政府信息公开中第三人权利救济制度之完善

黄昆 张永雷

摘 要：《政府信息公开条例》颁行以来，对保护公民知情权，打造“阳光政府”，建设法治社会发挥了重要作用。但现有立法对第三人权利保护范围不够明确，权利保护规范过于笼统，缺乏操作性、针对性，导致实践中第三人权利遭受侵犯的情形时有发生。学界大多将保护公民知情权、政府信息公开范围作为研究的焦点，对第三人权利救济的研究明显不足。通过设立政府信息审查委员会、畅通复议诉讼衔接机制、合理界定第三人起诉时机、增设秘密审理模式、明确法院审理标准、完善停止执行的暂时权利等路径，使第三人权利保护体系规范化、系统化，以实现在保护第三人权利的同时最大限度促进政府信息公开。

关键词：政府信息公开;知情权;第三人;第三人权利救济

一、前言

法律的生命在于实施，权利的生命在于救济。通常来讲，依申请政府信息公开的行政法律关系涉及两方主体：申请人和行政机关。当政府信息公开涉及第三人权利时，除申请人和行政机关外，还涉及第三人权利的识别与保护问题。显然，依申请公开的政府信息涉及第三人权利是第三人出现的前提条件，使得第三人具有潜在性、依附性的特征，也表明第三人权利在政府信息公开中容易被忽视，尚不能达到公民知情权的保护强度。[1]这也导致现行法律对第三人权利保护的规定简单笼统且缺乏针对性，实践中第三人权利遭受侵犯的情形时常发生。因此，完善政府信息公开中第三人权利的救济体系，尤为迫切和必要。

二、政府信息公开第三人权利救济的价值分析

在政府信息公开法律关系中，第三人处于申请人和行政机关的夹缝当中，通常会受到知情权与公共利益的双重施压，第三人权利容易被忽视，无法得到及时有效的保护。因此，我们必须在制度层面加快完善对第三人权利的救济。

（一）缓解申请人与第三人之间的权利冲突

1.申请人知情权与第三人隐私权存在冲突的可能。政府信息公开涉及第三人权利之时，就可能产生申请人知情权与第三人权利之间的冲突，即保障申请人的知情权与保护第三人的商业秘密、个人隐私之间的冲突。知情权作为一项基本人权，是公民表达意见、参政议政、監督政府的前提条件。[2]与大多数国家及地区一样，我国宪法文本中也并未直接规定知情权，而是将其隐含在有关条文当中。毋庸讳言，商业秘密作为现代企业的一种稀缺性资源，能够创造财富，为企业带来经济利益。[3]在此前提下，商业秘密具有财产价值，当然也能成为公民财产权的具体范畴。政府信息公开中的隐私权主要包含个人隐私信息的保密权、知悉权、使用权和真实权。[4]随着管理型政府向服务型政府的转变，行政机关在日常事务中通常能够接触或掌握大量的个人隐私信息，例如公民的年龄、住址、婚姻、财产等个人隐私信息，且权利人对这些信息享有支配排他的权利。

2.申请人知情权与第三人隐私权均应受到平等保护。申请人知情权亦或第三人财产权及隐私权，均属于公民的基本权利内容。在政府信息公开法律关系中，申请人和第三人均具有独立的法律地位，如果二者的权利发生冲突，都应当受到法律的平等保护，政府应当在权衡各方利益的基础上识别权利保护的优先顺位。政府信息公开制度建立的首要目的就是为了保护公民知情权，并应受到合理限制，不得损害第三人的合法权利和自由。对此，王名扬先生也提出，行政公开的主要内容就是公众的知情权和对知情权的限制。[5]所以，政府信息公开中，在保护申请人知情权、坚持信息公开原则同时，也要对其作出必要的合理限制，防止其在行使权利的过程中损害第三人权利，以缓解不同私权利之间的冲突。

