农村土地信托流转模式差异性研究

蔚 霖，郭 鑫，汤义鹏

(1.河南农业大学 资源与环境学院，河南 郑州 450002；2.河南省土地整治与生态重建工程技术研究中心，河南 郑州 450002；3.河南省农业科学院 现代农业科技试验示范基地管理与服务中心，河南 郑州 450002)

0 引言

随着我国城镇化进程的加快和乡村振兴战略的实施，农村产业结构的调整促使农村人口向城市大量转移，农业经营所面临的问题进一步凸显出来，如土地均分制承包带来的耕地细碎化、人地依附关系紧密、农业生产成本高、比较效益低下等，从而导致农民农业生产积极性不高，农业资金投入不足等问题。十九大报告中明确提出要深化农村土地制度改革，完善承包地的“三权分置”，从制度上为促进我国农业规模化和现代化经营提供支持。而土地信托流转中所有权、经营权和收益权的分离与这一政策导向不谋而合，土地信托是信托业务在农村土地市场中的拓展，为土地流转制度的发展和创新提供了可行性空间[1-2]。引入土地信托制度，可以有效化解农村土地分散经营模式与农业现代化要求之间的矛盾，破解农业经营的融资瓶颈，激活土地的资本属性，促进土地生产方式的集约化和规模化，对于解决“三农”问题具有重大的现实意义，是农业供给侧改革的助推器[3-4]。

土地信托是在保证土地所有权不变、土地承包权稳定的前提下，农民作为委托人将土地经营权在一定期限内委托给有专业规划和管理经验的信托机构，由信托机构负责经营、管理和处置该部分土地，并将获得的收益分配给土地信托契约中指定的受益人，受益人可以是委托人本人，也可以是委托人指定的其他人[5]。我国学术界对土地信托的研究主要集中在以下几方面：一是对我国土地信托法规制度的研究，如马建兵[6]、袁泉[7]等通过对土地信托主体性质进行分析，从立法选择、权利义务边界廓清与制度统合方面提出立法建议；二是土地信托可行性及推广应用研究，如张燕[8]、杨凯育[9]等通过介绍我国早期典型的土地信托模式，提出了建立“政府引导型”的所有权人监管机制和现代信托流转机制；三是土地信托风险控制研究，如罗颖[10]、杨俊[11]等分析了土地信托流转中存在的经济风险、社会风险和自然风险，提出了规避风险的对策建议。

河南省既是人口大省也是农业大省，在农业生产效益提高和经营模式转型方面要求迫切，近几年在信阳、邓州、济源等地也出现了土地信托流转，尝试以新的形式盘活农村土地，促进农民收入结构多元化。但目前土地信托在河南省并不像土地互换、反租倒包、土地入股等其他流转方式一样普遍为农户所接受，引发这些问题的原因既有农户接受意愿的内在因素，也有政府态度、信托机构、金融市场等外在因素，尽管土地信托相比其他流转方式具有巨大的优势，但在生产实践中却并没有被广泛推行。我国一些地区的实践也表明，盲目地推行土地信托流转可能取得不了预期的理想效果。因此，本文基于城乡统筹发展，结合我国其他地区土地信托流转经验，在河南省选择“政府主导型”和“商业信托主导型”2种不同流转模式进行调查研究，总结其运作机制及方案，对比差异性，分析其优势及存在的问题，以期为河南省推进土地信托流转，促进农业生产和城乡一体化进程提供参考。

1 土地信托流转的意义

1.1 破解农村土地细碎化问题，促进农业规模化经营和耕地质量的提高

由于土地的均分制承包使我国的农业生产仍以家庭为经营单位，带来了耕地条块分割严重，种植方式单一，农田基础设施不完善，规模化和现代化经营阻碍重重[12]。土地信托在现有产权体制下促进了土地的集中连片，可以通过土地整理、农田水利设施建设等提高耕地质量，并应用现代化的机械进行规模化经营，有效降低生产成本，提高土地利用效率。

