广西农村土地流转金融支持组织体系的建立与完善

谢琳

[摘 要] 农村土地流转制度改革是当前农村经济体制改革的热点和难点。尽快实现农村土地流转，拓展农村农户融资途径，让更多金融资金服务于三农领域，是目前农村金融改革的一个焦点。通过分析广西农村土地两权抵押贷款现状，构建广西农村土地“反担保+抵押”的融资模式，为广西农村土地流转融资体系建设提供合理化建议。

[关键词] 农村土地流转;金融支持;组织体系

[中图分类号] F470[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）08-0085-02

Abstract： The reform of rural land transfer system is a hot and difficult point in the current rural economic system reform.At present， it is a focus of the rural financial reform to realize the rural land circulation as soon as possible， expand the financing channels of rural households， and let more financial funds serve the fields of agriculture， rural areas and farmers. Analyzing the current situation of two-title mortgage loan in rural land in Guangxi， the study constructs the "anti-guarantee + mortgage" financing mode of rural land in Guangxi， and provides reasonable suggestions for the construction of rural land circulation financing system in Guangxi.

Key words： rural land transfer， financial support， organization system

一、农村土地流转抵押融资的意义

农村金融领域资金供给和需求不均衡现状已经制约我国农业农村发展。在目前我国传统的金融体系已经远远不能满足农村经济发展的资金需求，导致了我国农村金融缺口呈现持续扩大的趋势。2015年8月24日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》要求，“稳妥有序开展‘两权抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入”。积极推进我国农村土地流转，推进农村土地抵押制度的完善，可以极大缓解我国农村金融发展不均衡的局面，但是由于我国农村土地是农民的主要依托和生活保障，从这个意义来说就会使农地抵押更加复杂化。既需要将农地有效接入市场发挥其资产功能，又必须要防止市场对农村和农民利益的侵蚀;既离不开政府的支持、引导和保障，又必须要建立起市场可持续发展机制。因而，它需要全面系统的改革和在限定条件下的创造性制度安排来解决当前所面临的各种约束与矛盾。

二、广西农村土地抵押融资现状

近年来，在中央大力实施乡村振兴战略的指导下广西区内加快推进农业供给侧结构性改革，大力发展现代特色农业，持续推进“美丽广西”乡村建设，改善农村人居环境。农业和农村经济形势总体平稳向上，发展质量和效益显著提升。

开展农村“两权”抵押贷款试点是盘活农村产权市场的切入点。2016年6月，随着《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》的推行，在国家层面上确认了农村土地抵押贷款可行性操作的制度性保障。2016年初，玉林市北流市、百色市田东县、南宁市武鸣区等8县（区、市）被列为试点。为推进农地抵押贷款工作的进行，广西壮族自治区出台《广西农村“两权”抵押贷款试点工作方案》。

农村承包土地经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点是党的十八届三中全会确定、全国人大授权、国务院部署实施的重大改革任务。根据全国人大常委会授权，广西壮族自治区确定了8个农村土地抵押贷款的试点区域，即南宁市武鸣区，玉林市玉州区、北流市、兴业县，百色市田阳县、田东县，防城港市东兴市，来宾市象州县。

2018年6月末，广西农村承包土地经营权贷款余额8.07亿元，排在全国14位，农民住房财产权抵押贷款余额0.34亿元，排在全国21位。2018年7月末，全区农村承包土地经营权抵押贷款余额8.94亿元，同比增长69.8%;田阳作为唯一的农民住房财产权抵押贷款试点，相关贷款余额6749万元，同比增长6.09倍。同时开办业务的金融机构进一步拓展。共有33家金融机构实际发放了“两权”抵押贷款，同比增加5家。

三、广西农村土地流转金融支持组织体系的建立

（一）广西农地流转融资体系的组织构成

广西农地流转金融支持体系的金融机构组织体系，应该以政策性金融为主体，这主要强调中国农业发展银行的支农主体地位，商业性金融机构和合作性金融机构共同发展的农地流转金融支持体系。政策性金融是不以盈利为主要目标，在农地流转融资中发挥重要作用，商业性金融是农地流转融资的主力军，合作性金融可以增強农户自我融资能力和对外融资能力。总体而言，合作性—商业性—政策性“三位一体”的功能性布局将全方位覆盖广西农村土地金融市场，形成交叉互补型的土地金融市场结构，并最大限度地整合农户、金融机构和政府三方的优势资源，促进广西农村土地金融市场整体布局的优化。

（二）广西农地流转金融支持模式的构建—“反担保+抵押”模式

“反担保+抵押”模式主要强调引入第三方市场机构来参与运作农地抵押贷款，第三方市场机构主要分为以政府为主体的农村土地融资平台和以政府为主的土地流转平台体系。融资平台主要是通过政府承担最终风险的公益化模式来降低银行风险和保障农户的基本权益;政府主导的土地流转平台是以培育农地流转市场和提供土地抵押、流转的各种服务来支撑土地抵押贷款的开展，一般不承担代偿责任，具有更强的中立性。由于农户风险承受能力差，信用水平不佳，通过第三方机构为其提供担保，农户将手中的农村土地抵押给第三方机构，进而向金融机构融资贷款，这样可以大大降低金融机构放贷过程中的信用风险。一旦出现农户到期违约不能还贷的情况，第三方机构就可以将手中持有的农户抵押土地进行公开市场挂牌流转，通过该土地未来产生的现金流偿还金融机构贷款。为保障农户权益，该贷款一旦还清，第三方机构必须将抵押土地归还农户。这样既可以大大降低金融机构风险，又可以有效实现农村农户的融资途径。目前，广西很多试点区域主要采用这种农地流转模式，通过独立的第三方机构平台为基础，规范农村土地抵押市场，可以为农村土地流转和农村金融实现良性合作模式。

