新城乡结构模式下常州特色小镇建设和发展趋势研究

邵晔

党的十九大提出实施乡村振兴战略，以特色小镇培育为抓手，计划到2020年培育1000个左右的特色小镇，引领带动全国小城镇建设，成为中国推动区域经济发展的核心竞争力。江苏作为经济大省，在引领乡村振兴的过程中，主动抓住和融入特色小镇建设，突出政策支撑，强化行政推动力;突出龙头支撑，强化主体带动力;突出文旅融合，强化产业发展氛围，全力打造特色小镇的江苏模式。

新时代我国经济结构的转型成功与否，一方面源自于对城乡二元制结构的变革是否能改变资源配置制度，另外一方面还源自于乡村能否成为新的经济增长亮点。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，根据我国乡村振兴发展战略，国家发改委、财政部和住建部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，成为中国推动区域经济发展的核心竞争力。

一、特色小镇的概念及作用

特色是事物独特的属性，用以区分、识别其他事物。特色小镇站在小概念角度，代表了小镇的个性特征和本质属性，但从产业角度，特色小镇是一个以产业为核心，以项目为载体，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，与生产、生活、生态相融合且相对独立于市区的一个特定区域，它区分于传统的产业园，也不同于行政区域下的建制镇。

常见的特色小镇主要指聚焦特色高端产业，或产业的高端，是加快推进经济转型的一种新型模式，特色小镇的培育是地区解决二元制下城乡差距有效途径。通过挖掘有潜力、有特色的小镇参与到市场化竞争中，解决因体制机制造成的限制，带动地方经济的发展同时解决部分农村劳动力就业。

二、特色小镇的主要特点是和发展要点

特色小镇建设的“特”主要表现为产业上坚持特色产业、旅游产业两大发展架构;功能上实现“生产”+“生活”+“生态”，形成产城乡一体化功能聚集区;形态上具备独特的风格、风貌、风尚与风情;机制上是以政府为主导、以企业为主体、社会共同参与的创新模式。培育特色小镇，主要是打造特色鲜明的产业形态，和谐宜居的美丽环境，彰显特色的传统文化，提供便捷完善的设施服务，建设充满活力的体制机制。

三、江苏特色小镇发展情况

2016年10月11日，住建部印发《住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》，公布第一批127个国家级特色小镇名单。2017年8月22日，住建部印发《住房城乡建设部关于公布第二批全国特色小镇名单的通知》，公布第二批276个国家级特色小镇名单。在2016年的第一批特色小镇中，江苏7个，常州没有入围。在2017年的第二批特色小镇中，江苏15个，在2016年的第一批特色小镇中，江苏7个，常州市新北区孟河镇入围。

2015年底，江苏提出要通过“十三五”努力，建成100个左右的特色小镇。2016年12月23日，在南京召开的江苏经济工作会议第一次公开讨论特色小镇。根据江苏省《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》（苏政发【2016】176号）和《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》（苏改发经改发【2017】201号）要求，2018年江苏56家小镇进行了特色小镇“年度大考”，15家获得优秀小镇称号，其中“常州石墨烯小镇”、“常州智能传感小镇”、“常州别桥无人机小镇”3个小镇入选“优秀小镇”;35家获得合格小镇，“常州殷村职教小镇”、“常州西夏墅工具制造小镇”、“常州武进瑞声科技小镇”3个小镇入选“合格小镇”。

四、特色小镇发展中存在的问题

特色小镇运营理念的转变源于城市发展理念的转变，一直以来政府都是城市建设的核心运营主体，既是所有者，又是经营者，还是管理者和监督者。随着市场取代政府成为资源配置中的决定力量，这也就决定了城市运营必须在理念上发生转变，同时运营主体、运营客体以及收益模式也要随之转变。

（一）运营主体变革带来的风险。政府主导特色小镇，企业参与联动发展，运营商建设运营，理论上是最好的发展模式。实际操作过程中，会出现三种形态。第一种是政府主导，政府全权负责投资建设运营，优势是政府拥有绝对的控制权，推动进展快;劣势是政府财政压力大，同时也面临着后期运营的大量投入。第二种是政企联合，政府负责规划审批，通过市场化方式引进社会资本投资建设，许诺投資方在一定时间段内拥有经营权，到期后再归还政府，优势是缓解了政府的财政压力，劣势是所有权与经营权的分离，企业的短视行为可能会影响整个规划实施，同时回收后对政府来说仍然是一个较大的包袱。第三种是以企业为主导，由企业完成投资建设运营，政府购买服务，受政府的管理和监督。优势是减轻政府财政压力，激发市场活跃度，劣势是可能失去政府对于小镇的控制。