（二）规制行政自由裁量权，督促行政机关依法行政

建立政府信息公开制度，核心是为公民获得政府信息提供法律保障，监督行政机关依法行政。在政府信息公开中保护第三人权利，必然会限制信息公开的具体范围，即哪些可以公开，哪些因涉及第三人权利不能公开。从形式上看，二者相互矛盾。一方面要求公开，另一方面阻却公开;从本质而言，二者并不矛盾，且构成了政府信息公开的一体两面，缺少任何一面都将无法发挥其职能。片面追求信息公开最大化，忽视对第三人权利的保护，将导致公众对信息公开的质疑，削弱公众的积极性，不利于政府信息公开目标的实现。[6]政府信息公开制度在保护公民获得信息的自由和权利的同时，还要保证公众信息免受不当披露和公开的权利，以避免隐私权受到侵犯。因此，完善第三人权利救济体系，可提升政府公信力，便于行政机关收集信息，推进社会事务的管理工作，促进政府信息公开制度全面落实。

三、完善政府信息公开第三人权利救济体系的路径

在政府信息公开的过程中，第三人的信息一旦被不当披露和公开，为他人所知悉，将难以恢复到信息公开前的状态，给第三人权利造成的实际损害将无法逆转。有权利必有救济，但现有权利救济机制对政府信息公开第三人的权利救济并未有明确细化的规定或者提供可操作性的指引，缺乏体系化的制度保障。因此，完善政府信息公开第三人权利救济体系，有助于为第三人提供明确可依的救济路径，降低成本，保障申请人正确行使权利，督促行政机关合理合法行使自由裁量权，在维护申请人知情权与第三人隐私权之间的平衡状态下，不断推动政府信息公开。

（一）设立政府信息审查委员会：有效制约行政机关自由裁量权

政府信息公开中，行政机关认定商业秘密、个人隐私以及公共利益享有一定的自由裁量权，为避免行政机关恣意行使这一裁量权，一些国家通常在行政机关内部设立一个相对独立的信息审查机构[7]，专门对涉及第三人的信息是否公开进行识别和审查。通过比较可以看出，日本的信息公开及个人信息保护审查会（下称“审查会”）制度具有明显特色和借鉴价值。日本的审查会制度是指在复议机关作出有关决定之前，必须先征求审查会意见或者向审查会进行咨询。审查会由十五名委员组成，委员任命的程序有着严格规定和要求。审查会可以对相关信息进行查看、调阅以及听取利害关系人的意见，还可以要求行政机关将有关行政文书记载的内容，分类整理成书面材料，提交审查会予以审查。审查会实行不公开审查，即“屏蔽审查”。[8]日本的审查会制度，从第三方立场的角度陈述意见，出具咨询报告，将是否公开的判断权留给行政机关的同时，也对行政机关的裁量权加以必要限制。

我国政府信息公开涉及第三人隐私权或财产权时，可以借鉴上述审查会制度，设立政府信息审查委员会，将其作为一个相对独立的机构，对涉及第三人权利的信息进行识别与审查，也为行政机关和法院审查政府信息公开纠纷提供专业的咨询意见。相对可行的方案是，在政府内部选定专门的信息管理人员，负责政府信息公开相关工作。设立信息审查委员会，[9]由三名委员组成，委员为兼职，主要由专家、学者担任，根据相关专业建立专家库，信息管理员是既定的委员，另外两名委员根据专业、地域等因素由申请人和第三人分别选定。比如，复议机关在审理此类案件时，应先就信息是否涉及第三人商业秘密或个人隐私向委员会进行咨询，委员会根据专业知识、日常经验、技术资源等优势，出具书面咨询意见供复议机关参考，复议机关须在参考咨询意见后再行作出是否公开的决定。该书面意见属于咨询性质的专家意见，没有法律强制力，但具有相當的专业性、权威性，在复议或诉讼程序中可作为证据提交，法院在审理时也应着重考虑。