1.2 增加农业资金投入，促进土地集约利用和农业产业结构的调整

通过信托公司可以引入资本进入农业生产领域，解决目前农业领域资金投入不足、融资能力较弱的问题，为农业获取更多金融支持提供了可能。农业经营主体可依附社会资本，加大资金技术投入力度，采取先进的经营方式与管理模式，优化种植结构，促进土地集约化利用，提升农产品质量，发展特色农业和农产品加工业，加快农业产业结构调整优化。

1.3 有助于农民收入的提高和多元化，切实保障农民权益

土地信托可以使农户摆脱固化的人地依附关系，促使农业人口向二三产业的转移，加速城镇化进程，有助于农民收入的提高和生活条件的改善[13]。在土地信托期限内，农民既享有土地信托收益，又可通过其他就业方式实现收入结构的多元化，而信托一旦终止，农民仍可以拥有土地承包经营权，从而有效保证了农民的权益和实现了土地对农民的社会保障功能。

2 国内土地信托流转发展的2个阶段

近年来，农村土地信托流转在我国多地快速推行，在福建沙县、安徽含山县、湖北黄冈市、陕西城固县等地发展迅速，并取得了一定的成就，这些地区土地信托的发展为其他地区土地信托的推行奠定了坚实的实践经验和理论支持。我国土地信托参与的主体有农民、商业信托公司、政府基层管理组织、农业规模经营主体(农民专业合作社、种粮大户)或农业经营公司，每个主体参与度及地位不同，由此产生了不同的模式，目前我国的土地信托流转以2012年党的十八大为分割线[14]，基本分为2个阶段。

第一阶段(2012年以前)，我国是以政府为主导的土地信托流转模式，在湖南、浙江、江苏等地效果明显，以浙江“绍兴模式”、福建“沙县模式”和湖南益阳“草尾模式”为代表。湖南益阳市草尾模式是土地信托流转中较为成熟的模式，先由政府投资成立土地信托投资公司及土地信托基金，并在村镇设立信托服务中心[15]。政府还设立优先安排国家涉农项目资金、现金奖励、技能培训等奖励。农民通过流转服务中心将土地交给信托公司，信托公司运用土地信托基金支付农民土地使用费，然后向农业种植大户或农业公司公开招标、竞拍、收取土地信托服务费，信托基金也可用于融资和投资。

第二阶段(2012年以后)，以商业信托公司为主导的市场化运作模式，北京信托、中建信托、中信信托等纷纷参与到土地信托业务中，以北京“密云模式”、江苏“镇江模式”和安徽宿州“埇桥模式”为代表。安徽宿州采用的是二次代理模式，首先由村民与村委会签订《土地承包经营权委托转包合同》，然后通过村委会-乡镇政府-区政府三级集中土地承包经营权。埇桥区政府将土地交付给受托人中信信托公司，由中信信托公司将土地出租给种植大户或专门的农业公司(如安徽帝元现代农业投资发展有限公司)获取租金，同时信托公司可委托发行信托资金募集计划，筹措资金用于缓解流动性资金短缺的问题[15]。在此过程中，委托人是农户，委托代理人是区政府，受托人是中信信托公司，承租人是农业投资公司，受益人为农户，在法律关系上属于二次代理。

3 河南省不同土地信托流转模式的对比分析

河南省在土地信托推行过程中，“政府主导型”和“商业信托主导型”的土地信托模式都有出现，由此也带来了不同的发展方式和运行机制，对不同模式孰优孰劣的评判，是要基于当地不同的社会经济基础和管理能力的差异性，在土地信托推行过程中，要因地制宜地选择。因此，根据参与主体主导地位的差异性，在河南省选择了2个典型地区，评价不同模式的推广实效，探求地方政府、信托公司和农户在土地信托流转中的合理定位。

