乡村振兴战略下农村社会救助制度的实施成效及完善路径

摘要：近年来，我国农村社会救助制度在兜底线、救急难、保民生方面发挥了很大作用，但也存在不足之处。健全农村社会救助体系是乡村振兴的客观需要，同时，补齐社会救助短板也有助于乡村振兴战略的实现。因而，新时期需要在准确评价农村社会救助实施效果的基础上，有针对性地通过提高救助精准程度、拓展资金来源渠道、协同推进救助项目、缩小城乡救助差距等路径来完善农村社会救助制度。

关键词：乡村振兴;农村社会救助;完善路径

中图分类号：D616   文献标识码：A   文章编号：2096-5982（2020）08-0062-05

社会救助制度是国家和社会通过立法，在公民不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度。在国家实施乡村振兴战略的大好机遇下，农村社会救助服务水平如何，怎样让社会救助助力乡村振兴，是个值得研究的问题。为此，依靠湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省民政厅等相关部门的调研，我们深入走访了湖北省内经济发展水平不同地区的诸多乡村干部和村民，期望厘清乡村振兴战略与农村社会救助之间的关系、了解农村社会救助制度的实施成效，并在此基础上探讨完善路径。

一、乡村振兴战略与农村社会救助的关系

乡村振兴战略与农村社会救助制度是相互促进、彼此成就的关系。

（一）健全社会救助制度是乡村振兴的客观需要

中共中央国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，不仅确立了农村社会保障的总目标，即“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”;还对重特大疾病救助、特困人员救助、残疾人服务、低保等社会救助事项做了具体部署，即“做好农民重特大疾病救助工作，健全医疗救助与基本医疗保险、城乡居民大病保险及相关保障制度的衔接机制，巩固城乡居民医保全国异地就医联网直接结算”“推进低保制度城乡统筹发展，健全低保标准动态调整机制……全面实施特困人员救助供养制度，提升托底保障能力和服务质量。”① 可见，农村社会救助制度体系是乡村振兴战略的重要内容之一，健全农村社会救助制度是乡村振兴的客观需要。

（二）补齐社会救助短板有助于乡村振兴的实现

乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”②，其中，“生活富裕”和“治理有效”的实现都需要农村社会救助制度助力。首先，我国已经进入全面建成小康社会并逐步向共同富裕社会迈进的时代，农村的贫困群体数量多，如果困难群众不能脱贫，“生活富裕”就是一句空话，而社会救助制度旨在将社会财富的一部分转移给缺乏收入获取能力的贫困人口，帮助农民抵御年老、疾病、受灾等各种社会风险，保障残疾人、孤儿、孤老等特殊社会群体的基本生活需要，改善其物质和精神生活条件，让他们分享经济社会发展成果。其次，我国正在积极构建和谐社会，和谐社会应该是公平社会，而社会救助制度与和谐社会之间具有内在的一致性，在协调公平与效率的过程中缩小不同阶层间的收入差距，避免社会矛盾的激化。可见，在构建共建共治共享社会治理格局的当下，不断完善社会救助制度，帮助农民从容应对生产和生活变故，有助于稳步增加农民的安全感和消除不稳定因素，进而提升农村社会治理成效，为乡村振兴保驾护航。

二、农村社会救助制度的实施成效分析

在城乡二元社会结构下，受限于城乡制度壁垒和农村落后的生产生活条件，农村困难群众相较于城市的更多。近年来，我国农村社会救助制度不断完善，形成了以最低生活保障、特困人员救助供养、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助以及临时救助为主体的制度体系，但这些制度在兜底线、救急难、保民生方面成效如何，是否还存在短板，下面以湖北省为例来予以分析。

