国有企业混合所有制改革历史逻辑与发展方向

周正

[摘 要] 国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节。改革开放40年来，国有企业历经放权让利、两权分离、建立现代企业制度、国资监管和混合所有制改革五个发展阶段;始终坚持以马克思所有制理论和实践为指导，坚持社会主义市场化改革方向，以产权改革为导向，坚持“借鉴—试点—推广”的渐进式改革路径，坚持以法律法规保障国有企业改革实践，国有企业改革已经取得了明显成效。新时期国有企业要继续做大做强，提升国际竞争力，实现高质量发展，需要进一步深化混合所有制改革，坚持分类推进原则、平等性原则和法制性原则，在实践中不断探索混合所有制的多种实现形式，以混合所有制改革推动公司治理结构完善。

[关键词] 国有企业;改革历程;产权改革;混合所有制改革

[中图分类号] F740[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）08-0102-02

Abstract： The reform of state-owned enterprises is the central link of China's economic system reform. In the past 40 years of reform and opening up， state-owned enterprises have gone through five development stages： decentralization of power and profit， separation of two powers， establishment of modern enterprise system， supervision of state-owned assets and reform of mixed ownership. They always adhere to the guidance of Marxist ownership theory and practice， adhere to the direction of socialist market-oriented reform， take the reform of property rights as the guidance， and adhere to the gradual reform path of "reference-pilot-promotion" with laws and regulations to protect the practice of state-owned enterprise reform. As a result， state-owned enterprise reform has achieved remarkable results. In the new period， if the state-owned enterprises want to continue to be bigger and stronger， enhance their international competitiveness and achieve high-quality development， they need to further deepen the reform of mixed ownership， adhere to the principles of classified promotion， equality and legality， and constantly explore various forms of realization of mixed ownership in practice， so as to promote the improvement of corporate governance structure through the reform of mixed ownership.

Key words： state-owned enterprises， reform process， property rights reform， mixed ownership reform

国有企业是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，是实现国家治理体系现代化的重要一环，是落实新发展理念的排头兵。改革开放40年来的国企改革之路依循产权改革的方向，以建立现代企业制度，增强国有企业竞争力为目标，取得了明显的成效，国有经济布局调整取得明显进展，国有企业效率有所提高。本文紧扣国企改革实践需求，以产权改革为主线，对国企改革的探索和实践进行阶段性梳理，在操作层面提出进一步深化混合所有制改革的建议。根据各个时期改革的主要任务、目标以及改革措施等方面的区别，参照黄速建（2008）、萧冬连（2014）、余菁和黄群慧（2017）、剧锦文（2018）等的研究，本文将我国国企改革划分为如下五个阶段：

一、1978-1984年：放权让利阶段

1978年12月十一届三中全会开启了国有企业改革的序幕。《十一届三中全会公报》指出“权利过于集中”是我国经济管理体制的一个严重缺点，“应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权;坚决实行按经济规律办事，充分调动干部和劳动者的生产积极性”。这个阶段的改革实践以“企业本位论”为理论支持，认为企业不应该是行政的附属物，而是国民经济的主体，是独立的商品生产者和经营者，应该具有独立的经济利益。这个时期以扩大企业自主权，调整国家与企业之间的责权利关系，解决党政企不分，以党代政，以政代企问题为出发点，开展“放权让利”的改革。通过实行经济责任制和利改税改革等，使企业转变为独立的商品生产单位，自负盈亏，摆脱计划经济时代“等、靠、要”的思想。1978年，四川省6家企业首先开展扩大自主权试点，到1979年，试点企业数量扩大到100余家，试点企业实现的利润比全省地方工业利润平均增长水平高54%，一般试点企业的产量、产值、上交利润增长幅度都超过试点前的水平，同时带来的是产品质量、生產技术水平、机械化程度、职工福利等多方面提升，充分证明了放权的优越性。

经过“放权让利”阶段，高度集中的计划经济体制逐渐被打破，试点企业获得一定的经营自主权，盈利有所增加，企业可以支配超额利润，国家和企业之间的关系转变为征税纳税的分配关系，有效地打破地方束缚，使得企业能够相对独立地开展生产经营活动，激发了自我发展和自我改造的能力，生产积极性和创造性大大提高。