3.1 2种土地信托流转模式实例介绍

3.1.1 政府主导型——“邓州模式” 由邓州市政府和河南省国土资源开发投资管理中心共同投资成立了邓州市农村土地开发有限责任公司，以开发公司作为信托平台，以孟楼镇为试点镇，采用“信托流转-土地整理-流转经营”的模式推广土地信托。在孟楼镇政府的引导下，农户将0.38万hm2的土地流转给邓州市农村土地开发有限责任公司，该公司以国家土地整治资金为主体，引入其他社会资金，进行土地整治和高标准基本农田建设，整治后新增耕地面积106.67 hm2，盘活低效承包地393.33 hm2，新增占补平衡指标66.67 hm2。土地整治完成后，开发公司委托北京市农林科学院专家为孟楼镇打造现代农业规划蓝图，将孟楼镇分为四大农业区域，分别是粮食种植区、种业繁育及水产区、休闲农业景观体验区、设施农业及林下经济产业区，然后将土地流转信息公开发布，吸引新型农业经营主体和企业入驻，土地主要用于种植小麦、水稻、猕猴桃和高粱等，具体流程见图1。

图1 邓州市土地信托流转模式

3.1.2 商业信托公司主导型——“淮滨模式” 信阳市淮滨县是河南省较早推行土地信托流转的地区，2014年5月，百瑞信托有限责任公司在淮滨县固城乡白布村和李营村试行土地信托流转项目。村委会和村民签订土地流转合同，将土地收归整合后，统一委托给百瑞信托进行管理，初次流转规模为66.67 hm2土地，占两村耕地总面积的60%。百瑞信托获取土地后，将其委托给亿丰农机专业合作社进行专业化的管理和经营，主要种植类型为水稻和小麦，亿丰农机要控制土地的种植成本不超过16500元/hm2，水稻产量不低于7500 kg/hm2，小麦产量不低于6000 kg/hm2，每年固定收益额不低于130万元，具体流程见图2。

图2 淮滨县土地信托流转模式

3.2 2种土地信托流转模式运行方案差异性对比

3.2.1 主体职能和信托环节不同 在“邓州模式”中，政府以自己成立的土地开发公司为信托平台，全程参与合同签订、公司运营、平台管理、土地整理、收益分配，起到了决定性作用。在“淮滨模式”中，政府基层组织起到的是服务职能，在农民和商业信托企业之间作为沟通平台出现，固城乡国土资源所负责监督、协调项目运行中的问题，提供信息和调解纠纷。“淮滨模式”在运行环节中多了商业信托公司这一环节。

3.2.2 资金来源不同 “邓州模式”土地信托的主要资金来源于国家土地整治资金，属于财政拨款，少部分来源于引入的其他社会资金和土地开发公司对土地整治后新增耕地的交易收入。而“淮滨模式”项目资金来源于社会资本和银行贷款：一是百瑞信托向亿丰农机的投资资金；二是亿丰农机按照1∶1比例追加的投资，用于支付土地流转费用及土地整理、道路、水利等基础设施建设费用；三是淮滨县财政局担保中心和中原银行淮滨支行以1∶3的担保比例为亿丰农机提供的贷款。

3.2.3 收益主体和分配方式不同 “邓州模式”中农民、村集体、农村土地开发公司共同参与收益分配，农民收入更多元化，分配比例更高。农户收益有4个部分：一是土地流转9000元/hm2的租金收入；二是农开公司对土地整治后，农民可获得新增耕地交易收入的20%；三是流转土地若因土地整治后基础设施条件改善和耕地等级提升而导致租金超过9000元/hm2，农民可获得溢价收入的20%；四是农民脱离耕作后的打工收入。村集体的收入有2个部分：一是新增耕地交易收入的40%；二是土地整治后等级提升溢价收入的40%，每年约有40万～60万元的收入。农开公司的收入有3个部分：一是将信托土地以12000元/hm2转包给其他经营主体的租金差额；二是新增耕地交易收入的40%；三是土地整治后等级提升溢价收入的40%。