（一）低保五保制度為困难群众“兜底线”，但保障标准需要提高

湖北对农村低保、五保的救助力度逐年加大，民生“底线”不断抬升。从2015年起，省级财政每年专项安排22亿元补助资金，用于提高建档立卡贫困人口中农村低保、五保对象的补助水平。自2016年起，湖北省所有县（市、区）的农村低保标准均动态高于国家扶贫标准，并对纳入低保后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，按不低于当地低保标准20%的比例增发补助金，确保符合条件的建档立卡贫困人口可以通过兜底保障解决基本生活困难。目前，农村低保对象、五保对象与建档立卡贫困人口信息实现精准对接，两类对象情况明确、数据准确，真正做到应保尽保、应扶尽扶。湖北省还高度重视易地扶贫搬迁户的后续基本生活保障，到2019年底，全省易地扶贫搬迁户中有19.5万人被及时纳入农村低保、五保范围。2020年，全省共有131.7万人享受农村低保，24.98万人享受农村五保;全省农村低保标准达到每人每年5594元，比2012年增长237%。③ 此外，全省还建立保障标准量化调整机制，按不低于上年度城乡居民人均消费支出的一定比例，调整年度城乡低保标准、农村五保供养标准，确保困难群众生活水平不因物价上涨而降低。

不可否认的是，农村低保、五保制度在取得实施成效的同时，还存在有待改进之处。首先，尽管湖北省各县（市、区）持续提高低保、五保人员救济保障标准，但当前的保障水平仍然只能保障贫困人口的基本生活，对其生活质量的提升作用比较有限。其次，城乡之间、不同县市之间的低保标准差异较大。例如，2018年宜昌市的农村低保标准为5280—6000元/人/年，明显高于十堰市的4320—4980元/人/年。再次，随着部分城中村、城郊村、园中村与城市的经济联系日益密切，村民的日常生活消费水平和生活成本逐渐与城市居民接轨，致使农村低保、五保制度的保障能力也随之下降。

（二）特困供养制度让低收入群体“困有所助”，但长效机制尚未建立

为提高特困人员供养服务水平，湖北省大力改善农村福利院的设施设备。2017年，湖北省政府决定投入4.3亿元，对499家基础设施落后的农村福利院进行维修改造;每年安排1.65亿元，在1258家农村福利院开展“平安工程”“冬暖工程”④;为实现特困人员供养服务标准化、制度化，依法量化调整特困人员供养标准，湖北省所有县（市、区）将农村特困人员供养服务机构运转经费列入本级财政预算;实行特困供养服务协议管理，全省农村特困人员供养服务协议签订率超过99%;重点厘清农村福利院项目建设资金筹措渠道，同时规范资金用途。据湖北省扶贫办的数据，2020年全省农村特困人员救助供养平均标准达到10286元。显然，通过调整供养标准、升级管理模式、规范资金用途，农村特困人员的供养水平得到了显著提升。

然而，特困人员供养服务也存在不足，包括部分农村地区依然存在特困人员救助供养资金缺口问题，救助供养的长效机制尚未建立，等等。诸如此类的问题无疑是全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战面临的重大挑战和必须啃下的“硬骨头”。

（三）医疗救助制度让城乡居民“病有所医”，但因病致贫风险依然存在

医疗救助旨在保障城乡居民的健康，预防和减少因病致贫现象。湖北省在医疗救助方面可谓下足了功夫：一是全额资助城乡低保人口、特困人员、孤儿等重点救助对象参加基本医疗保险，重点医疗救助对象的参保覆盖率达100%。二是全面开展重特大疾病医疗救助工作，2017年将建档立卡貧困人口、低收入救助对象和因病致贫家庭重病患者全部纳入重特大疾病医疗救助范围，建立“基本医保+大病保险+医疗救助+补充医疗保险”四位一体的健康扶贫工作机制，全面落实先诊疗后付费政策。三是督促市州根据《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的实施意见》（鄂民政发〔2017〕38号）出台的相关实施方案，实现医疗费用“一站式、一单清”即时结算。四是提高医疗报销比例并全面取消救助病种限制和住院救助起付线。截至2019年底，湖北省农村贫困人口在县域内住院，政策范围内医疗费用报销比例达到90%左右;大病、特殊慢性病县域内门诊，政策范围内医疗费用报销比例达到80%左右。