二、1984-1991年：两权分离阶段

1984年十二届三中全会提出“要使企业成为相对独立的经济实体……成为具有一定权利的义务的法人”，企业有权选择灵活多样的经营方式，通过努力改善经营管理来提高经济效益，要继续扩大企业自主权，增强企业活力，指出“所有权同经营权是可以适当分开的”。标志着我国国有企业改革进入以“两权分离”为特征的新阶段。1986年国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，在企业经营权和所有权分离原则下，国有小型企业可试行租赁制、承包经营制;国有大中型企业要实行多种形式的经营责任制;少数有条件的国有大中型企业，可以进行股份制试点。1989年，国家各部委联合下发《关于企业兼并的暂行办法》，规范了企业兼并这种产权有偿转让改革的原则、程序、估价等问题。国有企业之间的兼并，是市场竞争机制发挥作用的必然结果，其本质是经营权的转移，资产所有权仍属于国家和政府部门。这一时期的改革主线就是以不同途径和方式实现“两权分离”，使企业成为了自主经营、自负盈亏的独立实体，通过改革突破了计划经济体制的束缚，释放出市场空间。所以，这阶段以承包制为主的国企改革是起到了一定的积极作用的，但是，承包制所取得的经营收益更多地是来自于资产规模和行业优势，到了1990年前后，企业利润下降，约2/3的企业处于实际亏损状态。企业技术水平落后，产品适销不对路导致库存积压，企业冗员过多等等问题都暴露出来，“三角债”前清后欠，经济效益无法提高。国有企业存在的诸多问题不是仅仅依靠承包制能够解决的，所以承包制只能是国企改革的过渡形式，并没有从根本上改变企业的经营状况。政府机构仍然以行政方式行使国家所有权，而承包者只是在規定时限内拥有庞大国有资产的支配权，在这样的权利分配格局中，企业认为放权不足而政府担心企业失去控制，这样一对矛盾是这个时期的核心症结，说明政企不分的现象并没有得到根本性解决，分离形式的规范化和透明度不够，进而导致相应的权责利约定不明确，产生很多投机分子利用关联交易或损害企业长期发展能力为代价来为个人谋私利的腐败行为。1991年中央经济会议指出，这些问题的根源在于企业经营机制，将解决国有企业的活力问题上升到关系到国民经济稳定发展的高度。1992年国务院出台《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确了企业的14项经营权，要求继续坚持和完善企业承包经营责任制，创造条件，试行股份制。

三、1993-2002年：现代企业制度建立阶段

1993年关于企业的提法发生一个明显变化，中共中央的所有政策文件及领导人讲话中正式将“国营企业”称为“国有企业”。这说明，改革的主导者进一步加深了对“经营权”和“所有权”分离的认知，国家明确了对国有企业的“所有权”，要彻底地将经营权从政府手中转移到企业经营者手里，这时需要探索一系列的激励约束制度来实现“经营权”的制度性让渡，国企改革从“放权让利”过渡到“制度创新”阶段。以转换国有企业经营机制为出发点，建立适应市场经济要求的现代企业制度，十四届三中全会将制度特征明确为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，并确定为国有企业改革的方向。到十五届四中全会提出“抓大放小”的方针，着眼于整个国民经济进行战略性布局，收缩战线。1993年全国规模以上国有控股工业企业10.47万户，到2000年减少到5.3万户。1998-2002年，国家以纺织行业和煤炭行业为突破口，建立了优胜劣汰的竞争机制，采取“技改贴息”“债转股”、“兼并破产，下岗分流”等措施放开搞活，并以规范破产、下岗分流、减员增效等政策配套。到2000年末，国有企业基本实现脱困，国有及国有控股工业实现利润2300亿，比上一年度增长1.3倍。国家重点监控的14个行业，机械、纺织、石油化工、医药、电力等12个行业都实现了扭亏为盈。83.7%的试点企业初步建立了现代企业制度。

四、2003-2013年：国资监管阶段

要想实现“政企分开”，必须以“政资分开”为前提和保障，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代市场经济原则的国有资产管理体制，形成以国有资产出资人制度为核心的国有资产运营监管体制。2003年，国务院国有资产监督管理委员会挂牌成立，将原来分散在各部门的出资人职能集中起来，将国有企业管理的权力全部划归国资委，建立起管资产与管人管事相统一的国有资产监督管理体系。国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革的关键时期。