（二）畅通复议诉讼衔接路径

在政府信息公开法律关系中，第三人享有独立的法律地位，在政府对其信息实施不当公开致其合法权利遭受侵犯之时，该第三人当然可通过法定途径获得权利救济。第三人认为行政机关的信息公开行为侵犯其合法权利的，有权按照《政府信息公开条例》进行举报，如果对有关处理决定不服，可以申请复议。当然，举报程序并非第三人寻求权利救济的必经环节，其可直接提请上级行政机关启动行政复议程序。需要强调的是，申请行政复议，是第三人提起信息公开诉讼的前置程序。主要原因在于，政府就公开信息涉及的专业知识、技术资源、管理经验等具有显著优势，且在复议过程中，复议机关应先征求信息审查委员会的意见，信息审查委员会就是公开的信息否涉及第三人权利进行评判，提交书面报告，复议机关要参考该书面报告后方能作出复议决定。最后，第三人还有权提起行政诉讼。若第三人对行政复议决定不服，可向法院提起信息公开诉讼。

（三）合理界定第三人起诉时机

行政机关对各方利益权衡之后，判定可以公开并向第三人发出通知后，就已经形成对第三人权利产生实质性影响的决定，具备了外部效果且满足成熟原则，同时通知书中通常载有决定公开的具体内容和有关理由，完全可以成为诉讼的对象。在此情形下，行政机关通知第三人信息公开决定的通知行为也应当成为行政诉讼的对象。鉴于此，若第三人不及时加以阻止，必须要等到行政机关作出公开决定以后才能提起诉讼，届时信息可能已被公开，第三人权利已受到实质性损害，即便拿到胜诉判决，其权利也将难以恢复原状。因此，第三人自收到信息公开决定通知之日起，便有权提起行政诉讼。

（四）增设秘密审理模式

政府信息公开案件的审查对象具有特殊性，所涉信息通常在举证程序中就会被公开，这为传统的案件审查模式提出了新的挑战。笔者认为，鉴于此类行政案件审查对象的特殊性，避免争议的信息在举证程序中被披露，增设秘密审查机制已十分必要。当然，秘密审查只能是例外情形，极大多数案件仍要通过公开审理的方式进行。根据《行政复议法》的规定，我国行政复议以书面审查为原则，这可以达到秘密审查的基本要求[10]。法院可采用书面审理的方式之时，法官单独进行审查、决定，律师、行政相对人等都被排除在外，无法进行质证、辩论，一定程度上取消了对抗性辩论程序，这要求法官具有较高的职业道德和专业技能，对法院的公平公正也是一种极大考验，可能会加重法院系统的负担。

（五）明确法院审理的具体标准

法院应当遵循司法审查的既定标准，司法即法律适用，应当包含案件事实查明、法律规范的合理解释和必要的补充说明、具体案件的涵摄等过程。[11]对于政府信息公开案件的审理，申请人知情权、第三人权利以及社会公共利益之间需要合理权衡，法律关系相对复杂。对因涉及公共利益的公开行为的审查，法院审理不能过度介入行政机关的自由裁量范围，即便裁量行为存在不当或者未进行裁量，法院也不能代替行政机关作出裁量性认定。

对于审查标准的确定，笔者认为可尝试将司法审查分为对程序审查和实体审查，这也符合我国信息公开的现状，有助于平衡个人权利与公共利益，有效保护第三人的合法权利。在程序方面，法院主要审查行政机关履行通知义务是否适当，通知内容是否符合规范要求，是否征求第三人意见，以及是否听证等程序性内容。在实体方面，法院主要审查行政机关对商业秘密、个人隐私的识别和认定，并与“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则相契合。换言之，在具体案件审理中，法院应被赋予对行政机关判断信息公开的审查权，对基于社会公共利益裁量决定公开的行政行为，审查行政机关的判断是否必要和正当，理由是否充分。具体而言，法院的审查可以参照适用以下标准。第一，权衡不同利益。法院在保护第三人权利与维护社会公共利益之间进行判断;第二，认定利益性质。即行政机关作出的利益衡量，必须也应当是从社会公共利益的角度出发，禁止考虑不相关因素或者政府自身利益。第三，损害最小原则。若信息确需公开，行政机关应先考量不同公开方式可能产生的损害，选择对第三人权利损害最小的信息公开方式，将第三人信息公开限定在可控范围之中。[12]