“淮滨模式”项目收益分配里，农民的分配比例相对较低，农民的土地流转价格是3825 kg/hm2小麦的销售总价，百瑞信托和亿丰农机以12∶88比例分配130万的固定收益额，即使预期收益达不到固定收益额，百瑞信托仍可获得12%的固定收益。若存在超额收益，则由百瑞信托、亿丰农机和农户按1∶8∶1的比例进行分配。

3.3 2种土地信托流转模式主要优势对比

3.3.1 农民信任度不同 2种模式中，政府主导型信托在土地流转合同签订环节更易为农民接受，农民会担心商业公司在经营中有损坏耕地和亏损时拖欠租金的可能性，由于政府具有一定的公信力，农民对政府的天然信任使其不存在这种怀疑，更易推动集体性信托行为的实现，促进土地连片流转。

3.3.2 整合社会资源效率不同 政府主导模式在社会资源调动上效率更高，更有利于统筹区域农业经济发展。“邓州模式”中，土地信托是以镇为单位进行，全镇村干部集体参与动员农户，并打破村组界限，对镇域所有土地进行了土地综合整治，配套农业基础设施，使原本土地质量7～8等级的旱地全部提升为6等级的水浇地，改善了农业生产条件。在项目实施上规划先行，统一划分四大农业生产区域，发展特色农业，推动了区域农业产业结构的优化升级。

3.3.3 应对风险能力和市场运营专业化程度不同 商业信托公司自负盈亏，而政府投资的公司一旦出现经营风险和重大损失时，损失责任人不明晰，因此，在风险防控上商业信托公司更主动和专业化。“淮滨模式”中百瑞信托采取资金信托和资产信托结合，服务商提供物质担保，亿丰农机实际控制人通过连带责任担保，对信托A类受益人基础收益部分、B类受益人信托本金和预期收益承担补足义务。亿丰农机也为所有种植项目投保了农业保险，弱化了项目不可预测的自然风险。百瑞信托公司在企业架构、运营和市场对接上更专业化，贴合市场经济模式，管理效率更高。

3.3.4 金融产品创新度不同 “邓州模式”是以国家土地整治资金为主要投资，难以满足资本要素的融资支持。而商业信托公司赋予了土地流转资金以金融属性，依托信托计划发行的信托产品解决了资金流动性不足的难题，信托计划附带的基础权益收益权也解决了农户的后顾之忧，有利于金融制度和产品创新。

3.3.5 产生的社会效益不同 “邓州模式”中村集体经济组织能够以土地所有者的身份参与到收益分配中，壮大集体经济实力，村集体可将这些收入用于村内基础设施条件和生活环境的改善。政府利用盈利资金，可逐步推进迁村并点和新农村建设，提升村民的生活质量，促进劳动力向二三产业的转移，而商业信托模式在收益分配中往往没有考虑土地所有者。

4 河南省不同土地信托流转模式存在的问题

4.1 政府主导模式存在的主要问题

4.1.1 政府过度干预 政府主导的土地信托实践中，基本上都是先由农户和政府基层单位签订土地流转协议，再由政府统一经营，有可能存在个别农户不愿意参与，村干部为了政绩而强制推行的情况，有一定社会矛盾的隐患。当农民与政府设立的信托公司发生纠纷时，农民在维权上可能处于劣势地位。

4.1.2 不利于厘清政府与市场的关系 政府承担了土地信托的主要工作，包括融资、土地整治、公司运营等事宜，其规章制度、职能界定、税收等都需要系统策划，虽然最大限度地发挥了政府的作用，但政府全程参与、事无巨细地进行土地管理，容易形成垄断，不利于市场经济发展，而且信托政策的一贯性会受到领导更替、政府换届的影响。

4.1.3 运营效率低下的风险大 政府在公司运营上缺乏现代企业先进的治理机构和管理制度，未来收益的分配、政策风险和自然风险的规避、成本控制等问题也更加复杂，造成政府工作效率低下，无法做到与专业信托公司一样的高效。