广西田阳县这几年来就是通过“反担保+抵押”模式，有效整合资源，实现农村经济发展。田阳县是全国首批农地抵押贷款的试点之一，也是“两权”抵押贷款的“双试点”县。该县通过以“政府主导推动、产权抵押登记、银行评估承贷、风险政银共担”的运作模式，2018年全县“两权”抵押贷款共计投放1.6亿多元，同比增长5倍多，有效实现了农村资金的供给。田阳县通过成立农村产权交易中心，建立县、镇、村三级统一、规范联动、功能全面的农村产权流转交易平台，提供交易信息发布、产权交易鉴证、政策法规咨询等服务。

（三）广西农地流转融资体系的风险保障机制

广西农地流转抵押贷款在加速现代农业发展的同时，也放大了经营风险。贷款的发放都是建立在规模经营主体投资正确、宏观环境平稳运行的假定之下的，但是市场从来都是充满不确定性，经济风险必然存在。

1.农业保证保险支撑。推动财政对经营权抵押贷款的直接风险补偿向市场化的保险方式转变，要求超过一定规模的经营权抵押贷款需进行贷款担保或购买贷款保险，由财政对担保或保险费率给予补贴。扩大农业政策性保险的覆盖面、保障额度和保障风险范围，支持发展地方特色化的农业政策保险品种，确保经营权抵押贷款的项目实现应保尽保。

农村“两权”抵押贷款保证保险体现了通过保险支持广西农地抵押贷款的顺利实施，2018年中国人保财险承保广西首单“两权”抵押贷款保证保险，保费金额2.07万元，支持农地抵押贷款90万元。这一举措对于整合广西农村存量资源，解决农村农户融资难问题起到积极作用。

2.建立风险补偿机制，强化政策的风险保障机制。农地抵押物价值很大程度受自然风险和市场风险影响，因此需要建立农地抵押贷款风险担保或补偿制度，各试点地区都建立风险补偿机制，即由财政出资建立风险基金帮助分担金融机构的风险。也有一些是以政策性担保的方式，为农地抵押提供担保，发生风险时由担保机构承担代偿责任。同时要求建立风险补偿基金，对金融机构发放农村土地经营权抵押贷款发生风险的，按一定比例进行风险补偿。

近年来广西各地试点纷纷建立了风险补偿基金，各地基金金额主要集中在150万至250万元之间，对“两权”抵押贷款损失给予20%至70%的补偿。此外，田东县和玉林地区3个县建立涉农融资担保公司，为“两权”抵押贷款进行担保。

四、完善广西农村土地流转金融支持组织体系的对策建议

（一）建立完善的土地流转市场作为基础

农村土地权益抵押融资需要以土地流转市场的培育和建为基础，形成一套完整的制度体系保障其有序运行。农村土地权益能够用于抵押的先决条件是土地权益可确认且收益价值能够有保障的实现，这就要求必须建立起“土地使用权证+土地经营运营机构+流转交易平台”三位一体的支撑。可以看到，不管是采取什么模式，首先都需要通过对土地权益的有效确权形成普遍认可的价值凭证，再成立相应的土地经营机构以土地的价值经营为贷款提供反担保、保证，为保证抵押土地的合理定价和价值有效兑现，还需要建立联网的土地权益交易所或流转服务中心。

（二）强化风险保障机制，有效防范经营权抵押贷款风险

推动财政对经营权抵押贷款的直接风险补偿向市场化的担保或保险方式转变，要求超过一定规模的经营权抵押贷款需进行贷款担保或购买贷款保险，由财政对担保或保险费率给予补贴。扩大农业政策性保险的覆盖面、保障额度和保障风险范围，支持发展地方特色化的农业政策保险品种，确保经营权抵押贷款的项目实现应保尽保。应加快农村信用体系建设，将农村土地承包经营权抵押贷款和农村信用体系建设相结合，这也有利于较大幅度提高放贷额度。地方政府应该指导银行机构将产权清晰、经营良好的种植养殖经营户纳入独立的信用库，进行定期评级，对评级较高的农户可适当提高土地经营权的抵押率，适当延迟贷款年限，缓解农村承包户及农村产业化龙头企业等各类经济实体贷款难问题，为农村土地承包经营权抵押贷款业务，深入快速发展营造良好的外部环境。

（三）充分发挥政府政策保障作用

政府需要发挥积极的关系协调者、制度构建者和市场塑造者作用。农村贷款难问题的核心是金融机构与农户之间的信息不对称以及金融机构基于资产有限责任的信贷甄别机制与当前我国农村经济资产状况不匹配的矛盾。农地抵押融资本质是由政府帮助搭建一个中间市场平台，将农村最大的经营性资产有效盘活作为解决当前农村金融制度困境的杠杆。在这一过程中，政府需要全方位的介入和支持，通过确立产权关系来明晰相关利益方的权利与职责，通过制定政策来引导发展方向、规范行为主体并以政策激励、风险补偿等方式吸引金融机构的加入，通过直接参与土地资产运营平台的建设和管理启动土地市场的运行以解决最核心的土地价值实现与权益流动的障碍，通过建立产权交易市场平台促进供需双方的有效对接和市场定价机制的形成。

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[责任编辑：潘洪志]