（六）完善暂时权利保护机制

涉及第三人的隐私性信息一旦被不当公开，必定会给第三人权利造成损害，事后补救也难以恢复权利的原状。因此，进一步加强对第三人权利的事先保护，完善暂时权利保护机制，便于第三人及时有效维护自身合法权利。

结合我国政府信息公开现状，在政府信息公开案件中，信息公开可能对第三人权利造成实质性影响的，行政机关或法院应当告知第三人有申请暂时停止执行的权利，只要第三人提出该申请（法院不能依职权适用），行政机关作出公开决定或法院判决公开前就不得公开涉及第三人的该信息内容。赋予第三人申请停止执行公开决定的权利，有助于彰显信息公开决定的作出与执行相对分离的程序价值，也能给予第三人有效的权利救济路径。[13]

但第三人申请暂时停止执行公开决定时，应提供其权利可能因公开遭受不当侵犯的基础性证据或者作出合理解释，并在规定期限内提起诉讼，否则第三人不能提起暂时停止执行，旨在防止第三人滥用申请停止执行的权利。[14]赋予第三人申请暂时停止执行公开决定的权利，能够及时有效保护第三人的权利，且兼顾了申请人知情权的依法正确行使，这在我国现行制度下具有适用的空间和可能，但也存在增加行政成本或法院负担的可能。

四、结语

在政府信息公开加速推进的过程中，第三人权利救济问题必会更加凸显，笔者希望理论界和实务界对该问题给予更多关注。合理限制知情权，识别信息与第三人的利害关联程度，权衡第三人权利保护的正当性和必要性，[15]最大程度上促进政府信息公开制度以公开推动政府科学、规范、合理行政的制度定位。

注 释

[1] 参见吕艳滨：《政府信息公开制度实施状况———基于政府透明度测评的實证分析》，《清华法学》2014年第3期。

[2] 孔繁华：《政府信息公开中的个人隐私保护》，《行政法学研究》2020年第1期。

[3] 袁荷刚：《商业秘密审判实践中的三个问题》，《人民司法》2011年第7期。

[4] 杨登峰：《政府强制公开第三人信息程序之完善》，《法学》2015年第10期。

[5] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，2005年，第945页。

[6] 王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，《中国社会科学》2014年第9期。

[7] 如英国设立有信息专员和裁判所，日本的审查会制度等。

[8] 朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（下）——日本的信息公开制度》，《环球法律评论》2002年第4期;刘杰：《日本信息公开法研究》，中国检察出版社，2008年，第99—103页。

[9] 周汉华：《起草〈政府信息公开条例〉（专家建议稿）的基本考虑》，《法学研究》2002年第6期。

[10] 程琥：《新条例实施后政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，《行政法学研究》2019年第4期。

[11] 哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年版，第144—146页。

[12] 庄春英：《政府信息公开法律适用问题研究——以司法案例为视角》，《中国司法》2018年第9期。

[13] 肖卫兵：《论我国政府信息公开例外体系构建完善》，《交大法学》2018年第1期。

[14] 梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，《华东政法大学学报》2016年第1期。

[15] 秦小建：《政府信息公开的宪法逻辑》，《中国法学》2016年第3期。

作者简介：黄昆（1979—）男，汉族，河南新蔡人，河南点石律师事务所律师，研究方向为银行与金融法;张永雷（1988—）男，汉族，河南许昌人，河南点石律师事务所律师，研究方向为行政法