（二）运营客体参与带来的风险。新形式下的特色小镇运营客体可以概括为，以产业为主导，以土地为基础，以各种产业项目、旅游项目和房产项目为重点的全方位体系。运营客体不仅在参与特色小镇前期的规划，而且要开发利用土地，配套服务设施、旅游项目、产业项目。在这个过程中势必会进行房产开发，最后进行产业整合和运营整合。中国社科院发布的《中国住房发展报告》指出，一些地方快速发展的特色小镇，很大程度被房地产商“绑架”，打着各种产业旗号，到城市周边的小镇进行房产开发，产业没有却引来，反而加大了房地产库存。 特色小镇出现房地产化苗头，原因在于一些地方的传统路径依赖。政府缺钱，认为抢到特色小镇这顶“帽子”，就有项目、来钱快，效果立竿见影。企业缺地，以特色小镇名义拿地容易，成本低。二者一拍即合，把特色小镇当作融资平台。于是，各地出现一批康养小镇、体育小镇、文旅小镇。没有特色产业支撑，聚不起人气，造出的新镇可能会变“空镇”。针对这一现象，日前四部委联合发布指导意见，“叫停”特色小镇过度房地产化，防范“假小镇真地产”，防止加剧政府债务风险。

（三）收益模式的转变带了的管理风险。长期以来，土地一直是城市运营中的主要对象，也是政府财政收入的主要来源。随着土地资源的稀缺，从土地为重转变为产业为重，从土地收益转变为综合收益，城市运营和产业运营将成为新的收益增长点。特色小镇的收益除了来自土地一级、二级开发之外，产业项目的运营收益、二级房产的运营收益及城市服务的运营收益将会是大幅度，可自我供血、可长期持续的合理架构。特色小镇建设必然会经历开发、培育、整合的系列过程，收益过程一定是长期的，政府不能光某眼前一时之利，必须要有长远战略。

五、新城乡结构模式下常州特色小镇建设和发展趋势

2017年5月江苏省发改委公布首批25家省级特色小镇创建名单。其中，产业聚焦高端制造类小镇7家、创意创业类小镇6家，新一代信息技术类小镇4家、历史经典类小镇4家，健康养老和现代农业类小镇各2家。可以看出高端制造、新一代信息技术、创意创业等江苏最有基础、最具潜力、最能成长的特色优势产业。目的是通过特色小镇的打造，紧扣产业发展趋势，延伸产业链、提升价值链，构建小镇大产业，努力培育出一批有竞争力的创新集群、有影响力的细分行业冠军。

常州作为苏南地区经济强市，苏南模式的三驾马车之一，2016年常州市发改委对全市特色小镇进行摸底调研，学习浙江的特色小镇经验，从反馈来看，具备创建特色小镇基础的共计23个。2017年常州市已建立特色小镇培育储备库，培育市级特色小镇20个（其中省级以上6个），切实做到成熟一批、推出一批，扎实推进常州市各级各类特色小镇建设。2017年5月江苏省发改委公布首批25家省级特色小镇创建名单。其中，产业聚焦高端制造类小镇7家、创意创业类小镇6家，新一代信息技术类小镇4家、历史经典类小镇4家，健康养老和现代农业类小镇各2家。可以看出高端制造、新一代信息技术、创意创业等江苏最有基础、最具潜力、最能成长的特色优势产业。

常州在特色小镇创建过程中也出现了一些困惑，以科教为例：科教城经过多年的打造，已经成为常州发展的一张靓丽名片，是整个江苏片区的特色小镇。常州打造科教小镇，视乎规划有的混乱，使用的是四面出击的策略，东有以刘国钧职教为中心的东部科教，南有常工院为主工程技术类科教，西部有殷村职教小镇定位是机械技术，北部是大学城。金坛也会在近期把河海大学迁移过去，势必又形成一个新的科教类型的点。明显没有形成地域特色与优势，互相之间还形成自己内部竞争，资源浪费。

常州的特色小镇建设应结合常州未来发展来合理规划，常州发展重点在优化空间资源配置，形成“一心四片双轴”的空间结构，一心：城市中心片区;四片：北部片区、南部片区、东部片区和西部片区;双轴：南北中轴、常金发展轴。那么常州特色小镇的建设就应该把重点放在除中心城区外的四片双轴上，结合特色进行打造。

（一）突出政策支撑，强化行政推动力。特色小镇建设必须是政府主导，落实产业扶持政策，加强全面统筹规划。因地制宜利用地方特色，结合产业类属和产业发展前景找准产业定位，通过波特的竞争模型分析，用差异化战略对小镇进行顶层设计。要统筹辖区内有特色资源可能成为特色的地区，建立好特色储备系统，對有亮点的小镇进行规划倾斜。重点培育，突出特色，兼顾小镇建设之间的系统内在发展联系，形成梯队，不是突兀的孤零零的建一个小镇。

（二）突出龙头支撑，强化主体带动力。一是培育引进产业主体。坚持市场引领，以市场为导向。在乡村振兴的前提下，因势利导加速聚集资源，坚持市场运作，用政策引导和激励更多的企业参与特色小镇的理念规划创新。常州要与高校、智库加强协作，研究乡村振兴中特色小镇创新课题研究，积极发挥产学研对常州市城乡融合模式的实际支持力度。

（三）突出文旅融合，强化产业发展氛围。特色小镇的核心是人，人是第一位的，如何把人吸引住是第一步，文旅融合就是一个较好的切入点。新城乡模式，第一步就是要打通人的流动，让人与产业想融合。出台各类有利于集聚人才的举措和机制，鼓励高素质人才“上山下乡”。常州的文化一直是江南重地，如何挖掘和打造，成为旅游资源需要用新的理念来经营，用古镇特色突出文化亮点，打造产业亮点形成文化气息。（作者单位：中共常州市委党校）