国资委的成立解决了国有资产管理体制中最核心环节——出资人缺位问题，突破了体制性障碍，保证了国有资产保值增值;各级国资监管机构之间，国资委与中央企业之间的组织体系明确，并形成了一定的激励约束机制，解决了以往国有经济管理部门机构臃肿、监管效率低下的问题，使国有资产利用市场机制发展壮大成为可能;完善了国有企业产权交易制度和监管机制，使国有企业改制和国有产权转让、重组和交易更加规范、信息更加透明，交易更加公平，有效推动了国有产权有序流转，防止了国有资产流失;国资监管工作取得明显成效。但是“政企、政资不分”监管机制问题尚未彻底解决，国资委既是代表政府的出资人又通过行政权力管理国有企业，同时兼具股东和行政职能，被形象地称为“婆婆加老板”;有学者称为“行政干预下的经营者控制”，这种治理结构带来了两个突出问题：一是“一把手”腐败的社会现象。第二个问题是国有企业垄断。综上，国有企业这些问题的根源在于公司治理结构及内部制衡机制不完善等，所以，接下来的国有企业改革将重点着眼于完善国有资产监管体制和公司治理结构，提高国有企业活力和竞争力。

五、2014年至今：混合所有制改革与发展

混合所有制经济并不是新生事物，早在1999年十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出“积极探索公有制的多种有效实现形式，以股份制形式发展混合所有制经济”。2002年十六大报告指出“深化国有企业改革……积极推行股份制，发展混合所有制经济”。2003年10月，十六届三中全会提出“鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步探索公有制的多种实现形式”;强调“产权是所有制的核心和主要内容”，对现代企业制度提出了更明确的要求，依法保护各类产权，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。在这十年里，积极推进股份制改革，通过股份制改造发展混合所有制经济，实行产权多元化，鼓励企业整体上市，国有企业经营机制发生重大变化，90%以上的国有企业完成公司制改革;公司治理结构逐渐完善，多数企业按照公司法要求建立了股東大会，董事会，监事会等机构，企业的管理水平、科学决策和风险防范能力大幅提升。但是在实际操作层面，经过公司制改革，仍有一部分企业的所有权没有被触及，有的只是重新注册更改了名称而已，有些则是改制成“一股独大”的国有独资公司，产权结构单一。混合所有制发展“遇冷”，主要源于以下几方面担心：“国有资产流失”，“国有企业地位被削弱”，“原有职工身份转换和安置问题”，国有股权的合法权益和话语权问题。实际上，这些问题都与国有资本监管体系有密不可分的关系。虽然，经过上一阶段的改革，国有企业资产质量和经营状况有了显著变化，但是国有企业产权改革还不到位，“政企、政资不分”尚未彻底解决，内部人控制等问题仍影响公司治理机制与效果。现行国资监管体系对公司治理造成了不良影响，与混合所有制难以兼容，要建立真正的现代企业制度，应该坚持“去监管，行股权，降比重”的方向对国资监管体系进行根本性改革。2013年十八届三中全会再次重提“积极发展混合所有制经济”，同时为国有企业改革提出两个重要方向：一是鼓励非公有制企业参与国有企业改革，按照混合所有制模式进一步推进产权制度改革;二是以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制。向管资本转变是混改中一项基础性改革，经营性国有资产的实现形式由实物形态转为价值形态，从而有效地实现政企分开、政资分开的目标。2014年，各地政府重点推进以混合所有制改革为导向，以管资本为主的国资国企改革。随着国有企业股份制改造的深入，混合所有制经济开始迅速发展。

混合所有制经济的实质是产权制度改革，新时代推进国有企业改革，要把发展混合所有制摆在突出位置，有利于国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高资本配置效率运行效率，增强创新力和国际竞争力，以应对日益激烈的国际竞争和挑战。这是十九大论述国企改革时聚焦混改的根本性原因。迄今为止，国务院已经推出三批混合所有制改革试点，前两批19家中央企业已基本完成引入战略投资者、重构公司治理机制等工作，改革试点正逐步落地，试点企业通过混合所有制改革，经营状况明显改善，投资实力增强，杠杆率明显降低。

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[责任编辑：潘洪志]