湖北省医疗救助工作让更多贫困群体和经济脆弱群体看得起病，但也面临一些需要解决的问题。例如，尽管贫困人口享有较高的医疗报销比例，但在医疗费用日益高涨的情况下，贫困人口依然要面临较高的因病致贫风险。农村的医疗服务机构较少且医疗条件较差，乡镇卫生院、村卫生室往往只能提供最基本的医疗救助，在医疗保险鼓励就近就医且就医医院级别越高则报销比例越低的情况下，农村贫困人口受限于经济能力，难以得到及时且高水平的医疗救助。

（四）教育救助制度让适龄儿童“幼有所教”，但非经济资助比较欠缺

湖北省致力于改善农村学校办学条件、完善深度贫困地区“控辍保学”工作机制，防止适龄儿童少年失学辍学并逐步缩小教育资源的城乡差距。2018年，湖北省为贫困县投入资金3.57亿元，改造义务教育薄弱学校145所;落实家庭经济困难学生资助资金2.92亿元，资助贫困学生14.63万人次。为进一步落实家庭经济困难学生资助政策，2018年出台《湖北省家庭经济困难学生认定办法》，将建档立卡贫困家庭子女、残疾学生、低保家庭子女、特困人员、孤儿、烈士子女等，认定为家庭经济困难学生，予以精准资助。目前，湖北省各地依据财力、人力等现实情况，纷纷建立对象识别精准、资助管理精准和服务精准的教育资助工作体系，确保国家资助政策落地生根，不让一个孩子因贫失学。

成效之外不能忽视的是，仅在经济层面开展教育救助所能发挥的作用比较有限，因为农村贫困家庭子女和留守儿童的辍学不全是经济原因导致的，也有缺乏关爱和照顾的因素，因而教育救助还需要探索情感慰藉、生活照料等经济资助之外的救助方式。

（五）住房救助制度让弱势群体“住有所居”，但政策执行不够规范

住房救助是帮助困难家庭和个人实现住有所居的一项重要社会保障内容。为完善住房救助制度，湖北省2016年出台《湖北省因灾倒损居民住房恢复重建救助指导标准》，按照此规定，因自然灾害造成以长期居住为使用目的的唯一住房倒塌或者严重损坏，需恢复重建且靠自身能力无法解决居住问题的受灾人员，按重建面积控制标准实施救助。为帮助建档立卡贫困户、低保户、农村分散供养特困人员和贫困残疾人家庭（以下简称4类重点对象）解决住房安全问题，2017年湖北省发布《关于进一步加强建档立卡贫困户等重点对象危房改造工作的指导意见》，要求严格补助对象审核、严格补助资金管理、严格工程质量和建设标准、严格检查验收，确保4类重点对象危房改造做到“住房建筑面积适当、房屋结构安全和基本功能齐全，通风良好，配备卫生厕所，实现人畜分离”，确保危房改造户“建得起、住得下、不浪费、又安全”。

农村危房改造等住房救助政策，切实解决了五保户、低保户、贫困残疾人家庭和特困户等群体的房屋安全问题，但在政策执行过程中还存在一些问题：一是审核复核不严格。危房改造一般要按照村级申请、镇（乡）政府申报、区（县）住建部门审批的流程，由于此流程缺乏严格的审核复核机制，在村级申请阶段极易出现因隐瞒个人收入、家庭财产和就业情况而使个别不符合“最困难群众，最危险房屋”优先改造原则的农户，违规享受农村危房改造政策。二是施工管理不规范。农村危房改造的施工点多，监督管理难以适时跟进，有的失信施工单位虚报工程量、以次充好，致使工程未验收就出现墙皮脱落裂缝、地板起鼓、屋顶漏水等问题，救助效果大打折扣。三是控标不严反而增加贫困。本来危房改造是有严格面积规定的，但实际上，超面积改造的现象并不鲜见，这使得贫困户的住房改造面积和自身经济承受能力相去甚远，在救助资金有限的情况下，容易在房屋建成后产生新的债务。

