衡量一个国家现代化程度的重要标准之一。目前，我国高速公路建设资金来源已由原本的计划投资向社会及政策融资发展，从原本仅单单依靠收费向股票和债券发行、银行贷款、外资利用及公路收费权的有偿转让等。

结合当前我国经济发展状况，虽然我国高速公路建设投融资体制处于不断发展和完善中，政府投资作为在一定时期内经济发展的主要支持性因素，在存在经济下行压力及企业和个人投资无法快速大幅提升的情况下，高速公路投融资市场也存在着一定的问题。下文主要针对我国高速公路项目投融资出现的问题进行分析并得出相应的对策与建议。

3 我国高速公路项目投融资存在的问题分析

我国高速公路取得瞩目的成绩离不开蓬勃良好的经济以及国家优先大力发展基础设施的政策，同时还需要投融资政策及管理体制的多渠道与多层次化。结合现状分析，我国高速公路项目投融资目前存在以下几个问题。

3.1 社会融资作用发挥受限

引入社会资金到高速公路建设，能够使项目风险分担更为合理，缓解高速公路建设资金压力。虽然我国高速公路融资方式已呈多样化，如银行贷款、股票、债券、融资租赁、PPP 等，但现阶段，一些社会资金整体实力仍相对较弱，筹资渠道相对单一，增加了高速公路项目建设成本，使得不少企业迫于高成本而资金链条断裂，拖延工程建设的完成，也阻碍了长期大额投资在高速公路项目行业的发展。

3.2 法律体系的仍需健全

我国目前还没有针对性较高、可做操作性强的项目投融资的法律体系，相关法律政策还不健全，如项目投融资审批程序及条件、项目收益分配与原则、行业限制及担保等问题等，都缺少相应的政策，降低了投融资的成功概率。因此，健全完善的法律体系是构成项目投融资成功的外部环境的条件，也是减少投融资实施过程中困难的保障。

3.3 公路规划实施缺少保障

在《国家高速公路网规划》发布之后，各省（区、市）根据当地社会经济长远发展的需要，结合国家高速公路网对地方高速公路网调控和指导作用，先后出台了地方高速公路网络发展规划。但是在规划实施中，中央与地方在具体高速公路项目的建设时序、资金支持、区位选择等方面会出现一定的偏差。唯有在资金、审批等方面给予相应的保障，突出国家规划权威性，才能确保国家高速公路网规划目标有序如期地完成。

3.4 投融资结构不合理

目前，我国高速公路投融资结构的不合理主要体现在直接与间接的失衡，内源与外源相差较大等方面，这不仅降低了我国高速公路投资回报率及融资水平，也增加了项目资金风险，在缺乏制度化、法制化保证的情况下，阻碍了高速公路投融资市场化的发展。

4 我国高速公路项目投融资发展对策

4.1 政府职能的转变，建立和完善项目融资机制

针对高速公路投融资中存在的投融资结构失衡、社会融资作用有限的问题，可以采用政企分开的方式，通过制订有关法规来规范企业市场行为；通过政府职能的重新定位，发挥政府在项目整体规划、外部法律及制度环境及监督等方面的主要导向和推进作用，取代原有简单粗暴的直接干预的管理形式，保证高速公路建设项目投融资管理活动顺利展开。

总之，重新定位政府职能的核心首先在于高速公路项目投资主体的确定，使其对项目投融资负责，对高速公路进行经营管理负责；

其次，建立和完善项目融资机制扩大投融资渠道，充分利用直接融资和间接融资两种工具；

再者，发挥政府的宏观调控的职能，积极推进制度建设工作，制定高速公路相关投融资政策与法规，建立避免信息不对称的投资资讯发布及咨询制度，完善项目监督管理体制，鼓励多方参与，听取来自专家评议意见，规范社会中介服务体系，使其能够真正发挥从项目咨询、设计到监理，再到项目评估、审计的作用，从而建立健全中介机构的信誉保险体系和监督体系。

4.2 建立健全项目投融资法律法规体系

高速公路项目投融资作为一个复杂的过程，法律体系逐步完备与建立，可以保证项目融资的连续性和稳定性，通过立法的方式可以有效消除投资者的疑虑，为投资者合法权益提供有效的法律保障，创造有利的外部政策及法律环境。

4.3 创新融资方式，拓展并提高融资来源与水平

随着我国经济的高速发展，股票、债券、银行贷款、BOT、PPP 、ABS等融资方式并存是我国高速高速公路项目投融资的主要格局，伴随着其中资本结构不合理，债务比例过高等问题，需结合不同区域的自身状况，探索新的融资方式， 满足高速公路建设项目日益增长的资金需求，不仅要继续发展现有的银行、政府等资金来源渠道，同时还要不断开拓新的融资渠道，充分利用保险资金、国外资金、民间资金和其他相关社会基金等，促进我国高速公路的持续发展。

同时在管理的角度上，调整高速公路项目相关的组织结构，引入专业人才，提高项目管理水平，促进高速公路项目投融资的市场化，随着市场经济的发展而不断完善。

4.5 合理控制与分担风险，平衡项目投融资结构

高速公路项目中有完工风险、经营风险、政治风险、市场风险等，这些风险的分配与管理是项目成功与否的关键，更是项目各参与方谈判的核心，如完工风险可以利用合同的形式，使承建商按照合同所规定的承包形式来承担，经营风险则需要经营者结合经营管理协议合理承担；政治及法律风险除了需要由东道国政府承担外，还可以分担给拥有较高资质的东道国机构承担，市场、汇率、利率风险在遵循各参议方意愿的情况下共同承担，其他风险还可以通过投保让保险公司来承担等。

总之，采用合同、担保协议等方式，将风险合理分担与控制，达到项目投融资结构的风险平衡。

5 结 语

高速公路作为国家基础设施及典型的准公共产品，能够推动经济发展、缩小区域发展差距、降低物流成本，也是改善民生的重要手段之一，使得高速公路建设受到了来自国家与地区的高度重视，但在具体建设管理中，由于高速公路建设独有的投资数额大、建设过程周期长、存在较大的投融资风险等特性，使得我国高速公路现行的投融资实践出现一系列问题。

本文在总结我国高速公路项目投融资现状及项目特殊性的基础上，对实践中的出现问题进行了分析并提出建议，以便对投融资管理者提供借鉴。

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