4.1.4 加重了政府的财政负担，无法市场化对接金融资源 政府设立的信托公司基本都由政府注资，金融环境固化、资本来源与规模有限、融资方式单一，无法实现资本的再造血功能，同时，这种模式容易造成监管制度的缺失，会带来权力寻租和腐败的潜在风险。

4.2 商业信托主导模式存在的主要问题

4.2.1 农户对外部资本的排斥心理 土地对农户有社会保障功能，农户更倾向于短期、可控性流转，农户对工商业资本大规模进入农业有排斥心理，即使农户有意愿流转土地，对商业公司来说，与农民一家一户直接洽谈和签订协议，前期工作繁琐且人力和资金成本都较高。

4.2.2 农民和农业规模经营主体风险更大 农业本身就是高风险低收益的行业，市场的波动会带来经营风险和收益风险，受天气等不可控因素影响也较大，完全市场化后政府监管机制缺失，农户受自身知识水平所限及信息不对称等问题，在合同签订中往往无法同企业处于对等地位，独立应对风险的能力较弱。在“淮滨模式”中，即使在经营中达不到固定收益额，信托公司依然能够取得固定比例的收益，将经营风险完全转移给了亿丰农机合作社，因此，双方应探索风险共担机制，共同协作，扶持农业规模经营主体的发展壮大。

4.2.3 资源整合难度大，项目盈利性弱 信托公司大规模进入农业行业时间有限，经验尚不足，缺乏将大量分散土地集中后，对各类资源实施整合以提高生产力、降低成本的强大能力，对农业经营企业帮助有限。如亿丰农机在经营过程中，在有效整合信托土地、粮食订单、农事服务等生产要素方面显出劣势，无法形成高效粮食生产供应链，项目并未取得显著盈利。信托公司现有产品中资金信托和土地增值收益比例不高，造成盈利性较低，信托公司扩大业务范围动力不足。

4.2.4 耕地保护和非粮化问题严重 商业信托公司以盈利为目的，在使用土地时，受合同签订年限所限，在合同后期往往会出现对土地投入不足和掠夺性生产，重经济，轻生态。在确定土地用途时优先考虑利润率，土地多被种植花卉苗木等经济作物或采用综合性用地模式，虽然经济效益高，也带来了耕地的非粮化问题，不利于国家的粮食安全战略。

5 结论

河南省邓州市、淮滨县的土地信托流转模式代表了不同的发展方向，其他地区可根据自身的经济发展状况、政府公信力和经营管理能力、区域农业规模经营主体发展现状等条件选择不同的发展模式，并对存在的问题进行促改。“淮滨模式”以商业信托为主，政府行使监督、协调、服务职责，分担前期繁琐工作，商业公司出资经营，项目资金来源充足，充分发挥了市场调节作用，双方协作在一定程度上降低了该模式的运行风险。“邓州模式”以政府为主导，盘活了国家土地整治资金，并能做到规划先行，相对于商业公司目光更长远，农户对政府的信任度更高，参与积极性更高，农户承担风险小且在收益分配上更多元化，同时也兼顾了集体收入，有利于土地质量等级的提升和农村居住环境的改善，但缺点是政府承担了较大的压力，运营的效率是否高效有待检验。

从2种模式可以看出，我国目前农村土地信托流转还存在着市场化不足的问题，政府或直接作为主体参与到土地信托业务中，或对商业信托公司业务的开展起到推动、服务的作用，土地信托的持续发展离不开政府部门的扶持与引导。从经济转型的角度来思考，政府在土地信托问题上要明确职能，做到适度干预，如何处理好政府与市场之间的关系，理清两者权责对土地信托发展意义重大。适当限制政府的权力可以更好地推进信托制度的市场化运营，政府应该积极推行职能转换，在“管理者”和“服务者”之间找好定位，科学调控，加大政策支持，尊重市场规律，强化监督管理，充分尊重农民和信托公司等市场主体的自主地位，随着土地信托机制的成熟，要逐步探索退出机制。