（六）灾害救助让受灾群众“困有所助”，但扶贫效果有待提高

为切实做好受灾人员生活救助工作，湖北省政府办公厅于2017年公布《关于自然灾害生活救助工作的指导意见》，要求对因自然灾害造成生活困难的受灾人员，按规定及时向其给予资金和物资救助，保障其基本生活，确保有饭吃、有衣穿、有临时住所、有干净水喝、有病能及时医治。例如，因自然灾害紧急转移人员，集中安置的，由各地统一保障其基本生活;分散安置和需要紧急生活救助的，按照每人每天不低于20元的标准实施救助。对因自然灾害导致死亡人员的家属，按死亡人员每人不低于1万元的标准发放一次性抚慰金。因灾造成房屋倒塌或严重损坏，受灾人员无房可住、无生活来源、无自救能力的，在应急救助阶段结束、恢复重建完成之前对其提供过渡期基本生活救助，每人每天补助不低于20元。因旱灾造成饮用水、口粮、衣被等临时生活困难的受灾人员，按每人不低于90元的标准实施救助。对因灾导致生活困难的家庭，根据民政部门认定的一、二、三类对象，分别按每人不低于370元、260元、110元的标准实施救助。

自然灾害生活救助政策在保障受灾人员基本生活方面发挥了重要作用，但在政策落实过程中也有亟待改进之处。例如，在物价上涨快速的当下，现有救助标准对于受灾群众的救济需求来说，可谓杯水车薪，难以解决根本问题。又如，灾情统计数据是救灾资金分配的主要依据，由于灾情发生的突然性和统计核实的滞后性，灾害评估工作很难精准，容易导致灾情虚报或救助资金分配不合理。

（七）临时救助制度为困境群众“救急难”，但精准性和时效性偏低

近年来，湖北省逐渐建立起“救急难”救助体系，困难群众遭遇火灾、交通事故、重大疾病等意外变故，导致基本生活暂时出现严重困难的，均可以向当地民政部门申请临时救助。针对部分地区存在救助时效性不强、救助水平偏低、救助对象不精准等问题，湖北省民政廳、湖北省财政厅2019年下发《关于进一步加强和改进临时救助工作的实施意见》，对现有临时救助政策进行了完善、优化和拓展。例如，强调各地要针对不同的救助类型，简化、优化临时救助审核审批程序，对于急难型临时救助，原则上当天受理当天救助，从发现、受理到发放临时救助金，最长不超过2个工作日。调整提高临时救助标准，委托乡镇审批的额度从过去低保标准的2.5倍提高至城市低保标准的4倍。对给予临时救助金、实物救助后，仍不能解决困难的，可通过县级困难群众基本生活保障协调机制，采取一事一议的方式适当提高救助额度。规定乡镇要建立临时救助备用金制度，用于处理紧急性突发事件，进一步提高临时救助的时效性。

临时救助政策在有效解决群众突发性、紧迫性、临时性基本生活困难和有效化解人民群众各类重大急难问题方面功不可没，有助于筑牢社会救助体系的最后一道防线。不过，从实践来看，还有两个方面有待完善。第一，政策落实上有偏差。目前，临时生活救助政策是通过救助对象个人申报、村评议、乡镇审核、县级民政部门领取救助金等程序来落实。由于县级民政部门面对的救助对象多，难以逐一核实情况，负责资金管理和使用的乡、村两级在遇到“难缠户”和“上访户”时，有可能抱着息事宁人的态度，让不符合救助条件者变为救助对象。第二，救助效果不明显。临时救助的原则是“救急救难”，但在乡镇没有直接发放临时救助资金权力的情况下，边远山区的贫困群众在家庭发生重大变故、急需政府救助时，往往由于信息闭塞、交通不便而难以在第一时间得到救助，致使临时救助“救急难”的作用没有充分发挥，影响救助效果。

三、完善农村社会救助制度的路径

党的十九届四中全会提出，“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要……必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”。⑤ 这为新时期的农村社会救助工作提出了更高要求，并指明了发展方向。从当前农村社会救助制度存在的问题来看，关键要从以下四方面来完善，以助力乡村振兴。

（一）提高救助精准程度

社会救助的精准度关乎社会公平，为减少救助领域“该助的没助，不该助的却受助”现象，应充分利用大数据等新技术，加强民政、教育、公安、人社等部门间有关社会救助工作的联系，完善各部门间的信息共享机制，共同对申请救助者的收入、车辆、房产、社保、纳税等家庭经济状况进行核对，并实施社会救助对象的动态调整机制，确保符合救助条件的困难群众得到及时救助，对不符合救助条件者及时调整，提升社会救助对象认定的准确率。同时，分类设计社会救助扶持政策，即根据困难群众的致贫原因、贫困程度和救助需求，给予受助对象不同标准和不同方式有针对性的救助，以满足困难群体的个性化救助需求。例如，为空巢老人提供社区托管照料服务，为失能老人提供智能养老服务，为残疾人提高长期护理补贴标准，等等。

（二）拓展资金来源渠道

农村社会救助资金主要来源于政府，针对筹资方式单一的问题，应该对筹资方式进行创新，从巩固现有筹资渠道和研究开辟新来源两方面下功夫。为此，要在乡村振兴的财政预算中预留一定比例的资金用于完善农村社会救助制度体系，促进社会公平。另外，鉴于财政实力受限于经济形势，不能指望财政资金大批注入，需要尝试新的资金筹集办法。比如，加大对农村社保的宣传，在政府承担托底责任的同时，鼓励个人、企业、慈善组织等社会力量资助农村社保，并对提供资助者给予政策支持;提高彩票公益金对农村社会救助的资助比例;划转部分全民共享的国有资本以补充农村社会救助基金，更好维护农民的合法权益，为农民提供更多保障。

（三）协调推进救助项目

新时期的社会救助要以政府救助为主导、社会互助为补充，并将社会救助与社会保险、扶贫开发、慈善事业紧密衔接，协同推进。一要坚持社会救助与社会保险相结合。比如，建立健全养老保险和医疗保险制度，让农民老有所养、病有所医;加快建立并推广水稻、生猪等大宗农产品的生产保险，提高农村防灾抗灾能力，减少灾害损失;增加农村财产保险等商业险种，提高社会保障水平。二要坚持救助与扶贫相结合，既通过救助解决眼前困难，也通过扶贫促使持续脱贫。比如，支持贫困家庭危房改造，改善生产生活条件，扶持产业发展，增加贫困农民的经营收入。注重扶智，借助就业技能培训和教育救助，提高贫困家庭的就业能力并阻断代际贫困传递。三要坚持政府救助与社会救济相结合，即在加大政府救助的基础上，大力发展慈善事业，通过媒体宣传，激发社会各界乐善好施的热情、提高公众的社会责任感、发扬社会互助精神，向社会广泛募集慈善资金，弥补政府救助资金的不足。

（四）缩小城乡救助差距

在城乡融合发展的趋势下，社会救助也要摒弃城乡二元分治的理念，统筹发展，缩小城乡救助差距。例如，逐年较大幅度地提高农村最低生活保障标准，像城市最低生活保障一样，确定月标准额;适时动态调整农村五保的集中供养标准，保证救助对象的生活水平不因物价上涨而下降;教育救助“扩面提标”，促进城乡教育资源均等化，让更多农村学子困有所助;加大自然灾害生活救助力度，力争让受灾群众尽早恢复重建;提高危房改造补贴标准，不能让困难群众因改造房屋而增加新债务。

注释：

①《中共中央国务院印发〈乡村振兴战略规划（2018—2022年）〉》，新华网2018年9月26日。

② 参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）》，人民出版社2017年版。

③《广覆盖 解急难 兜底线 湖北织密覆盖城乡的社会救助网》，《湖北日报》2019年8月26日。

④ 徐昌洪、李俊芳：《织密扎牢民生保障“安全网”——党的十八大以来全省民政事业发展成就综述》，《湖北日报》2019年8月29日。

⑤《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）》，新华网2019年11月5日。

作者简介：覃国慈，湖北省社会科学院社会学研究所研究员，湖北武汉，430077。

（责任编辑  陈  艾）